Ministarstvo gospodarstva, Uprava za sustav javne nabave, pripremila je Nacrt novoga Zakona o javnoj nabavi i uputila u javnu raspravu 28. travnja 2016. Nacrt je bio objavljen na Središnjem državnom portalu »e-Savjetovanja« do 13. svibnja 2016. Radi ispunjenja obveze implementacije novih Direktiva iz područja javne nabave, Vlada Republike Hrvatske na sjednici održanoj 8. lipnja 2016. prihvatila je Prijedlog Zakona o javnoj nabavi s Konačnim prijedlogom Zakona (u nastavku teksta: Zakon). Predlagatelj je zatražio donošenje Zakona po hitnom postupku, jer je osiguranje usklađenosti nacionalnih pravila o javnoj nabavi s novim Direktivama iznimno važno. Postupci javne nabave su stručni i složeni, a cilj je odredbi novih Direktiva povećanje transparentnosti i smanjenje administrativnog opterećenja korištenjem elektroničkih sredstava komunikacije i ESPD-a. Ponude se odabiru isključivo na temelju kriterija ekonomski najpovoljnije ponude, a Zakon se primjenjuje i unutar provedbe projekata koji se financiraju iz Europskih strukturnih i investicijskih fondova.

Zakon će sadržavati 452 članaka, pa se na prvi pogled čini puno opsežnijim od važećega Zakona o javnoj nabavi, a koncipiran je u sedam (VII.) dijelova:

I. Osnovne odredbe, članci 1.-84.

II. Sklapanje ugovora o JN za javne naručitelje, članci 85.-334.

III. Sklapanje ugovora o JN za sektorske naručitelje, članci 335.-397.

IV. Pravna zaštita, članci 398.-435.

V. Politika javne nabave, članci 436.-442.

VI. Prekršajne odredbe, članak 443.

VII. Prijelazne i završne odredbe, članci 444.-452.

i 10 priloga.^[1]

Nacionalni financijski pragovi za primjenu Zakona prema članku 12. st. 1. nisu izmijenjeni.^[2]

Uvodi se novi pojam u članku 15. Zakona, »jednostavna nabava«, što jenabava do vrijednosti pragova iz članka 12. Zakona. Pravila, uvjete i postupke jednostavne nabave propisuje naručitelj općim aktom uzimajući u obzir načela javne nabave te mogućnost primjene elektroničkih sredstava komunikacije. Novost je obveza naručitelja da opći akt objavi na internetskim stranicama ili na drugi način učini dostupnim javnosti.

Izuzeća od primjene Zakona detaljno su uređena člancima 29.-32., a potpuno nova izuzeća su sljedeća:

- usluge pravnog zastupanja stranaka od odvjetnika u arbitraži ili mirenju u državi članici, trećoj zemlji ili pred instancijom međunarodne arbitraže ili instancijom za mirenje ili upostupku pred sudovima, tribunalima ili tijelima javne vlasti u državi članici ili trećoj zemlji ili pred međunarodnim sudovima, tribunalima ili institucijama

- usluge pravnog savjetovanja koje odvjetnik pruža tijekom pripreme navedenih postupaka

- usluge ovjeravanja i potvrđivanja dokumenata koje pružaju javni bilježnici te

- zajmovi i krediti.

Člancima 33.-35. Zakona propisani su uvjeti za ugovore između subjekata u javnom sektoru (IN-house ugovori). Tako se Zakon neće primjenjivati na ugovore o javnoj nabavi koje javni naručitelj dodjeljuje drugoj pravnoj osobi:

1. ako nad tom pravnom osobom javni naručitelj samostalno ili zajedno s drugim javnim naručiteljima obavlja kontrolu sličnu onoj koju provodi nad svojim poslovnim jedinicama

2. ako pravna osoba pod kontrolom obavlja više od 80 % svojih djelatnosti u izvršavanju zadataka koje joj je povjerio jedan ili više javnih naručitelja koji nad njome provode kontrolu ili koje su joj povjerile druge pravne osobe nad kojima jedan ili više tih javnih naručitelja provode kontrolu i

3. ako nema izravnog udjela privatnog kapitala u pravnoj osobi pod kontrolom, osim sudjelovanja privatnog kapitala koje je obvezno na temelju odredbi posebnoga zakona, u skladu s ugovorima, a koji nema značajke kontroliranja i blokiranja i koji bitno ne utječe na tu pravnu osobu.

