1. UVODNA RAZMATRANJA
Republika Hrvatska se u pristupu rješavanju problema dugotrajnosti sudskih postupaka dosad ograničavala na izmjene procesnog zakonodavstva, delegiranje (starih) predmeta s opterećenih na manje opterećene sudove te praćenje i prilagodbu okvirnih mjerila za ocjenjivanje rada sudaca (iako je ovo samo indirektno povezano s trajanjem postupaka).

Polazeći od, nerijetko negativnih, komentara o problemima u svezi sa sustavom normi kao sredstvom za mjerenje učinka rada sudaca, bilo od samih sudaca, bilo od stručne javnosti, izrada novih okvirnih mjerila, a i zbog niza novih propisa, predstavljala je važan zadatak.

Okvirna mjerila za rad sudaca (u nastavku teksta: OM) predstavljaju propis koji donosi ministar nadležan za poslove pravosuđa, uz prethodno mišljenje Opće sjednice Vrhovnog suda RH.¹ Postupak izrade, donošenja i objavljivanja navedenog akta propisan je čl. 79. Zakona o sudovima.² Svrha OM-a je da propisuje okvirni broj predmeta koje sudac određenog suda mora riješiti u jednogodišnjem razdoblju. Nepoštovanje odredbi OM-a razlog je za pokretanje stegovnog postupka protiv suca. Također, neispunjenjem OM-a sudac postupa protivno i Kodeksu sudačke etike,³ odnosno načelu marljivosti (čl. 10. Kodeksa).⁴

Ako su OM-om za rad sudaca skupovi zahtjeva konkretnog društva za osobinama koje sudac mora imati u svom radu, onda je metodologija rada suda način stupnjevanja, procjenjivanja mjere u kojoj sudac zadovoljava društvene zahtjeve, osobine sadržane u OM-ovima. Metodologija ocjenjivanja obnašanja sudačke dužnosti⁵ akt je koji donosi Državno sudbeno vijeće (DSV) temeljem ZS-a, uz prethodno mišljenje Vijeća predsjednika svih sudačkih vijeća u Republici Hrvatskoj te Opće sjednice Vrhovnog suda RH. Metodologija je akt kojim su propisani kriteriji za ocjenjivanje, dakle određuju se mjerila ocjenjivanja, njihovo bodovanje i način računanja razdoblja ocjenjivanja određenog ZS-a, što u ovom članku neće biti posebno analizirano.⁶

Podrobniji statistički prikaz OM-ova nije napravljen, jer bi premašio doseg analize, a sam cilj ne bi bio u cijelosti ispunjen.

2. NOVA OKVIRNA MJERILA OD PROSINCA 2021. (NA SNAZI OD 1. 1. 2022.)
Novim OM-om za kalendarsku 2022. propisana su mjerila za rad sudaca općinskih, trgovačkih, upravnih i županijskih sudova te za Visoki upravni sud, Visoki trgovački sud, Visoki kazneni sud te Visoki prekršajni sud RH. OM-ovi su podijeljeni na grane općinskih, županijskih i visokih sudova, pri čemu se dalje dijele na grane prava i vrste sporova koje u svojoj nadležnosti imaju odjeli navedenih sudova.

Europske studije naglašavaju kako je skraćivanje trajanja postupaka i njihovo rješavanje na prvostupanjskim sudovima prioritetan cilj za Hrvatsku. Stoga su, slijedom takvih shvaćanja, najveći zahtjevi postavljeni pred suce općinskih sudova. Exempli causa, sudac općinskog suda u kalendarskoj 2022. trebao bi riješiti 2.100 ovršnih predmeta na novčanoj tražbini (2.000 bilo je za 2021.), a sudac zemljišnoknjižnog odjela 4.000 zemljišnoknjižnih predmeta. Cjelokupno gledajući, to je prema početnim procjenama povećanje norme i preko 20 %.

