Članak 4. Protokola br. 7 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prva i temeljnih sloboda Vijeća Europe (u nastavku teksta: Konvencija) zabranjuje tijelima država stranaka Konvencije suđenje ili kažnjavanje (bis) osobe za isto kazneno djelo (idem) za koje je ta osoba već bila pravomoćno oslobođena ili osuđena. 

Načelo ne bis in idem ugrađeno je u tekst Konvencije 35 godina nakon donošenja Konvencije, i to potpisivanjem Protokola br. 7 uz Konvenciju 1984. godine. Sam Protokol stupio je na snagu 1988. godine. Međutim, nisu ga sve države Europske unije prihvatile¹, a i Sud Europske unije u razmatranju njegove primjene u poreznim predmetima, točnije kaznama, smatra da Povelja EU ne sprječava državu članicu da za isti čin neispunjavanja obveze prijavljivanja poreza na dodanu vrijednost, nametne poreznu kaznu i kaznenu sankciju, pod uvjetom da porezna kazna nema kaznenopravni karakter.² 

Veliko vijeće Europskog suda za ljudska prava (u nastavku teksta: ESLJP) u presudi Zolotukhin protiv Rusije³ utvrdio je načela tumačenja načela ne bis in idem (ne dvaput o istome) odnosno definirao je kriterije primjenom kojih se utvrđuje je li kazneno djelo za koje je podnositelju zahtjeva pred Europskim sudom bilo suđeno ili za koje je kažnjen u drugom postupku pred domaćim tijelima, bilo isto (idem). 

Međutim, navedena presuda nije dala odgovarajuće smjernice nacionalnim tijelima državama stranaka Konvencije za situacije kada postupak stvarno nije dupliciran, već je kombiniran na integrirani način i kao takav tvori koherentnu cjelinu. 

Stoga je presudom Velikog vijeća ESLJP-a u predmetu A. i B. protiv Norveške⁴ otišao korak dalje u tumačenju toga načela i ne mijenjajući već postojeća utvrđenja iz presude Zolotukhin, dodatno je pojasnio što znači dvostruko suđenje ili kažnjavanje u slučaju vođenja paralelnih postupaka (bis). 

Predmet A. i B. odnosi se na dva gospodarstvenika iz Norveške, koji su bili optuženi i kažnjeni dva puta, u upravnom i kaznenom postupku, zato što su financijskim transakcijama ostvarili dohodak koji nisu prijavili norveškim poreznim vlastima. Porezne vlasti provele su reviziju te protiv podnositelja podnijele kaznene prijave. Tijekom istrage podnositelji su bili ispitani, potom i optuženi za kazneno djelo utaje poreza. Istovremeno porezne su vlasti pozivom na provedenu reviziju i dokaze prikupljene tijekom istrage podnositeljima ponovno obračunale porez, naložile su im plaćanje dugovanog poreza kao i plaćanje visoke novčane kazne (tzv. porezne kazne) u iznosu od 30 % od iznosa poreznog duga. Podnositelji su platili i porezni dug i novčanu kaznu, te se nisu žalili na odluke poreznih vlasti. Stoga su navedene odluke postale pravomoćne. U trenutku njihove pravomoćnosti u tijeku su bili kazneni postupci protiv obojice podnositelja. Nakon dovršetka kaznenog postupka svaki od podnositelja osuđen je na kaznu zatvora od jedne godine, a kazneni je sud pri odmjeravanju kazne uzeo u obzir težinu sankcije odnosno porezne kazne. Podnositelji su se žalili da su za isto djelo dva puta suđeni i dva puta osuđeni, no domaći sudovi odbili su njihove žalbe. 

ESLJP je razmatrajući njihov zahtjev utvrdio da vođenje poreznog i kaznenog postupka za isto djelo neplaćanja poreza ne predstavlja povredu načela ne bis in idem (ne dvaput o istom) iz članka 4. Protokola br. 7 uz Konvenciju jer su ta dva postupka dovoljno usko povezana u naravi i vremenu na način da se kaznenim postupkom ostvaruje svrha koja se nije mogla ostvariti prekršajnim/upravnim postupkom (i obrnuto), a vođenje dvaju postupaka i sankcija, koja je izrečena za pojedinca, bilo je predvidivo i razmjerno. 