Zakon sadržava odredbe o računanju rokova u člancima 56.-58. Rokovi se određuju na sate, dane, mjesece i godine, a sat, odnosno dan u kojemu je nastupio događaj ili je poduzeta radnja ne uračunava se u taj rok, već se početak roka računa od prvoga sljedećeg sata, odnosno dana.

Zakon propisuje sljedeće vrste postupaka javne nabave za javne naručitelje:

1. otvoreni postupak

2. ograničeni postupak

3. natjecateljski postupak uz pregovore

4. natjecateljski dijalog

5. partnerstvo za inovacije

6. pregovarački postupak bez prethodne objave poziva na nadmetanje,

te za sektorske naručitelje:

1. otvoreni postupak

2. ograničeni postupak

3. pregovarački postupak s prethodnom objavom poziva na nadmetanje

4. natjecateljski dijalog

5. partnerstvo za inovacije

6. pregovarački postupak bez prethodne objave poziva na nadmetanje.

Novi postupci javne nabave su sljedeći:

- natjecateljski postupak uz pregovore koji se može koristiti za nabavu radova, robe ili usluga:

1. ako se potrebama javnog naručitelja ne može udovoljiti bez prilagodbe lako dostupnih rješenja, ili

2. ako uključuju projektiranje ili inovativna rješenja, ili

3. ako se ugovor ne može dodijeliti bez prethodnih pregovora zbog specifičnih okolnosti koje se odnose na prirodu, složenost ili na pravne i financijske uvjete ili s njima povezanih rizika, ili

4. ako javni naručitelj ne može s dovoljnom preciznošću utvrditi tehničke specifikacije s obzirom na norme, Europsku tehničku ocjenu, zajedničku tehničku specifikaciju ili tehničku referenciju u smislu točaka 2.-5. Priloga VII. Zakona, ili

5. ako su u prethodno provedenom otvorenom ili ograničenom postupku sve ponude bile nepravilne ili neprihvatljive, te

- ako partnerstvo za inovacije teži razvoju inovativne robe, usluga ili radova i njihovoj naknadnoj nabavi, pod uvjetom da su u skladu s razinama izvedbe i maksimalnim troškovima dogovorenima između javnog naručitelja i sudionika. U partnerstvu za inovacije obvezno se objavljuje poziv na nadmetanje, te u dokumentaciji o nabavi javni naručitelj određuje potrebe za inovativnom robom, uslugom ili radovima i navodi koji elementi iz opisa čine minimalne zahtjeve koje sve ponude trebaju zadovoljiti.

Definirane su tehnike i instrumenti za elektroničku i zbirnu nabavu: okvirni sporazum, dinamički sustav nabave, elektronička dražba i elektronički katalog.

Kod okvirnoga sporazuma je novo to što se pod točno određenim uvjetima može sklopiti i nakon provedenoga pregovaračkog postupka javne nabave bez prethodne objave. Smije se sklopiti na rok dulji od četiri godine, bez obzira na broj gospodarskih subjekata s kojima se sklapa, osim u iznimnim, objektivno opravdanim slučajevima vezanim uz predmet nabave koje javni naručitelj mora obrazložiti. Ugovor na temelju okvirnoga sporazuma mora se sklopiti prije isteka roka na koji je sklopljen okvirni sporazum, ali trajanje pojedinog ugovora može biti kraće ili dulje od trajanja okvirnoga sporazuma, ali ne dulje od 12 mjeseci od isteka roka na koji je okvirni sporazum sklopljen, prema članku 147. Zakona. Okvirni sporazum s više gospodarskih subjekata ne obvezuje stranke na sklapanje ugovora o javnoj nabavi na temelju toga okvirnog sporazuma, a okvirni sporazum s jednim gospodarskim subjektom može obvezivati stranke na sklapanje ugovora o javnoj nabavi na temelju toga okvirnog sporazuma ako je tako javni naručitelj odredio u dokumentaciji o nabavi.