Kako protutužba po svojoj naravi predstavlja samostalan zahtjev koji je vrlo često u predmetima činjenično i pravno čak i kompleksniji od tužbenog zahtjeva sucima koji u prvostupanjskoj fazi postupka u istom predmetu odlučuju o tužbenom i protutužbenom zahtjevu, računa se 50 % više od ovih OM-ova, nakon što taj predmet dovrše na jedan od načina predviđenih ovim mjerilima. Sucima koji predmet stariji od pet godina u prvostupanjskoj fazi postupka dovrše na jedan od načina predviđenih ovim mjerilima, računa se 60 % više od ovih OM-a, pod uvjetom da sudac koji je predmet riješio nije tim predmetom bio zadužen dulje od dvije godine. Najzastupljeniji i mnogobrojni predmeti koji se smatraju da pristižu na prvostupanjske sudove i koji bi trebali biti meritorno okončani, u najvećem su dijelu ovršni predmeti, zemljišnoknjižni predmeti, ovjera ugovora o doživotnom uzdržavanju, rješenja i pravne pomoći prekršajnih sudova, odlučivanje o sukobu nadležnosti te upisi u glavnu knjigu trgovačkih sudova.

Stručna analiza žalbenih postupaka predstavlja izazov zbog nedostataka podataka i drugih poteškoća. No, problem u praćenju ove vrste predmeta jest što se, u pravilu, odluke po žalbama ne odnose na prvostupanjske predmete riješene tijekom iste godine, već najčešće na prvostupanjske presude donesene nekoliko godina ranije. Ipak, u odnosu na OM od prošle godine u manjem segmentu poboljšan je položaj sudaca županijskih sudova iz područja civilnog suđenja, koji na godišnjoj razini moraju riješiti sada, primjerice, 200 (prije 220) žalbi na prvostupanjske presude ili 300 žalbi na rješenja odnosno 400 (prije 450) raznih sporova proizašlih iz nepoštovanja kolektivnih ugovora. Sucima koji predmet stariji od pet godina u drugostupanjskoj fazi postupka dovrše na jedan od načina predviđenih ovim mjerilima, računa se 60 % više od ovih OM-ova, pod uvjetom da je sudac taj predmet riješio u roku od šest mjeseci od datuma dodjele predmeta u rad.

Mišljenja smo kako bi u trgovačkom pravosuđu trebalo jednako normirati predstečajne predmete bez obzira na to je li nakon provedenog cjelokupnog postupka doneseno rješenje o potvrdi predstečajnog sporazuma ili je doneseno rješenje o uskrati potvrde predstečajnog sporazuma i obustavi predstečajnog postupka, jer se u oba postupka koja prethode donošenju navedenih odluka zahtijeva jednako postupanje suda. Ipak, u trgovačkom pravosuđenju prisutan je jedan veći problem. Naime, suci koji imaju, primjerice, stečajne predmete moraju tijekom godine riješiti iznimno velik broj predmeta, a da bi to mogli, moraju imati u radu pa i dvostruko više predmeta od onoga broja koji treba riješiti. Naime, zbog toga što postupci traju određeno vrijeme, potrebno je u radu imati znatno veći broj predmeta kako bi se tijekom jedne kalendarske godine riješio potreban broj predmeta.

Nadalje, OM-ovi predviđaju i iznimke od propisanih normi, pa tako sucima koji nisu riješili predviđen broj predmeta jer ukupan broj dodijeljenih predmeta sudu ili njemu ne omogućuje postizanje predviđenih rezultata rada, priznaje zadovoljenje kriterija. No, do takvih situacija u praksi ne bi trebalo dolaziti, osobito ako uzmemo u obzir dodjeljivanje predmeta putem sustava e-Spis, koji je omogućio vođenje jednog jedinstvenog upisnika (za svaku vrstu postupka) za sve sudove, koji ulazi u nadležnost matičnog suda, neovisno o tome gdje se postupak vodi. Nadalje, sucima se norma umanjuje za određen postotak ako obavljaju mentoriranje savjetnicima, vježbenicima i zemljišnoknjižnim referentima, pri čemu stope najviše iznose 12 %. Predsjedniku DSV-a norma se umanjuje za 75 %, a članovima za 20 %. Također, norma se umanjuje predsjednicima sudova i predsjednicima odjela sudova te njihovim zamjenicima ako osim poslova sudske uprave obavljaju i sudačku dužnost za određen postotak koji je ovisan o broju sudaca, no ne više od 40 %. Glasnogovornicima suda norma se može umanjiti do 15 %.