Drugim riječima, utvrdio je da članak 4. Protokola br. 7 uz Konvenciju ne isključuje vođenje paralelnih postupaka (u ovom predmetu upravnog/prekršajnog i kaznenog) radi sankcioniranja istog nedopuštenog ponašanja. Međutim, da bi vođenje takvih paralelnih postupaka bilo u skladu s člankom 4. Protokola 7, ti postupci moraju ispunjavati test uske povezanosti u naravi i u vremenu, pri čemu trebaju predstavljati komplementarne elemente u cjelovitom odgovoru države i društva na određeno nedopušteno ponašanje. 

U toj presudi ESLJP utvrdio je uvjete koji trebaju biti ispunjeni da bi se smatralo da su upravni/prekršajni i kazneni postupak bili dovoljno povezani u naravi i vremenu, te time u skladu sa zabranom dvostrukog suđenja odnosno kažnjavanja (bis). Teret dokaza da su ti uvjeti ispunjeni na državnim je tijelima koja provode postupke.

1.1. Ako je svakim od postupaka ostvarena različita svrha. Svakim pojedinim postupkom ostvaruje se različita svrha, ali su te svrhe komplementarne tako da se međusobno nadopunjavaju, te se vođenjem različitih postupaka utječe na različite aspekte istog društveno neprihvatljivog ponašanja, pri čemu se ocjena je li ta svrha (in abstracto) doista postignuta donosi u odnosu na činjenice svakog pojedinog slučaja (in concreto).

1.2. Ako je bis predvidiva posljedica idem. Vođenje dvaju različitih postupaka (bis) na temelju zakona i prakse predvidiva je posljedica istog nedopuštenog ponašanja (idem).

1.3.Ako je izbjegnuto dupliciranje dokaznog postupka. Postupci su provedeni tako da se u najvećoj mogućoj mjeri izbjegne dupliciranje izvođenja i ocjene dokaza, što se postiže na način da se utvrđeno činjenično stanje iz jednog postupka koristi i u drugom postupku odgovarajućom interakcijom između različitih nadležnih tijela. 

1.4. Ako je ukupnost sankcija razmjerna djelu. Sankcija iz postupka koji je prvi dovršen pravomoćnom odlukom mora biti uzeta u obzir u drugom postupku jer se time sprječava nametanje prekomjernog tereta pojedincu, odnosno ukupnost sankcija mora biti razmjerna djelu. To se najbolje postiže ako domaći pravni sustav ima na raspolaganju odgovarajući mehanizam koji je uspostavljen upravo u tu svrhu. 

U kontekstu sankcija koje su izrečene pojedincu, ESLJP razmatra još dva čimbenika koja se odnose na upravni/prekršajni postupak: 

a) je li postupak u kojem je sankcija izrečena »kazneni« u konvencijskom smislu, to jest mogu li se, na temelju Engel kriterija, upravni/prekršajni postupak te sankcije iz takvog postupka smatrati »kaznenim« u konvencijskom smislu. Ako sankcije nisu službeno klasificirane kao kaznene, već su specifične upravo za taj postupak (upravni/prekršajni), veća je vjerojatnost da će kombinacija postupaka biti sukladna članku 4. Protokola br. 7 uz Konvenciju (npr. novčana kazna specifična je sankcija za neplaćanje poreza).

b) Stupanj stigmatizacije koji taj upravni/prekršajni postupak ima za počinitelja. Ako stupanj stigmatizacije nije značajan, veća je vjerojatnost da kombinacijom postupaka podnositelju nije nametnut prekomjeran teret. Međutim, ako su stigmatizirajuće značajke drugog postupka u velikoj mjeri slične onima iz »pravog« kaznenog postupka, velika je vjerojatnost da se sankcijama u oba postupka ostvaruje ista svrha. U tom slučaju, neće biti ispunjen uvjet ostvarenja različitih, ali međusobno komplementarnih svrha, već će se raditi o dupliciranju postupaka (bis). Primjer takvog dupliciranja je vođenje prekršajnog i kaznenog postupka za posjedovanje droge u predmetu Tomasović protiv Hrvatske⁵. 

