1. O NEJAVNOSTI ISTRAGE
Općenito (ne samo u Republici Hrvatskoj) kazneni se postupak sastoji od dvaju stadija, koji se različito pravno tretiraju s obzirom na njihovu javnost. Prvi stadij kaznenog postupka – prethodni postupak – nije javan. Kazneni postupak postaje javan nakon što je osoba okrivljena da je počinila kazneno djelo izvedena na javnu raspravu pred sud. Nejavnost prethodnog postupka znači da javnost nema pravo biti prisutna radnjama kaznenog postupka, ali isto tako i da je uvid javnosti u ono što se u kaznenom postupku događa ograničen. Takvim se uređenjem prethodnog postupka štiti nekoliko važnih pravnih dobara koje jamči Ustav Republike Hrvatske i Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u nastavku teksta: Konvencija) pretpostavka okrivljenikove nedužnosti, pravo privatnosti okrivljenika i drugih sudionika kaznenog postupka, objektivno utvrđivanje činjenica u kaznenom postupku, neovisnost i nepristranost suda te pravo na pravični postupak.

U prvim fazama kaznenog postupka postoji potreba da se sudionici i sadržaj kaznenog postupka zaštite od javnosti. Naime, u početnim se fazama kaznenog postupka još razjašnjavaju okolnosti počinjenja kaznenog djela, odnosno je li kazneno djelo uopće počinjeno te se prikupljaju dokazi kako bi se donijela odluka o (eventualnom) izvođenju okrivljenika pred sud (na javno suđenje, raspravu).

Zaštita od javnosti tijekom ranih faza kaznenog postupka počiva na shvaćanju da medijsko praćenje određenog kaznenopravno relevantnog događaja ne pruža ona jamstva zaštite od „neutemeljene osude javnosti“ koja pružaju pravila i okrilje kaznenog postupka u odnosu na „neutemeljenu osudu suda“. Težnja da se kazneni postupci, osobito u stadiju prethodnog postupka ne vode kroz medije, već kroz za to posebno određene društvene institucije i procese, legitimna je i sveprisutna težnja svih kaznenopravnih sustava i jedan od temeljnih konstruktivnih elemenata kaznenog postupka u državama vladavine prava.

2. ODNOS S PRAVOM JAVNOSTI DA BUDE OBAVIJEŠTENA
Nasuprot ovoj težnji postoji drugo jednako važno pravno dobro, a to je pravo javnosti da sazna za informacije od javnog interesa koje se ostvaruje kroz slobodu izražavanja, koja obuhvaća i slobodu medijskog djelovanja i izvještavanja. U određenim situacijama, posebice kada je riječ o osobito teškim kaznenim djelima ili kada se kao okrivljenici u kaznenom postupku pojavljuju javne osobe, a posebno nositelji visokih političkih dužnosti, između nejavnosti prethodnog postupka i prava javnosti da o vođenju postupka dobije provjerene i objektivne informacije potrebno je uspostaviti odnos pravne ravnoteže. Taj se odnos, kao i uvijek u pravu, uspostavlja kroz vaganje suprotstavljenih interesa. U konkretnoj situaciji, to znači da će postojati obveza da se javnost izvijesti o tome da se prethodni postupak vodi, kao i o radnjama koje se u njemu poduzimaju, ali i obveza da se to učini na način kojim se vodi računa da se time nerazmjerno ne našteti interesima čijoj zaštiti nejavnost postupka služi - pretpostavci nedužnosti, pravu na privatnost, pravu na pravični postupak i drugim već navedenim interesima.