Možemo zaključiti da OM-ovi suce na određenim položajima oslobađaju i predviđaju im odstupanja jer se bave i poslovima različitima od sudačke dužnosti. Predviđeno je da sudac radi 220 dana u kalendarskoj godini. Kriteriji se umanjuju i za dane odsutnosti zbog bolesti, službenih razloga te ostalih opravdanih razloga. Za suce koji dobiju složen predmet, predsjednik suda može odrediti da su ispunili sudačku dužnost ili njezin dio za kalendarsku godinu.

Okvirno gledajući, možemo tvrditi da je riječ o povećanju sudačke norme, ali problem je što nije napravljena sveobuhvatna (cjelovita, detaljna) analiza prijašnjeg stanja, koja bi omogućila objektivnu formulaciju problema i inicijaciju za njihovo rješavanje.

3. UMJESTO ZAKLJUČKA (NEKA PROMIŠLJANJA)
Učinak rada nekog suca na temelju broja predmeta koje je „završio“ duboko je ukorijenjen u našoj pravosudnoj kulturi. U bivšoj državi OM-ove u pravosuđu donosili su Sekretarijati za pravosuđe i upravu. Dakako, napredovalo se u razradi mehanizama ocjenjivanja i upotrebnoj vrijednosti ostvarenja norme tako da je postojeći sustav nasta(ja)o kao rezultat nastojanja da se poveća ažurnost i postigne učinkovitost rada sudaca. Štoviše, tako se ocjenjuju i državni odvjetnici,⁷ tako se ocjenjuju i pravni referenti i ostali službenici u sustavu državne uprave,⁸ pa, štoviše, to je i model napredovanja nastavnika na pravnim fakultetima⁹. Stoga je i bio logičan slijed da se metoda ocjenjivanja nositelja pravosudnih funkcija u velikoj mjeri oslanja na kvantitativne, pa možemo pojednostavniti i puke statističke pokazatelje. OM-ovi od sudaca najveću kritiku trpe glede broja predmeta koje sudac mora riješiti na godišnjoj razini, zbog čega navedeni propis suci doživljavaju kao teško savladive obveze i dužnosti. Naime, u čl. 1. navodi se da OM-ovi propisuju broj predmeta koje je potrebno riješiti u kalendarskoj godini u okviru radnog vremena. Međutim, radno vrijeme suca podrazumijeva, uz pisanje presuda i ostalih odluka kojima se rješavaju predmeti, i održavanje ročišta, pisanje procesnih odluka, dopisa i provođenje ostalih radnji potrebnih za provođenje glavne rasprave, zatim proučavanje spisa, sudske prakse i stručne literature. Stoga prosječni sudac broj predmeta zadan OM-om može riješiti samo uz rad kod kuće izvan radnog vremena. Razlog za to je činjenica da norma za rad sudaca nije kreirana mjerenjem vremena koje se utroši za svaku radnju potrebnu za rješavanje predmeta (tzv. case menagement).¹⁰ Pitanje koje se postavlja jesu li oni dovoljni da bi se ocijenio cjelokupan rad suca, a koji se tiče i količine posla i vrste i prirode predmeta odnosno zadataka, kao i samog odnosa prema poslu.