Javni naručitelj može za uobičajene predmete nabave, koji su općedostupni na tržištu, koristiti dinamički sustav nabave, u kojem se komunikacija provodi isključivo elektroničkim sredstvima. Ako se uspostavlja i vodi dinamički sustav nabave, to je potpuno elektronički proces koji je tijekom cijelog razdoblja trajanja sustava otvoren svim gospodarskim subjektima koji ispunjavaju kriterije za odabir.

Ako se ponude dostavljaju elektroničkim sredstvima komunikacije, javni će naručitelj moći zahtijevati da se ponude podnesu u obliku elektroničkog kataloga, kojisastavlja natjecatelj ili ponuditelj kako bi mogao sudjelovati u određenomu postupku u skladu s tehničkim specifikacijama i u obliku koji je propisao javni naručitelj.

Jamstvo za ozbiljnost ponude određuje se u apsolutnom iznosu koji ne smije biti viši od 3 % procijenjene vrijednosti predmeta nabave, odnosno grupe premeta nabave ako je predmet podijeljen na grupe. Ne smije se zahtijevati jamstvo za uredno ispunjenje ugovora u iznosu višem od 10 % od vrijednosti ugovora bez poreza na dodanu vrijednost. Prema članku 217. Zakona, javni naručitelj obvezan je vratiti ponuditeljima jamstvo za ozbiljnost ponude u roku deset dana od dana potpisivanja ugovora o javnoj nabavi ili okvirnoga sporazuma, odnosno dostave jamstva za urednu provedbu ugovora o javnoj nabavi.

Prije pokretanja postupka javne nabave javni naručitelj, u pravilu, provodi analizu tržišta u svrhu pripreme nabave i informiranja gospodarskih subjekata o svojim planovima i zahtjevima u vezi s nabavom.

Prije pokretanja postupka javne nabave za nabavu radova ili postupka javne nabave velike vrijednosti za nabavu robe ili usluga, javni naručitelj obvezan je nacrt dokumentacije o nabavi uvrstiti na prethodno savjetovanje sa zainteresiranim gospodarskim subjektima u trajanju od najmanje pet dana. Nakon provedenoga savjetovanja, javni naručitelj obvezan je razmotriti sve primjedbe i prijedloge zainteresiranih gospodarskih subjekata, izraditi izvješće o prihvaćenim i neprihvaćenim primjedbama i prijedlozima te ga učiniti dostupnim javnosti.

Ako javni naručitelj nije podijelio predmet nabave na grupe u postupku nabave velike vrijednosti, bit će obvezan u dokumentaciji o nabavi te u izvješću o javnoj nabavi naznačiti glavne razloge za takvu odluku.

Rok za dostavu ponuda u otvorenom postupku javne nabave velike vrijednosti iznosi 35 dana i može se skratiti još pet dana ako se ponude mogu dostaviti elektroničkim sredstvima.

Osnove za isključenje gospodarskih subjekata propisane su člancima 251.-255. Zakona. Obvezne osnove za isključenje zahtijevaju se od gospodarskoga subjekta i osobe koja je član upravnog, upravljačkog ili nadzornog tijela ili ima ovlasti zastupanja, donošenja odluka ili nadzora toga gospodarskog subjekta.

