1. Uvodne napomene o Zaključku Vlade
Dana 1. listopada 2016. stupio je na snagu Zaključak Vlade Republike Hrvatske kojim se obvezuju središnja tijela državne uprave da u pripremi nacrta prijedloga zakona koji sadržava odredbe kojima se uređuju pojedina pitanja upravnog postupka dostave Ministarstvu uprave Izjavu o usklađenosti nacrta prijedloga zakona i Prikaz usklađenosti postupovnih odredaba sa Zakonom o općem upravnom postupku (u nastavku teksta: Zaključak)^[1]. Navedeni Zaključak Vlada Republike Hrvatske donijela je na sjednici 25. svibnja 2016., ali s odgodnim rokom do 1. listopada. Pozdravljamo donošenje odnosno stupanje na snagu ovog Zaključka i nadamo se njegovoj dosljednoj, čak bismo se usudili reći, i rigoroznoj primjeni.

2. Određena pitanja koja se mogu urediti drukčije
Naime, određeni broj odredaba Zakona o općem upravnom postupku (u nastavku teksta: ZUP)^[2] dopušta da se određena pitanja urede drukčije (dakako samo zakonom).

ZUP sadržava generalnu odredbu koja dopušta da se zakonom neka pitanja upravnog postupka urede drukčije - članak 3. stavak 1. - u sljedećim slučajevima:

- ako je to nužno za postupanje u pojedinim upravnim područjima te

- ako to nije protivno temeljnim odredbama i svrsi ovoga Zakona. Međutim, ZUP sadržava i niz odredaba u kojima je izrijekom propisano da se određena pitanja zakonom urede drukčije: članak 12. stavak 1.^[3], članak 21. stavak 3.^[4], članak 25. stavak 1.^[5], članak 27. stavak 1.^[6], članak 56. stavak 1.^[7], članak 59. stavak 3.^[8], članak 109.[9], članak 112. stavak 1.^[10], članak 118. stavak 2.^[11], članak 135. stavak 3.^[12], članak 140. stavak 1.^[13], članak 161. stavak 1.^[14] i 5.^[15] itd. Navedene ovlasti u našem su se pravu koristile neselektivno i neumjereno. To je rezultiralo, prema nekim istraživanjima^[16], ogromnim brojem posebnih upravnih postupaka. Prema podatcima objavljenim u stručnim radovima, broj zakona i drugih propisa koji uređuju upravnoprocesnu materiju varira od 65 do 107, ovisno o godini u kojoj je analiza izvršena.^[17] U velikom broju takvih zakona kojima su se uređivala određena pitanja upravnog postupka radilo se o (nepotrebnom) prepisivanju odredaba ZUP-a, ali u velikom broju zakona radilo se uistinu o drukčijem uređivanju postupovnih pravila. Nekada je to bilo opravdano i u skladu s člankom 3. stavak 1. ZUP-a, ali nekada se radilo o odstupanjima od ZUP-a, koja se teško mogu opravdati. Tu situaciju dodatno je pogoršavala činjenica da ZUP, prema većinskom mišljenju koje vlada u našoj pravnoj teoriji, nije organski zakon^[18] pa su odredbe drugih zakona koje drukčije uređuju pitanja upravnog postupka jednake pravne snage kao i odredbe ZUP-a. Međutim, čak i da je ZUP organski zakon, kao što smatraju neki autori^[19], pitanje usklađenosti odredaba posebnih zakona s odredbama ZUP-a ostalo bi čisto akademske prirode zbog stajališta Ustavnog suda Republike Hrvatske da nije nadležan ocjenjivati međusobnu sukladnost zakona^[20]. Međutim, nužno je istaknuti da norme općeg i posebnih zakona moraju činiti jedinstvo, koje će omogućiti pravedno i učinkovito funkcioniranje pravnog sustava.^[21] Činjenica postojanja velikog broja posebnih upravnih postupaka i odstupanja od ZUP-a izazivala je i izaziva probleme u praksi. Dijelom i zbog toga donesen je novi ZUP. Nakon stupanja na snagu novog ZUP-a, 1. siječnja 2010., Vlada Republike Hrvatske, 6. listopada 2010., zaključkom naložila je ministarstvima provođenje usklađivanja posebnih zakona sa ZUP-om, za što je ostavila rok od šest mjeseci.^[22]Proveden je opsežan postupak usklađivanja, ali ne posve uspješan. Tijekom 2011. godine usvojene su izmjene i dopune niza zakona koji su sadržavali norme koje se odnose na reguliranje postupovnih pitanja. Ipak, često se radilo o samo formalnom usuglašavanju, a suštinsko usuglašavanje nije provedeno tako da u te zakone nisu implementirana nova zakonska rješenja koja je ZUP nudio.^[23]Kako bi se osigurala još kvalitetnija usklađenost normi posebnih zakona sa ZUP-om, Vlada je donijela navedeni Zaključak, koji je, kako smo naveli, stupio na snagu 1. listopada 2016. godine. Njime se želi spriječiti nepotrebno i nedopušteno propisivanje odredaba upravnog postupka u zakonima i podzakonskim aktima koji uređuju pojedina upravna područja, te otkloniti u praksi uočene probleme kao što su nemogućnost primjene nekih instituta ZUP-a, kolizija odredaba materijalnih propisa i ZUP-a, nejasne i komplicirane procedure, pozitivni i negativni sukobi nadležnosti, stvaranje nepotrebnih troškova, neučinkovitost i sl., a koji posebno dolaze do izražaja prigodom pokušaja pojednostavnjenja procedura i uvođenja e-usluga.^[24]Iz navedenoga vidi se da unatoč opisanim pokušajima usklađivanja posebnih zakona sa ZUP-om u praksi i dalje dolazi do nemalih problema. Posebno bismo istaknuli činjenicu da, unatoč izričitoj zakonskoj zabrani, i dalje dolazi do uređivanja pitanja upravnog postupka u podzakonskim propisima, što je nedopustivo u pravnom sustavu u kojem vrijedi načelo zakonitosti i hijerarhija pravnih normi.^[25]