Tako, primjerice, i Direktiva (EU) 2016/343 o jačanju određenih vidova pretpostavke nedužnosti i prava sudjelovati na raspravi u kaznenom postupku (u nastavku teksta: Direktiva) zahtijeva poseban oprez pri dijeljenju informacija o kaznenim postupcima s javnošću. Direktiva propisuje ne samo obvezu javnih vlasti (uključujući policijske službenike, državne odvjetnike i suce) da se za osumnjičene ili optužene osobe ne navodi da su krive (čl. 4.), nego i da način na koji se u javnosti informacije o kaznenom postupku „šire i kontekst u kojem se one šire ne bi trebali stvoriti dojam da je osoba kriva prije nego što joj je krivnja dokazana u skladu sa zakonom“ (Recital 18).¹

Ograničenje javnosti tijekom prethodnog postupka, pa čak i tajnost te faze postupka, legitimno je i prema ustaljenoj praksi Europskog suda za ljudska prava (u nastavku teksta: ESLJP). Čak i pravni sustavi koji izričito proklamiraju tajnost cijele faze izvida i istrage usklađeni su s Konvencijom, jer se „tajnost istražnog postupka može opravdati razlozima koji se odnose na zaštitu privatnosti stranaka u postupku i interesa pravde“.² S druge strane, u „društvu transparentnosti“ potrebno je i sasvim legitimno javno informiranje o sudskim postupcima, a čak i povrede tajnosti izvida i istrage ponekad mogu imati pozitivne učinke, jer istraživačko novinarstvo praćenjem pojedinih slučajeva i iznošenjem dokaza može osigurati potpuno istraživanje navodnih kaznenih djela.³ Prilikom ocjenjivanja je li objavljivanje neke informacije u medijima doista bilo u javnom interesu, važno je uzeti u obzir i način na koji su mediji do informacija došli. U tom se kontekstu pribavljanje informacija iz nejavnog prethodnog postupka čini problematičnim, prije svega jer je riječ o informacijama koje su prikupljene za potrebe toga postupka, ali i zato što ono podrazumijeva nelojalno postupanje određenog sudionika postupka, a moguće i njegov poseban odnos s određenim novinarom. Stoga je, očito, riječ o izuzetno kompleksnoj problematici koja zahtijeva vrlo pažljiv i izbalansiran pristup pri normativnom reguliranju, kao i u tumačenju te primjeni normativnih rješenja u praksi.

3. NEDOSTACI POSTOJEĆEG PRAVNOG UREĐENJA
Naša je ocjena da u hrvatskom pravnom sustavu zakonodavni okvir koji zadaje temelj za uravnoteženje tih dvaju interesa trenutačno nije odgovarajući. Temeljni problem postojećeg pravnog uređenja su posljedice koje se u našem poretku vezuju uz nejavnost istrage. U postojećem zakonskom uređenju, nejavnost istrage omogućava da bilo koji od sudionika kaznenog postupka ili bilo koja druga osoba koja ima pristup informacijama iz nejavnog postupka selektivno i ciljano u medije plasira izabrane dijelove spisa predmeta. Prema našem mišljenju, na taj je način nemoguće osigurati pravo javnosti da o vođenju postupka dobije provjerene i objektivne informacije. Upravo suprotno. Osim toga, takvom se praksom nanosi neizmjerna šteta svim onim interesima, koje smo prije naveli, čijem očuvanju nejavnost prethodnog postupka služi. Iako su takvu praksu pravosudni akteri opetovano okarakterizirali kao lošu,⁴ državi je onemogućeno da na nju adekvatno reagira jer osoba koja selektivno dijeli informacije iz nejavne istrage s javnošću, na taj način ne čini kazneno djelo koje bi morala istražiti nadležna tijela.

Dakle, pitanje sadržaja i značenja pojma nejavnosti istrage, a posebno pitanje (ne)dopuštenosti otkrivanja medijima sadržaja pojedinih dokaznih radnji, nije pitanje koje je otvorila ova Radna skupina. Nedoumice oko tog pitanja prisutne su tijekom posljednjih desetak godina te su višekratno isticane u stručnoj javnosti, osobito od odvjetnika, kao što je istaknuto. Kao primjer, moguće je izdvojiti i raspravu pojedinih sudionika na okruglom stolu održanom u okviru XXXIII. redovitog savjetovanja Hrvatskog udruženja za kaznene znanosti i praksu, u prosincu 2020. u Zagrebu.⁵

Stoga smatramo da je država dužna ponovno uspostaviti ravnotežu unutar pravnoga poretka i omogućiti odgovarajuću pravnu zaštitu svim ustavno priznatim pravnim dobrima. Prema našem mišljenju, adekvatan način da se to napravi jest kroz poduzimanje dvaju normativnih koraka.