Povezanost dvaju postupaka u naravi ne isključuje zahtjev povezanosti u vremenu. To, pak, ne znači da se postupci od početka do kraja trebaju voditi paralelno jer se treba voditi načelom učinkovitog suđenja. Međutim, između dvaju postupaka ne smije biti odugovlačenja, da pojedinac ne bi bio izložen neizvjesnosti hoće li drugi postupak biti pokrenut ili neće. Primjerice, u predmetu Kapetanios⁶, u kojem je između oslobađajuće presude u kaznenom postupku i dovršetka upravnog postupka u kojem su podnositelji osuđeni na plaćanje novčane kazne prošlo otprilike deset godina, to je predstavljalo odugovlačenje. U takvim situacijama odugovlačenje se ne može opravdati samom činjenicom da domaći zakonodavni okvir dopušta sukcesivno vođenje postupaka, već država mora objasniti i opravdati zašto je došlo do tolikog odugovlačenja. 

Primjenjujući netom navedene kriterije na slučaj podnositelja A. i B., ESLJP zaključio je da su dva postupka bila dovoljno blisko povezana i u naravi i u vremenu te su tako predstavljala cjelovit odgovor države na isto protupravno ponašanje. Utvrdio je da su podnositelji morali znati da je ne samo moguće, nego vrlo vjerojatno da ih plaćanje novčane kazne u poreznom postupku zbog poreznog duga neće osloboditi kaznene odgovornosti za utaju poreza. Stoga je zaključio da su podnositelji mogli predvidjeti da će njihovo ponašanje (neplaćanja poreza) dovesti do vođenja dvaju postupaka i posljedično izricanja dviju različitih sankcija. Postupci su dijelom vođeni paralelno, ali dokazni postupak nije vođen dva puta, nego su se činjenice utvrđene u jednom postupku koristile i u drugom. Nadalje, ukupnost sankcija bila je razmjerna djelu jer je kazneni sud uzeo u obzir sankciju iz poreznog postupka. Slijedom navedenog, nije došlo do povrede načela ne bis in idem.

Razlozi zbog kojih je ESLJP išao u daljnju razradu pojma dvostrukog suđenja ili kažnjavanja (bis) 

Analizom postojeće sudske prakse ESLJP-a utvrđeno je da na postoji jednoznačan odgovor na pitanje kad će paralelno vođenje dvaju postupaka (upravnog/prekršajnog i kaznenog), odnosno nastavljanje drugog postupka nakon što je odluka u prvom postala pravomoćna, predstavljati dupliciranje postupka (bis) i tako dovesti do povrede članka 4. Protokola br. 7 uz Konvenciju, a kad ne.

Veći broj država izrazio je zabrinutost zbog inzistiranja na uskom tumačenju članka 4. Protokola br. 7, koje može dovesti do onemogućavanja borbe protiv kriminala, ili, s druge strane, do izbjegavanja plaćanja poreznih kazni, zbog čega je država onemogućena u cjelovitom odgovoru na društveno neprihvatljivo ponašanje; zatim do manipulacije od strane okrivljenika; te do pravne nesigurnosti jer nije predvidivo kad će i koji od dvaju postupaka prvi biti pravomoćno okončan, zbog čega bi neki počinitelji bili osuđeni za kazneno djelo, dok bi drugi u istoj situaciji prošli samo s (novčanom) kaznom za prekršaj.