S jedne strane, postoje stajališta koja smatraju da ocjenjivanje sudaca, umjesto na kvantitetu, treba biti primarno zasnovano na kvaliteti, stručnosti i osobnim sposobnostima te znanjima suca, što je i u skladu s relevantnim međunarodnim preporukama. Smatraju kako je „kult“ statistike rad sudaca pretvorio u apsurd koji je potpuno obesmislio svrhu i ciljeve ocjenjivanja. Naime, dva međunarodna tijela bave se problemom vrednovanja rada sudaca: Savjetodavno vijeće europskih sudaca (CCJE) i Europska mreža sudskih savjeta (ENCJ). Ona polaze od stajališta da ocjenjivanje sudaca treba biti kvalitativno i fokusirano na profesionalne kompetencije, osobne sposobnosti i društvene vještine suca.

Ne smije biti ocjenjivanja na temelju sadržaja odluka i presuda, a posebno treba izbjeći kvantitativne kriterije kao što je broj ukinutih i oslobađajućih odluka.¹¹ Kao rezultat mjerenja kvantiteta umanjuje se kvaliteta rada nositelja pravosudnih funkcija pa samim time i njihova učinkovitost i posvećenost radu. Štoviše, doktrina naznačuje kako ovakav način ocjenjivanja može biti jedan od uzroka neetičkog pristupa radnim zadacima u smislu da se pri odabiru prioriteta za rad nastoji primarno ostvariti statistika, a ne postići kvaliteta. Pritom, također, navode da mnogi neshvatljivi propusti ili neuobičajene odluke nisu posljedica koruptivnog djelovanja, već konformističkog i neetičnog odnosa prema predmetima u kojima odlučuju.

S druge strane, iako je većina sudaca uspijevala ispuniti brojčane norme predmeta na mjesečnoj razini, vrlo je skroman broj stajališta koja opravdavaju postojeći sustav OM-ova za rad sudaca. Oni polaze od stajališta da matematičko bodovanje potencijalno može ugroziti sudačku nužnu kreativnost, no uvažavajući zahtjev transparentnosti pri imenovanju i napredovanju sudaca smatraju da je jedini ispravan način postojeći matematički model. Čak i oni koji ih podupiru smatraju da de lege lata rješenja zanemaruju činjenicu da se predmeti znatno razlikuju po svojoj vrsti i složenosti, što može rezultirati činjenicom da sudac koji radi na tzv. “lakšim” predmetima bude bolje ocijenjen u odnosu na onoga koji radi na složenim, tzv. “teškim” predmetima.

Ako se zna da se rezultati ocjenjivanja sudaca uzimaju u obzir i u kontekstu napredovanja, odnosno imenovanja na više pozicije u pravosuđu, onda se suci koji rade na složenim predmetima stavljaju u nepovoljniji položaj u postupku napredovanja, iako je njihov suštinski doprinos možda veći u odnosu na kolege koji rade više jednostavnijih predmeta, a njihova je „specijalizacija“ poželjna i na višim razinama u pravosuđu.

Stoga u našoj, ali i poredbenim doktrinarnim raspravama ostalo je otvoreno mnogo pitanja, pa tako je li i dalje nužno normiranje rada sudaca. Što je primaran interes društva: praćenje rada pojedinih nositelja pravosudnih funkcija ili praćenje rada pravosuđa? Što opravdava normiranje i kakvi su njegovi ciljevi u sustavu koji se reformira u svim smjerovima? Može li se na osnovi pojedinačnog praćenja rada sudaca pratiti i ocjenjivati rad pravosuđa kao cjeline?¹² Iako su tijekom dugog vremena izbijale brojne (neproduktivne) kontroverze, upućenima je od samog početka bilo jasno da postojeći pristup ocjenjivanja, pristup zasnovan kroz optimiziranje odgovarajućih brojeva, nije najoptimalniji. Dakle, „Pareto optimum“ termin poznat u ekonomskoj teoriji kao, najjednostavnije rečeno, stanje odnosno rješenje koje bi bilo idealno i prihvatljivo za sve nije moguć.