3. Uputa Ministarstva uprave od 4. listopada 2016. središnjim tijelima državne uprave o obvezi usklađivanja nacrta prijedloga
Sukladno navedenome, Ministarstvo uprave je, 4. listopada 2016., uputilo svim središnjim tijelima državne uprave dopis kojim je sva nadležna tijela obavijestilo da je 1. listopada Zaključak stupio na snagu. Nadalje, u dopisu se navodi da su prema Zaključku središnja tijela državne uprave obvezna dostavljati Ministarstvu uprave Prikaz usklađenosti postupovnih odredaba određenog nacrta prijedloga zakona s odredbama Zakona o općem upravnom postupku, kako bi Ministarstvo uprave moglo prihvatitiIzjavu o usklađenosti nacrta prijedloga zakona s odredbama ZUP-a.

3.1. Izjava o usklađenosti nacrta prijedloga zakona sa ZUP-om
Naime, Zaključak su pratile i: 

1.) posebna Izjava o usklađenosti nacrta prijedloga zakona sa Zakonom o općem upravnom postupku (u nastavku teksta: Izjava)^[26], koju sastavlja, ispunjava i potpisuje nositelj izrade nacrta prijedloga zakona, a kojom se potvrđuje da je nacrt prijedloga zakona usklađen s odredbama ZUP-a i koju supotpisuje ministar uprave. Ova se Izjava ispunjava na temelju:

2.) Prikaza usklađenosti postupovnih odredaba sa Zakonom o općem upravnom postupku (ZUP) (u nastavku teksta: Prikaz)^[27], koji izrađuje nositelj izrade prijedloga nacrta zakona, a kontrolira središnje tijelo državne uprave nadležno za nadzor nad provedbom ZUP-a (Ministarstvo uprave).