Javni naručitelj obvezan je obveznu osnovu za isključenje iz članka 252. st. 1. novoga Zakona (ako gospodarski subjekt nije ispunio obveze plaćanja dospjelih poreznih obveza i obveza za mirovinsko i zdravstveno osiguranje) primijeniti i na podugovaratelje, dok ostale osnove može primijeniti na podugovaratelje, ako je tako odredio u dokumentaciji o nabavi.

ESPD je ažurirana formalna izjava gospodarskog subjekta, koja služi kao preliminarni dokaz umjesto potvrda koje izdaju tijela javne vlasti ili treće strane, a kojim se potvrđuje da taj subjekt:

1. nije u jednoj od situacija zbog koje se gospodarski subjekt isključuje ili može isključiti iz postupka javne nabave (osnove za isključenje)

2. ispunjava tražene kriterije za odabir gospodarskog subjekta

3. ispunjava objektivna pravila i kriterije određene za smanjenje broja sposobnih natjecatelja, ako su primjenjiva.

Gospodarski subjekt dostavlja ESPD na standardnom obrascu u ponudi ili zahtjevu za sudjelovanje, a javni naručitelj ga mora prihvatiti. U slučaju oslanjanja na sposobnost drugog subjekta, gospodarski subjekt obvezan je u ponudi ili zahtjevu za sudjelovanje dostaviti zaseban ESPD koji sadržava podatke za drugi subjekt. Članak 269. Zakona propisuje da javni naručitelj koristi sustav e-Certis, radi dobivanja podataka o vrstama i oblicima dokaza, kojima se dokazuje nepostojanje osnova za isključenje te ispunjavanje kriterija za odabir gospodarskih subjekata te o tijelima koja ih izdaju u državama članicama.

Članak 247. Zakona definira da, ako se gospodarski subjekt oslanja na sposobnost drugih subjekata, mora dokazati javnom naručitelju da će imati na raspolaganju potrebne resurse za provedbu ugovora, primjerice, prihvaćanjem obveze drugih subjekata i da će te resurse staviti na raspolaganje gospodarskom subjektu. U situaciji kada se gospodarski subjekt oslanja na sposobnost drugih subjekata radi dokazivanja ispunjavanja kriterija ekonomske i financijske sposobnosti, javni naručitelj može zahtijevati njihovu solidarnu odgovornost za izvršenje ugovora.

9. Kriterij za odabir ponude

Kriterij za odabir ponude u postupcima javne nabave jedino je ekonomski najpovoljnija ponuda, prema članku 283. Zakona, a utvrđuje se na temelju cijene ili troška, primjenom pristupa isplativosti, kao što je trošak životnoga vijeka, te može uključivati najbolji omjer između cijene i kvalitete, koji se ocjenjuje na temelju kriterija, uključujući kvalitativne, okolišne ili socijalne aspekte, povezanih s predmetom nabave.

Javni naručitelj ne smije odrediti samo cijenu ili samo trošak kao jedini kriterij za odabir ponude te u tom slučaju relativni ponder cijene ili troška ne smije biti veći od 90 %.

Iznimno, u pregovaračkom postupku bez prethodne objave poziva na nadmetanje, postupku sklapanja ugovora na temelju okvirnoga sporazuma te u slučaju javne nabave za potrebe obrane i sigurnosti, relativni ponder cijene ili troška smije biti veći od 90 %. Radi potrebe prilagodbe na takav sustav kriterija za odabir, u prijelaznim i završnim odredbama Zakona predviđen je odgođen učinak tih odredbi do 1. siječnja 2017.