Svjestan da Protokol br. 7 uz Konvenciju ne obvezuje sve države članice Vijeća Europe, ESLJP je naveo da države članice Konvencije imaju pravo izabrati način na koji će organizirati svoj pravni sustav⁷, te utvrdio kako je u državama člancima Europske unije raširena praksa da se kazna za povredu odredaba o oporezivanju, zaštiti okoliša i javnoj sigurnosti određuje u okviru dvaju postupaka, i prekršajnog/upravnog i kaznenog postupka⁸. 

Zbog svega navedenog, ESLJP je u presudi A. i B. preispitao svoju dosadašnju praksu i odredio kriterije kada dva postupka za isto djelo predstavljaju ili u stvarnosti dovode do dvostrukog suđenja i kažnjavanja i tako predstavljaju povredu načela ne bis in idem. 

Pri tome je i dalje ostao na stajalištu da se na temelju kriterija primijenjenih u presudi Zolotukhin protiv Rusije ocjenjuje je li kazneno djelo za koje je osoba u drugom domaćem postupku suđena, osuđena ili kažnjena, doista isto (idem) kao i ono za koje je donesena odluka u prvom postupku. Ta ocjena temelji se na ispitivanju činjenica (na eng. facts-based assessment) na temelju tzv. Engel kriterija⁹. 

Prema navedenim kriterijima, uzima se u obzir: 

1. klasifikacija djela u domaćem pravu kao početni indikator 

2. priroda protupravnog ponašanja te 

3. priroda i težina zaprijećene kazne. 

ESLJP je nakon presude Zolothukin i na temelju tamo utvrđenih kriterija donio dvije presude protiv Hrvatske, u kojima je utvrdio povredu zabrane ne bis in idem (Maresti protiv Hrvatske¹⁰ i već spomenuta Tomasović protiv Hrvatske). Presuda Zolothukin odnosila se na situaciju u kojoj su se protiv podnositelja vodila dva postupka za isto djelo, ali je u vrijeme pokretanja drugog postupka odluka iz prvog postupka već bila pravomoćna. 

Ovisno o vremenskom slijedu i odnosu postupaka, slučajevi u kojima je ESLJP odlučivao u sljedećih sedam godina nakon presude Zolotukhin mogu se grupirati u četiri skupine: 

1. različita domaća tijela izrekla su u isto vrijeme različite sankcije, pri čemu podnositeljima nije ponovno suđeno niti su kažnjeni za kazneno djelo za koje su već pravomoćno osuđeni, jer su postupci zadovoljili test povezanosti (koji je Sud prvi put primijenio u predmetu Nilson¹¹), odnosno bili su »dovoljno usko povezani u naravi i u vremenu«. Primjerice, osobi je za djelo protiv sigurnosti prometa najprije oduzeta vozačka dozvola u upravnom postupku, a zatim je osuđena u kaznenom postupku, ili je na temelju osuđujuće kaznene presude uslijedio upravni postupak oduzimanja vozačke dozvole.

2. Postupci koji, iako su vođeni istodobno, nisu ispunili test povezanosti - svaki je slijedio svoj zaseban tijek, nadležna su tijela zasebno ocjenjivala dokaze, nije postojala nikakva interakcija nadležnih tijela, niti su tijela uzela u obzir sankciju koju je izreklo ono drugo tijelo. Primjerice, osoba je suđena u kaznenom postupku za neplaćanje poreza, ali su porezne vlasti, nevezano uz kazneni postupak, protiv nje provele porezni postupak, u kojem joj je na temelju odredaba poreznog zakona naloženo plaćanje novčane kazne¹².

3. Prekršajni i kazneni postupak neko su vrijeme vođeni paralelno, ali je osoba najprije osuđena u prekršajnom (koji je na temelju Engel kriterija ocijenjen »kaznenim«), a zatim u kaznenom postupku. Sud je u takvim predmetima utvrdio povredu bez pozivanja na test povezanosti (primjer je presuda Tomasović¹³). 