U EU-u i u okolnim zemljama suce ocjenjuju na više ili manje formalan način.¹³ Dakle, analiza poredbenih iskustava ne daje jasan i nedvosmislen odgovor kako je najbolje postaviti OM-ove za rad sudaca, ali ukazuje da u svim državama postoji neslaganje između normativnog, onoga kako bi trebalo biti i zbilje, koja je često sasvim oprečna. To je rezultat činjenice da pogrešno analizirati sustav OM-ova sudaca per se ne ulazeći u podrobniju analizu pravosudnog sustava kao cjeline. Polazeći od poredbeno pravne šarolikosti uređenja vrednovanja rada sudaca, zaključujemo da je način ocjenjivanja pojedinačnog rada suca neraskidivo vezan uz povijest i kulturu određene zemlje i njezina pravnog sustava.

Naime, ni najbolje postavljen sustav ocjenjivanja ne može ukloniti neke faktične smetnje za sudove kojima, primjerice, nedostaje daktilografa ili su smještajno loši uvjeti za rad. Ipak, većina zemalja, koje su članice EU-a ili potpisnice Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda imaju dužnost organizirati svoj pravosudni sustav tako da omogući sudovima da se usklade sa zahtjevima i uvjetima iz Europske konvencije te “da se preopterećenost suda velikim brojem starih predmeta ne može smatrati izvanrednom okolnošću, nego sistemskim problemom koji je doveo do kroničnih zaostataka u radu suda, pa i svaki novi predmet postaje stari dok dođe na red za rješavanje, što stvara pozitivnu obvezu javne vlasti da taj problem adekvatno riješi“. Ono što je primjetno, iz komparativnog istraživanja, da u većini slučajeva izgleda da izrada mjerila koja služe za upravljanje učinkom rada sudaca ulaze u nadležnost ministarstava nadležnog za poslove pravosuđa, iako se u nekim slučajevima, kao u Italiji ili Hrvatskoj pokazatelji izrađuju u konzultaciji s tijelom koje predstavlja ekvivalent Vrhovnom sudu.

Određeni suci Vrhovnog suda RH smatraju da bi bilo poželjno da OM-ove donosi predsjednik Vrhovnog suda ili Opća sjednica Vrhovnog suda.¹⁴ U takvom slučaju možemo očekivati stajališta koja će smatrati da visoke pravosudne institucije postavljaju svoje vlastite standarde putem VSRH-a, što u očima javnosti održava sliku o pravosuđu kao o instituciji kojoj nedostaje odgovornost i koja ne služi potrebama javnosti. Ipak, autor smatra da bi bilo poželjno da OM-ove donosi predsjednik Vrhovnog suda ili Opća sjednica jer ono što nam je pokazalo, sada već tridesetogodišnje iskustvo pravosudnih reformi, da nezavisnost ne dolazi bez izazova.

Naime, kvalitetna regulacija je zahtjevan zadatak koji odgovornost za nezavisnost, nepristranost, profesionalnost i kvalitetu pravosuđa, kao i za njegov sveukupan integritet, stavlja gotovo isključivo samo na pravosuđe i nositelje pravosudnih funkcija pojedinačno. Razlog takvom stajalištu je i činjenica da hrvatski sudovi danas imaju potpuno funkcionalan i prilagodljiv IT sustav za praćenje i upravljanje sudovima i sudskim postupcima (mogu se pratiti unatrag do svakog pojedinog postupka (spisa!), što pruža velik broj podataka o kretanjima i trendovima unutar sustava. Na taj način detektirani „sistemski” problemi mogli bi se analizirati, obrazložiti te dostaviti na razmatranje Vrhovnom sudu, koji bi na temelju toga razvio konkretne pristupe i mjere za rješavanje prepoznatih problema, tzv. „uskih grla”, pa i kroz zakonodavne prijedloge.