U Prikazu nositelj izrade nacrta prijedloga zakona koji sadržava odredbe koje uređuju upravni postupak, ima obvezu pokazati da su takve odredbe u skladu sa ZUP-om. U tu svrhu mora navesti:

3.2. Posljedice nedostavljanja Izjave
Ministarstvo uprave u svojem dopisu svim središnjim tijelima državne uprave od 4. listopada 2016. upozorilo je sva središnja tijela da nacrti prijedloga zakona koji ne sadržavaju priloženu Izjavu neće biti upućeni u daljnji zakonodavni postupak, već će biti vraćeni na doradu.

3.3. Obveza Ministarstva uprave o kontroli sadržaja i izrada mišljenja
Dodatno, kad zaprimi Prikaz, Ministarstvo uprave mora provesti kontrolu njegova sadržaja, odnosno mora utvrditi je li prijedlog odredbe u skladu s odredbama ZUP-a. Ako utvrdi da nije, moralo bi izdati mišljenje da predložene odredbe nisu u skladu s odredbama ZUP-a i da je takvo uređenje nesukladno s općim zakonom koji uređuje upravni postupak u Republici Hrvatskoj. Takva izjava Ministarstva uprave, koju ono daje sukladno Zaključku, morala bi rezultirati nemogućnošću da nacrt prijedloga zakona koji je nadležno središnje tijelo državne uprave uputilo u proceduru, bude prihvaćen i proslijeđen u daljnju zakonodavnu proceduru, odnosno time da ga se mora preraditi u skladu s mišljenjem Ministarstva uprave. Dodatno, Ministarstvo uprave je, kao pomoć nositeljima izrade nacrta prijedloga zakona, izradilo dokument Odredbe ZUP-a i postupovna pitanja koja se propisuju posebnim zakonima^[28]. U navedenom dokumentu navode se odredbe ZUP-a koje upućuju na uređivanje nekih pitanja postupka drugim zakonima, kao i određena objašnjenja tih odredaba kako bi nositeljima izrade nacrta prijedloga zakona bilo olakšano uspoređivanje odredaba zakona koji izrađuju s odredbama ZUP-a i izvlačenje zaključka jesu li s njima sukladne.

Zbog svega navedenoga, vidimo najnoviji Zaključak kao nastavak napora kako bi se osiguralo da odstupanja od ZUP-a budu samo ona koja su nužno potrebna za postupanja u posebnim upravnim područjima (kao što je, primjerice, upravno područje poreza).

Mišljenja smo da odstupanja od ZUP-a treba svesti na najmanju moguću mjeru i dopustiti ih samo kada je to uistinu nužno za postupanje u pojedinim upravnim područjima te ako to nije protivno temeljnim odredbama i svrsi ZUP-a. Ulogu Ministarstva uprave vidimo krucijalnom u osiguravanju usklađenosti posebnih zakona s odredbama ZUP-a. Odgovornost ovog tijela državne uprave je velika, jer njegov kvalitetan rad može osigurati kvalitetniju primjenu ZUP-a, ali i posebnih zakona koji uređuju upravni postupak^[29]. Na taj način osigurat će se i kvalitetnija zaštita prava stranaka u upravnim postupcima. Dosljedna primjena ovog Zaključka, kao i konzistentno postupanje Ministarstva uprave (ali i Vlade Republike Hrvatske, koja ne bi smjela postupati suprotno mišljenju Ministarstva uprave) moralo bi rezultirati uklanjanjem nepotrebnih i nesvrhovitih odstupanja posebnih zakona od ZUP-a. Ministarstvo uprave ima priliku razriješiti problem koji hrvatsko upravnopostupovno pravo muči od osamostaljenja Republike Hrvatske, 1991. godine. Odgovornost je velika, ali bi i nagrada za uspjeh mogla biti još veća. Nadajmo se da će tako biti!