4. Osoba je najprije oslobođena u kaznenom postupku, ali joj je bez obzira na to upravni sud naložio plaćanje visoke novčane kazne za isto ponašanje. Sud je pritom ocijenio da se upravni postupak u kojem je izrečena teška novčana kazna ima smatrati »kaznenim« za potrebe članka 4. Protokola br. 7, te je utvrdio povredu načela ne bis in idem¹⁴

Na temelju takve prakse i činjenica predmeta A. i B., Europski sud zaključio je da posljedica zabrane iz članka 4. Protokola br. 7 ne može biti sprječavanje države da organizira svoj pravni sustav na način da će u jednom, poreznom postupku, odrediti plaćanje novčane kazne zbog neplaćanja poreza, a u drugom, kaznenom postupku, osuditi pojedinca u slučajevima kad neplaćanje poreza uključuje još i prijevarnu namjeru. Naime, plaćanje novčane kazne uobičajena je sankcija za neplaćanje poreza, ali ne predstavlja sankciju za kazneno djelo utaje poreza, što je ponašanje koje također zahtijeva odgovarajući odgovor države.

Stoga se članak 4. Protokola 7 ne može tumačiti tako da apsolutno zabranjuje vođenje upravnog/prekršajnog i kaznenog postupka glede istih činjenica. Također, praktično je neizvedivo da paralelno vođeni postupci budu istovremeno pravomoćno okončani. Ujedno, automatska zabrana nastavka vođenja drugog postupka u trenutku kad je odluka u prvom postala pravomoćna mogla bi omogućiti zainteresiranoj osobi da iskoristi načelo ne bis in idem kao sredstvo manipulacije¹⁵. Naime, tijek i pravomoćno okončanje postupaka ovise o brojnim okolnostima, te bi takva automatska zabrana vođenja drugog postupka mogla dovesti do nekažnjavanja ozbiljnih kaznenih djela, ili do pravne nesigurnosti. 

Stoga je zaključio da je u okolnostima predmeta A. i B. protiv Norveške paralelno vođenje poreznog i kaznenog postupaka, dakle, predstavljalo jedan cjelovit (integrirani) odgovor države na različite aspekte protupravnog ponašanja koje se sastoji u neplaćanju poreza. Pritom jedan postupak ne isključuje drugi jer su to dva različita postupka, koja provode dva različita nacionalna tijela, a svrha postupaka je različita¹⁶. Zbog toga je važno uspostaviti ravnotežu između zaštite pojedinca prema načelu ne bis in idem i interesa javnosti da se nedopuštena ponašanja sankcioniraju na cjelovit način¹⁷.

ESLJP je primijetio da bi najsigurniji način poštovanja zabrane iz članka 4. Protokola br. 7 svakako bio propis da će se različiti pravni postupci u nekom prikladnom stadiju spojiti u jedan, u okviru kojeg će se osigurati jedinstven odgovor na pojedine aspekte društveno neprihvatljivog ponašanja¹⁸.

Međutim, s obzirom na to da su države članice slobodne izabrati način na koji će na temelju zakona odgovoriti na različite aspekte društveno neprihvatljivog ponašanja, ESLJP je zaključio da se članak 4. Protokola br. 7 uz Konvenciju ne može tumačiti tako da državama u potpunosti zabranjuje da protiv pojedinca paralelno vode dva različita postupka za isto postupanje. U tom slučaju država mora organizirati svoj sustav tako da paralelno vođenje tih postupaka ne dovede do dvostrukog suđenja ili kažnjavanja (bis). To znači da svaki od tih postupaka mora predstavljati predvidiv i razmjeran odgovor države na pojedini aspekt društveno neprihvatljivog ponašanja, a oba postupka zajedno činiti jednu povezanu (integriranu) cjelinu, tako da osoba protiv koje se postupci vode nije izložena nepravdi. 

Da bi dva različita postupka predstavljala jednu cjelinu, moraju biti »dovoljno usko povezani u naravi i vremenu«, što znači da različite svrhe koje se tim postupcima nastoje postići i načini na koji se te svrhe ostvaruju, moraju u osnovi biti komplementarni i vremenski povezani, pri čemu posljedice takvog integriranog pristupa moraju biti razmjerne i predvidive osobama koje su njima pogođene. 