U postupku pregleda i ocjene ponude, prema članku 293. Zakona, ako su informacije ili dokumentacija koje je trebao dostaviti gospodarski subjekt nepotpuni ili pogrešni ili se takvima čine ili ako nedostaju određeni dokumenti, javni naručitelj će moći, poštujući načela jednakoga tretmana i transparentnosti, zahtijevati od dotičnih gospodarskih subjekata da dopune, razjasne, upotpune ili dostave nužne informacije ili dokumentaciju u primjerenom roku. Takvo postupanje ne smije dovesti do pregovaranja u vezi s kriterijem za odabir (konačne) ponude ili ponuđenim predmetom nabave. Kod ovog instituta dolazi do proširene primjene u odnosu na važeći ZJN, s obzirom na to da je članak 92. ZJN-a dopuštao pojašnjenje ili upotpunjavanje samo u vezi s dokumentima traženim sukladno člancima 67.-74. ZJN-a.

Rok mirovanja jednak je u svim postupcima javne nabave, bez obzira na to je li riječ o velikoj ili maloj vrijednosti i iznosi 15 dana od dana dostave odluke o odabiru. Rok mirovanja ne primjenjuje se ako je u postupku javne nabave sudjelovao samo jedan ponuditelj čija je ponuda ujedno i odabrana, a iznimno obvezno se primjenjuje ako je poslana na objavu obavijest za dobrovoljnu ex ante transparentnost.

Izmjene ugovora o javnoj nabavi i okvirnoga sporazuma moguće su tijekom njegova trajanja bez provođenja novoga postupka javne nabave samo u skladu s odredbama članaka 315.-320. Zakona.

Javni naručitelj smije izmijeniti ugovor o javnoj nabavi tijekom njegova trajanja bez provođenja novoga postupka javne nabave ako su izmjene, neovisno o njihovoj novčanoj vrijednosti, bile na jasan, precizan i nedvosmislen način predviđene u dokumentaciji o nabavi u obliku odredbi o izmjenama ugovora, a koje mogu uključivati odredbe o promjeni cijene ili opcija.Odredbe o izmjenama sadržavaju opseg i prirodu mogućih izmjena ili opcija te uvjete pod kojima se mogu primijeniti, ali posljedica ne smije biti izmjena cjelokupne prirode ugovora.

Izmjena ugovora, bez provođenja novoga postupka, s prvotnim ugovarateljem radi nabave dodatnih radova, usluga ili robe koji su se pokazali potrebnim, a nisu bili uključeni u prvotnu nabavu, moguća je ako promjena ugovaratelja:

1. nije moguća zbog ekonomskih ili tehničkih razloga, kao što su zahtjevi za međuzamjenjivošću i interoperabilnošću s postojećom opremom, uslugama ili instalacijama koje su nabavljene unutar prvotne nabave, te

2. ako bi prouzročila značajne teškoće ili znatno povećavanje troškova za javnog naručitelja.

Svako povećanje cijene ne smije biti veće od 50 % vrijednosti prvotnog ugovora.Ako je učinjeno nekoliko uzastopnih izmjena, ograničenje od 50 % primjenjivat će se na vrijednost svake pojedine izmjene, s tim da uzastopnim izmjenama cilj ne smije biti izbjegavanje odredbi Zakona.

Zakon sadržava odredbu kada javni naručitelj može raskinuti ugovor o javnoj nabavi, i to u slučaju:

1. ako je ugovor značajno izmijenjen, što bi zahtijevalo novi postupak nabave na temelju članka 321. Zakona

2. ako je ugovaratelj morao biti isključen iz postupka javne nabave zbog postojanja osnova za isključenje zbog pravomoćne presude kojom je osuđen za kaznena djela iz članka 251. st. 1. Zakona

3. ako se ugovor nije trebao dodijeliti ugovaratelju zbog ozbiljne povrede obveza iz osnivačkih Ugovora i Direktive 2014/24/EU, a koja je utvrđena presudom Suda Europske unije u postupku iz članka 258. Ugovora o funkcioniranju Europske unije

4. ako se ugovor nije trebao dodijeliti ugovaratelju zbog ozbiljne povrede odredbi Zakona, a koja je utvrđena pravomoćnom presudom nadležnog upravnog suda.