[1] Dostupan na: https://vlada.gov.hr/UserDocsImages//Sjednice/2016/24%20sjednica%20Vlade//24%20-%2017.pdf (8. 10. 2016.).
[2]Nar. nov., br. 47/09.
[3] »Protiv prvostupanjske odluke, odnosno ako javnopravno tijelo nije o upravnoj stvari riješilo u propisanom roku, stranka ima pravo žalbe, ako zakonom nije drukčije propisano.«[
4] »Kad javnopravno tijelo u propisanom roku ne odluči o zahtjevu za izdavanje suglasnosti, potvrde, odobrenja ili mišljenja, smatrat će se da je akt izdan u korist stranke, ako nije drukčije propisano.«
[5] »Kolegijalno javnopravno tijelo o upravnim stvarima odlučuje većinom glasova svih članova, ako nije drukčije propisano.«
[6] »O činjenicama, ispravama, podacima ili drugim dokazima pravna pomoć zatražit će se od javnopravnog tijela, odnosno suda koji njima raspolaže (u daljnjem tekstu: zamoljeno tijelo), a kad treba poduzeti određene upravne radnje, ako nije drukčije propisano, pravna pomoć tražit će se od javnopravnog tijela prvog stupnja mjesno nadležnog za poduzimanje radnje koja je predmet pravne pomoći.«
[7] »Kad službena osoba ne uzme prethodno pitanje u rješavanje, a postupak za rješavanje prethodnog pitanja koji se može voditi po službenoj dužnosti još nije pokrenut pred nadležnim sudom ili javnopravnim tijelom, službena će osoba od nadležnog suda ili javnopravnog tijela zatražiti pokretanje postupka, ako nije drukčije propisano.«
[8] »Za osiguranje dokaza prije pokretanja postupka nadležno je tijelo državne uprave prvog stupnja nadležno za poslove opće uprave na području kojeg se nalazi stvar koju treba razgledati ili na kojem borave osobe koje treba saslušati, odnosno drugo javnopravno tijelo zamoljeno za pravnu pomoć, ako nije drukčije propisano.«
[9]»Žalba se izjavljuje u roku od 15 dana od dana dostave rješenja, ako nije propisan duži rok.«
[10] »Žalba odgađa pravne učinke rješenja dok se stranci ne dostavi rješenje o žalbi, ako zakonom nije drukčije propisano.«
[11] »Iznimno, drugostupanjsko tijelo može izmijeniti prvostupanjsko rješenje na štetu stranke koja je izjavila žalbu samo iz razloga zbog kojih bi to rješenje moglo oglasiti ništavim ili poništiti, ako nije drukčije propisano.«
[12] »Po isteku roka od pet godina od dana kad je rješenje postalo izvršno, rješenje se ne može izvršiti, ako zakonom nije drukčije propisano.«
[13] »Na prijedlog stranke, a radi izbjegavanja nastanka teško popravljive štete, javnopravno tijelo koje je donijelo rješenje može odgoditi izvršenje i, ako je to nužno, produžiti odgodu izvršenja rješenja sve do donošenja pravomoćne odluke o upravnoj stvari, ako nije drukčije propisano zakonom i ako se to ne protivi javnom interesu.«
[14] »U postupcima pokrenutim na zahtjev stranke ili u upravnim stvarima u kojima sudjeluju dvije stranke ili više njih s protivnim interesima troškove postupka snosi stranka na zahtjev koje je postupak pokrenut ili protiv koje se vodio postupak koji je za nju nepovoljno okončan, ako nije drukčije propisano.«
[15] »Kad je postupak koji je pokrenut po službenoj dužnosti okončan povoljno za stranku, troškove postupka snosi javnopravno tijelo koje je postupak pokrenulo, ako nije drukčije propisano.«
[16] Vrlo opsežan popis takvih posebnih zakona v. u knjizi - Ljubanović, Boris, Posebni upravni postupci u Republici Hrvatskoj, Hrvatska javna uprava, 3 (2006.), str. 20-22 te u Ljubanović, Boris, Novi Zakon o općem upravnom postupku i posebni upravni postupci, Hrvatska javna uprava, 2 (2010.), str. 325-328.
[17] Medvedović, Dragan, Zakon o općem upravnom postupku, Narodne novine, 2013., str. 31.