Zaključno, ova presuda predstavlja razvoj prakse Europskog suda za ljudska prava u poimanju načela ne bis in idem u svojoj praksi i daje smjernice sudovima i drugim tijelima država stranaka Konvencije kako postupati u slučaju sumnje o povredi toga načela u navedenim vrstama predmeta. Do koje mjere i kako će zaživjeti ti novi kriteriji u sudskoj praksi hrvatskih sudova i drugih tijela, ostaje vidjeti, posebice u kontekstu relativno nove prakse, koju je Europski sud iznio u presudi Zolotukhin, s kojom se domaća tijela još upoznavaju. 

Treba spomenuti da je Europski sud donio više presuda u odnosu na Hrvatsku, koje se odnose na problematiku dvostrukog suđenja/kažnjavanja, primjenjujući Zolotukhin praksu. Pred tim Sudom trenutačno se nalazi i veći broj zahtjeva (tužbi) koji se odnose i na situacije usporedive sa situacijom u predmetu A. i B. Cilj prikaza nove prakse Europskog suda u ovom području trebao bi olakšati rad domaćih tijela i smanjiti nedoumice i konfuzije u primjeni.


* 
1 Njemačka, Belgija, Ujedinjeno Kraljevstvo Velike Britanije i Nizozemska nisu ga ratificirale, dok su Francuska, Austrija, Njemačka, Italija i Portugal dali izjave kojima su ograničili primjenu članka samo na kaznena djela. 
2 Presuda Velikog vijeća Suda EU u predmetu Hans Åkeberg Fransson (C-617/10) od 26. veljače 2013. 
3 Vidjeti Zolotukhin protiv Rusije (VV) od 10. veljače 2009. (zahtjev br. 14939/03). 
4 Presuda ESLJP-a, A. i B. protiv Norveške od 15. studenoga 2016. (zahtjevi br. 24130/11 i 29758/11). 
5 Presuda ESLJP-a Tomasović protiv Hrvatske od 18. studenoga 2011. (zahtjev br. 53785/09). 
6 Presuda ESLJP-a Kapetanios i drugi protiv Grčke, od 30. travnja 2015. (zahtjevi br. 3453/12, 42941/12, 9028/13). 
7 Presuda A. i B. protiv Norveške (VV) od 15. studenoga 2016. (zahtjevi br. 24130/11 i 29758/11, par. 120). 
8 Presuda A. i B. protiv Norveške (VV) od 15. studenoga 2016. (zahtjevi br. 24130/11 i 29758/11, par. 118). 
9 Vidjeti, između ostalog, presudu Engel i ostali protiv Nizozemske, 8. lipnja 1976., Serija A br. 22, Zolotukhin protiv Rusije (VV) od 10. veljače 2009. (zahtjev br. 14939/03, par. 53). 
10 Presuda ESLJP-a Maresti protiv Hrvatske od 25. rujna 2009. (zahtjev br. 55759/07). 
11 Presuda ESLJP-a Nilson protiv Švedske od 27. studenoga 2014. (zahtjev br. 7356/10). 
12 Npr. presuda Glantz protiv Finske od 20. svibnja 2014. (zahtjev br. 37394/11, par. 57), Lucky Dev protiv Švedske od 27. studenoga (zahtjev br. 7356/10, par. 58). 
13 Tomasović protiv Hrvatske, par. 115. 
14 Vidjeti npr. Kapetanious protiv Grčke (već citiran), Sismanidis i Sitaridis protiv Grčke, od 9. lipnja 2016. (zahtjevi br. 66602/09 i 71879/12). 
15 Vidjeti A. i B. protiv Norveške, par. 127. 
16 Vidjeti A. i B. protiv Norveške, par. 123. 
17 Vidjeti A. i B. protiv Norveške, par. 124. 
18 Vidjeti A. i B. protiv Norveške, par. 130.