4. MOGUĆA RJEŠENJA
Prvi normativni korak jest da se kao kazneno djelo sankcionira ponašanje osobe koja, na temelju svojeg položaja, zaposlenja ili funkcije u kaznenom postupku ima pristup spisu predmeta, odnosno materijalima nejavnog prethodnog postupka i koja te materijale dijeli s javnošću. Takvo je ponašanje osobito neprihvatljivo ako dolazi iz reda osoba koje su nositelji javnih funkcija u kaznenom postupku – policijskih službenika, državnih odvjetnika i sudaca. U odnosu na moguće rješenje o čijem se usvajanju unutar Radne skupine još uvijek raspravlja, potrebno je naglasiti da se ono temelji na jasnim pravnim standardima ESLJP-a te je usklađeno s najboljim primjerima iz poredbenog prava. Naime, ako je policijskom službeniku, državnom odvjetniku ili sucu dopušteno da u tajnosti, selektivno i potpuno samovoljno, prema vlastitoj slobodnoj ocjeni, s javnošću dijeliti pojedine dokazne materijale iz spisa predmeta na kojemu radi ili mu je dostupan, a to je tako prema važećem zakonskom uređenju (jer ne postoji zakonska osnova da se takvi slučajevi odgovarajuće istraže i kazne), otvara se čitav niz pitanja i problema, od kojih se neka tiču poštovanja i zaštite temeljenih ljudskih prava zajamčenih Ustavom Republike Hrvatske i Konvencijom.

Najprije postavlja se pitanje autentičnosti i vjerodostojnosti dokaza koji je objavljen u medijima, a za koje nije jasno i provjerljivo kako je dospio u javnost. Autentičnost i vjerodostojnost dokaza može se provjeriti samo u kaznenom postupku, odnosno u dokaznom postupku pred sudom.

Tijekom prethodnog postupka prikuplja se niz dokaza, od kojih će, u pravilu, samo neki poslužiti kao temelj za optužnicu. Ako se već tijekom istrage trećim osobama dostave podaci iz privatne sfere pojedinca, a za koje se tek u kasnijem tijeku postupka pokaže da nisu relevantni za kazneni postupak (pa možda čak ne budu korišteni kao temelj za optužnicu), može doći do povrede prava na privatnost iz članka 8. Konvencije (ESLJP, Mikolajova v. Slovakia, 4479/03, 18. siječnja 2011., § 56 – 63. U konkretnom predmetu, policija je jednu svoju odluku iz spisa predmeta dostavila osiguravajućem društvu koje je tu odluku iskoristilo na štetu podnositeljice zahtjeva, premda naposljetku nikada nije bila optužena za kazneno djelo.).