[18] Medvedović, Dragan, Glavni smjerovi modernizacije općeg upravnog postupka, Okrugli stol održan 7. lipnja 2006. u palači HAZU u Zagrebu, Modernizacija prava, Knjiga 4, Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti, Znanstveno vijeće za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava, Zagreb, 2006., str. 47. Također v. i Medvedović, Pravci modernizacije općeg upravnog postupka, Informator, br. 5500 (2006.), str. 3, Šikić, Marko, Staničić, Frane, Uređenje žalbe u posebnim upravnim postupcima, Hrvatska pravna revija, 4 (2009.), str. 43.
[19] Šprajc, Ivan, Uvjeti propisivanja posebnog upravnog postupka; usporedba novog i starog ZUP-a, Hrvatska pravna revija, 11 (2011), 1, str. 58-65.
[20]Rješenja Ustavnog suda Republike Hrvatske, U-I-488/1995 i U-I-39/1999 od 14. veljače 2000., U-I-1728/2000 od 28. ožujka 2001.
[21] V. Medvedović, Pravci modernizacije ..., op. cit., str. 1.
[22] V. Medvedović, Dragan, Zakon … op. cit., str. 55.
[23]Ibid.
[24]Iz Obavijesti Ministarstva uprave od 4. listopada 2016., dostupne na:https://uprava.gov.hr/UserDocsImages//ZUP//Obavijest%20ZUP.pdf (8. 10. 2016.).
[25]Istaknuli bismo, primjerice, Uredbu o osnivanju prava građenja na šumama i šumskom zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 61/16). Naime, u citiranoj Uredbi uređuje se način osnivanja prava građenja na šumama i šumskom zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske. Provodi se postupak koji bi, prema svemu, trebao biti upravni postupak kao, primjerice, dodjela koncesije, ali se u članku 15. stavak 3. Uredbe navodi da odluka o odabiru (najpovoljnijeg ponuditelja, nap. a.) nije upravni akt. Ako se ne radi o upravnom aktu, o tome se ne vodi upravni postupak, nije osigurana pravna zaštita itd. Dakle, odredbom podzakonskog akta, za koju nama uporišta u relevantnoj višoj pravnoj normi, Zakonu o šumama (Nar. nov., br. 140/05, 82/06, 129/08, 80/10, 124/10, 25/12, 68/12, 148/13 i 94/14), ova se materija izmakla iz područja ZUP-a u građanskopravno područje. Mišljenja smo da se radi o nedopustivom derogiranju ZUP-a podzakonskom normom. Naime, mišljenja smo da opisano postupanje odgovara definiciji upravne stvari iz članka 2. stavak 1. ZUP-a: »Upravnom stvari smatra se svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka (u daljnjem tekstu: stranke) neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje.«.
[26] Dostupna na: https://uprava.gov.hr/vijesti/obveza-dostave-izjave-o-uskladjenosti-nacrta-prijedloga-zakona-sa-zup-om/14513 (8. 10. 2016.).
[27] Dostupna na: https://uprava.gov.hr/vijesti/obveza-dostave-izjave-o-uskladjenosti-nacrta-prijedloga-zakona-sa-zup-om/14513 (8. 10. 2016.).
[28]Dostupan na: https://uprava.gov.hr/zup-informirajte-se-o-upravnom-postupanju/13420 (8. 10. 2016.).
[29]U tu je svrhu Ministarstvo uprave, a na temelju Zaključka Vlade RH od 19. srpnja 2012., donijelo i utvrdilo Metodologiju praćenja i nadzora primjene ZUP-a i rješavanja upravnih stvari u sklopu IPA projekta Potpora implementaciji Zakona o općem upravnom postupku. Radi se o minuciozno izrađenom dokumentu, koji bi trebao osigurati (posebno kad se izradi elektroničko rješenje za njegovu uporabu) da je Ministarstvo uprave u stanju, u realnom vremenu, pratiti primjenu ZUP-a u svim upravnim stvarima. To je ključno kako bi se izvršila obveza iz članka 167. ZUP-a, prema kojemu ovo Ministarstvo izvješćuje Vladu Republike Hrvatske o rješavanju upravnih stvari te o provedenim postupcima zaštite od postupanja javnopravnih tijela i postupanja pružatelja javnih usluga.