U Zakonu ne postoji razlika između usluga iz Dodatka II.A i II.B, već se uvodi novi poseban režim za dodjelu ugovora za društvene i druge posebne usluge navedene u Prilogu X. Zakona, pri čemu se poštuju načela javne nabave, a osobito načelo transparentnosti i jednakoga postupanja prema gospodarskim subjektima.

U žalbenom postupku, koji se vodi pred Državnom komisijom za kontrolu postupaka javne nabave (u nastavku teksta: DKOM), postupa se u granicama žalbenih navoda, a DKOM po službenoj dužnosti pazi na taksativno navedene osobito bitne povrede u fazi u kojoj je izjavljena žalba.

Osobito bitne povrede postupka javne nabave su sljedeće:

1. određivanje kraćeg roka za dostavu ponuda ili zahtjeva za sudjelovanje od minimalnog roka propisanog Zakonom

2. ispravak obavijesti nije poslan na objavu, a postojala je obveza sukladno odredbama Zakona

3. rok za dostavu ponuda ili zahtjeva za sudjelovanje nije produljen, a postojala je obveza sukladno Zakonu

4. nema kriterija za odabir ponude ili kriteriji nisu određeni u relativnom značaju

5. natjecatelj ili ponuditelj morao je biti isključen iz postupka javne nabave jer postoje obvezne osnove za njegovo isključenje

6. nakon isteka roka za dostavu ponuda u otvorenom ili ograničenom postupku, naručitelj je vodio pregovore ili je ponuditelj izmijenio svoju ponudu suprotno odredbama Zakona

7. naručitelj nije primijenio ili je nepravilno primijenio koju odredbu izvora prava, što je  utjecalo na zakonitost postupka, a za koju žalitelj nije znao niti je mogao znati u trenutku izjavljivanja žalbe.

U otvorenom postupku žalba se izjavljuje u roku deset dana, i to po fazama, kao i do sada u ZJN-u.

Za žalbu na dokumentaciju o nabavi žalitelj je obvezan platiti jedinstvenu naknadu za pokretanje žalbenog postupka u iznosu od 5.000,00 kuna bez obzira na procijenjenu vrijednost nabave. Novost je oslobađanje žalitelja od plaćanja upravne pristojbe.

[1] Prilozi, uz Zakon, su:1. Prilog I. Popis tijela središnje države2. Prilog II. Popis djelatnosti u graditeljstvu3. Prilog III. Popis vojne opreme (A) i popis proizvoda koje nabavljaju javni naručitelji u području obrane (B)4. Prilog IV. Zahtjevi vezani uz alate i uređaje za elektroničko zaprimanje ponuda, zahtjeva za sudjelovanje, zahtjeva za kvalifikaciju te planova i projekata u projektnim natječajima5. Prilog V. Sadržaj obavijesti javne nabave6. Prilog VI. Sadržaj dokumentacije o nabavi u vezi s elektroničkom dražbom7. Prilog VII. Tehničke specifikacije8. Prilog VIII. Obilježja objava9. Prilog IX. Sadržaj poziva na dostavu ponude, na sudjelovanje u dijalogu ili na potvrdu interesa sposobnim natjecateljima10. Prilog X. Društvene i druge posebne usluge.
[2]Zakon se ne primjenjuje na nabavu:a. robe i usluga te provedbu projektnih natječaja procijenjene vrijednosti manje od 200.000,00 kunab. radova procijenjene vrijednosti manje od 500.000,00 kuna. Međutim, na nabavu u diplomatskim misijama i konzularnim uredima Republike Hrvatske u inozemstvu, došlo je do korekcije pragova Zakona, te se ne primjenjuje na nabavu:a. robe i usluga te provedbu projektnih natječaja procijenjene vrijednosti manje od 950.000,00 kunab. radova procijenjene vrijednosti manje od 4.000.000,00 kuna.