Premda su političari pod većim nadzorom medija, i oni imaju pravo na zaštitu privatnosti. Dokazi pribavljeni zakonitim dokaznim radnjama koje snažno zadiru u pravo na privatnost (poput snimki tajnog nadzora nad sredstvima komuniciranja, ili dokaza pribavljenih pretragom privatnih mobilnih telefona i slično) namijenjeni su korištenju u pravno uređenom kaznenom postupku. Ako vlasti te dokaze, ili transkripte prikupljenih dokaza u cijelosti ili dijelom otkriju medijima, koji ih onda objave, to može predstavljati povredu prava na privatnost iz članka 8. Konvencije,⁶ a odbijanje nadležnih vlasti da istraže tko je (iz vlasti) omogućio objavu tih podataka u medijima dovodi do povrede prava na djelotvorno pravno sredstvo iz članka 13. Konvencije (ESLJP, Drakšas v. Lithuania, 36662/04, 31. srpnja 2012., § 52 – 62, 67 – 68). Dakle, ako način na koji se zakoni primjenjuju u praksi ne daje dovoljnu zaštitu podacima iz privatne komunikacije, koji su pribavljeni tajnim mjerama za potrebe kaznenog postupka, a koji su objavljeni u medijima, to može dovesti ne samo do povrede prava na privatnost iz članka 8. Konvencije, nego i do povrede prava na djelotvorno pravno sredstvo iz članka 13. Konvencije. Naime, pravni sustavi moraju predviđati djelotvorno pravno sredstvo za slučajeve povrede privatnosti u odnosu na intruzivne mjere kojima se prikupljaju dokazi (ESLJP, Ekimdzhiev and Others v. Bulgaria, 70078/12, 28. lipnja 2007., § 97 - 103), dakako, i onda kada su ti podaci dio sadržaja dokaznih radnji objavljenih u medijima tijekom nejavnog prethodnog postupka.

Zakon o kaznenom postupku⁷ striktno uređuje uvjete ostvarenja prava na uvid u spis predmeta stranaka, žrtava te drugih izrijekom ovlaštenih osoba. Okolnost da se sadržaj pojedinih dokaza, tj. dijelova spisa može proizvoljno i selektivno objavljivati u medijima tijekom nejavnog prethodnog postupka, pa čak i u fazi rasprave ako je riječ o dokazima koji nisu izvedeni pred sudom te da to slobodno mogu činiti policijski službenici, državni odvjetnici i suci, upućuje na nedovoljnu zaštitu ne samo spisa predmeta, nego i temeljnih ljudskih prava sudionika postupka (okrivljenika, ali i žrtava i svjedoka) te integriteta cijelog kaznenog postupka.

Budući da je prema Ustavu Republike Hrvatske Konvencija dio unutarnjeg pravnog poretka, da je po snazi iznad zakona te da zakoni moraju biti usklađeni s konvencijskim pravom (Konvencijom i pravnim standardima ESLJP-a), država ima obvezu da postojeće zakonsko uređenje uskladi s ovdje navedenim konvencijskim standardima, odnosno da normativnim okvirom jamči učinkovitu zaštitu temeljnih ljudskih prava svih sudionika nejavnog prethodnog postupka. Usklađivanje s konvencijskim standardima istovremeno uključuje i obvezu vlasti da izvješćuje javnost o tijeku prethodnog postupka, u predmetima u kojima postoji opravdan javni interes (public scrutiny). U tom smislu i Ustavni sud Republike Hrvatske tumači zahtjev za transparentnošću istrage.⁸

Postojeće hrvatsko rješenje ne samo da nije usklađeno s ustavnim i konvencijskim obvezama, već je i, koliko je nama poznato, raritet u komparativno-pravnoj perspektivi. Austrijsko pravo veliku pozornost posvećuje načinu na koji se javnost obavještava o rezultatima nejavne istrage. Osnovno je obilježje njihova pristupa ovoj materiji brižljivo vaganje između interesa zaštite postupka i u njega uključenih osoba, s jedne strane, i interesa javnosti da zna, s druge strane.⁹ Izlaženjem izvan tih granica državni se odvjetnici, kao pravosudni dužnosnici koji su u austrijskom pravu prije svih pozvani s medijima komunicirati o tijeku istrage, izlažu stegovnoj i kaznenoj odgovornosti.¹⁰ Prema njemačkom pravu, kazneno odgovarati zbog objave sadržaja dokazne radnje prije nego što je njezin sadržaj predstavljen na javnoj raspravi pred sudom može ne samo pravosudni dužnosnik ili policijski službenik, već i drugi sudionik postupka, pa i osoba koja ne sudjeluje u postupku.¹¹

Uz opisani prvi normativni korak, prema našem mišljenju, nužno je poduzeti i drugi normativni korak u uređenju ove kompleksne problematike, i to tako da se odgovarajuće zakonski uredi način na koji se javnost, od nadležnih državnih tijela, na uravnotežen, objektivan i vjerodostojan način izvješćuje o tome da se protiv određene osobe vodi nejavni prethodni postupak, o tome koje se kazneno djelo ili kaznena djela toj osobi stavljaju na teret, o tome koje se radnje u tom postupku poduzimaju te kako postupak napreduje, ali ne i o sadržaju pojedinih dokaznih radnji - primjerice, o tome što je koji svjedok rekao, što je osumnjičenik govorio u svojim telefonskim razgovorima i slično. Potonje je posebno važno jer u slučaju, primjerice, razotkrivanja sadržaja iskaza svjedoka već tijekom prethodnog postupka, taj bi svjedok mogao postati ugrožen ili izvrgnut pritiscima da promijeni iskaz koji tek treba dati na javnoj raspravi pred sudom. Time se u krajnjoj liniji kompromitira i sama učinkovitost postupka.

I prvi i drugi opisani normativni korak, koje smatramo da je potrebno poduzeti, uobičajena su pravna rješenja u onim pravnim sustavima po uzoru na koje je naš pravni poredak ustrojen - primjerice, u austrijskom i njemačkom pravu, kako je navedeno.

5. ZAKLJUČNO
Naposljetku, smatramo da je prilikom daljnjeg razmatranja ovog vrlo kompleksnog pitanja važno voditi računa o sljedećem:
• o svim relevantnim ustavnim i konvencijskim pravnim standardima
• o tome da bilo koja zakonodavna intervencija ni u kojem slučaju ne smije dovesti do kaznene odgovornosti novinara te da ne predstavlja nerazmjerno ograničenje slobode medijskog djelovanja
• o adekvatnoj zaštiti prijavitelja nepravilnosti („zviždača“), odnosno osoba koje iz nekog pretežnog javnog interesa informacije iz nejavnog prethodnog postupka dijele s javnošću
• o činjenici da u određenim situacijama okrivljenik, branitelj i drugi sudionici postupka mogu imati opravdan interes (primjerice, u interesu obrane) da određene informacije iz nejavnog postupka podijele s javnošću
• o najboljim poredbenopravnim uzorima u regulaciji ovoga pitanja.

* Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu - Ovaj članak nastao je kao rezultat pripremanja autora za stručne rasprave na sastancima Radne skupine za izradu Nacrta prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o kaznenom postupku (u nastavku teksta: Radna skupina), a osnovne teze i argumenti prezentirani su u više navrata, uključujući sastanak Radne skupine održan 16. veljače 2023.
1Sukladno Recitalu 18, Direktiva dopušta da javne vlasti (uključujući policijske službenike, državne odvjetnike i suce) „u javnosti šire informacije o kaznenom postupku kada je to nužno iz razloga povezanih s kaznenom istragom, primjerice kada se objavi video materijal i od javnosti zatraži pomoć u identificiranju navodnog počinitelja kaznenog djela, ili zbog javnog interesa, primjerice kada se iz sigurnosnih razloga stanovnicima područja pogođenog navodnim kaznenim djelom protiv okoliša pruže informacije ili kada tužiteljstvo ili drugo nadležno tijelo pruži objektivne informacije o okolnostima kaznenog postupka kako bi se spriječilo ometanje javnog reda. Djelovanje na temelju tih razloga trebalo bi biti ograničeno na situacije u kojima bi ono, uzimajući u obzir sve interese, bilo razumno i razmjerno.“
2 ESLJP, Menet v. France, 39553/02, 14. srpnja 2005., § 50.
3 Rapport d’information déposé en application de l’article 145 du Règlement par la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, en conclusion des travaux d’une mission d’information sur le secret de l’enquête et de l’instruction et présenté par MM. Xavier Breton et Didier Paris, députés, Assemblée nationale, Constitution du 4 octobre 1958, Quinzième législature, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 18 décembre 2019, str. 18. (https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_lois/l15b0611_rapport-information#)
4 Vidjeti primjerice „Odvjetnici Tolušića i Aladrovića traže da se istraži curenje podataka iz istrage: Oglasili se USKOK i DORH“, dostupno na https://dnevnik.hr/vijesti/hrvatska/odvjetnici-tolusica-i-aladrovica-traze-da-se-istrazi-curenje-podataka-iz-istrage---747920.html, „DORH i USKOK nisu izvor informacija objavljenih u medijima“, priopćenje USKOK-a od 20.10.2022., dostupno na https://uskok.hr/hr/priopcenja/dorh-i-uskok-nisu-izvor-informacija-objavljenih-u-medijima - posjećeno 9. 3. 2023. Odvjetnici u svojem apelu s pravom upozoravaju „da se iznošenjem konkretnog sadržaja dokazne radnje potpuno onemogućava pravično suđenje osobama protiv koje se vodi kazneni postupak“. S druge strane, USKOK, također s pravom upozorava da „objavljivanje sadržaja dokaznih radnji provedenih tijekom istrage šteti probicima kaznenog postupka“.
5 Vidjeti sažeti prikaz okruglog stola „Načelo javnosti kaznenog postupka: anomalija ili esencija vladavine prava“ u: Novokmet, Ante, XXXIII. Redovito savjetovanje Hrvatskog udruženja za kaznene znanosti i praksu, Razmjena znanja, iskustva i ideja kaznenopravne znanosti i kaznenog pravosuđa u uvjetima „novog normalnog“, Hrvatski ljetopis za kaznene znanosti i praksu 1(2021), str. 203 – 205.
6 Vidjeti Jacobs, White, and Ovey, The European Convention on Human Rights, Oxford University Press (2021), str. 427. Vidjeti i Villiger, Mark Eugen, Handbook on the European Convention on Human Rights, Brill (2022), str. 221.
7 Zakon o kaznenom postupku (Nar. nov., br. 152/08, 76/09, 80/11, 91/12, 143/12, 56/13, 145/13, 152/14, 70/17, 126/19, 130/20 i 80/22).
8 Prema tumačenju Ustavnog suda Republike Hrvatske, transparentnost kaznenog progona i istrage zahtijeva „da postoji dovoljno elemenata javne provjere (public scrutiny) istraživanja te njihovih rezultata koji dovode do povjerenja javnosti u neovisnost i nepristranost nadležnih državnih tijela, a time i do uvjerenja da su ta tijela privržena vladavini prava i da ne postoje tajni dogovori ili službena tolerancija nezakonitih čina. Ti su zahtjevi izraz doktrine tzv. vanjskog dojma neovisnosti i nepristranosti istraživanja.“ Ustavni sud Republike Hrvatske, U-I-448/2009, U-I-602/2009, U-I-1710/2009, U-I-18153/2009, U-I-5813/2010, U-I-2871/2011, od 19. srpnja 2012., t. 121.
9 Temeljito o austrijskom pristupu, v. Birklbauer, Alois; Wess, Norbert, Öffentlichkeit im Strafprozess, Journal für Rechtspolitik 29, 275 – 286 (2021).
10 Ibid., 280.
11 Ibid., 281. Komparativno istraživanje koje je za potrebe jednog postupka, u kojem je odlučio je li kažnjavanje novinara za objavu tajnih podataka iz istrage povrijedilo njegovo pravo zajamčeno čl. 10 Konvencije (Bédat v. Switzerland (GC), 56925/08), proveo Europski sud za ljudska prava, pokazalo je da sve zemlje uključene u istraživanje, a bilo ih je 30, penaliziraju (ne nužno kaznenim sankcijama) objavu tajnih podataka iz kaznenih istraga. U 23 zemlje sankcije su opće, što znači da penalizirana može biti svaka osoba, a u 7 odgovarati mogu samo sudionici postupka. Od 23 zemlje u kojima su sankcije opće, samo su se tri zemlje odlučile za nekaznene sankcije, dok su u preostalih 20 sankcije kaznene (§ 22-23).