1. UVODNE NAPOMENE
Prekršajno pravo smatramo dijelom kaznenog prava u širem smislu, no jedna od specifičnosti prekršajnopravnog sudovanja je što, za razliku od kaznenog prava, prekršajni postupak u prvom stupnju, osim sudova, mogu voditi i tijela državne uprave, uz uvjet da je to propisano posebnim zakonom, pa se time otvara mogućnost sukoba nadležnosti između sudova i tijela državne uprave koja vode prekršajni postupak.

Uvodno podsjećamo da nadležnost (competentia) možemo definirati kao pravo i dužnost postupanja u određenim pravnim stvarima i na određenom području. Nadležnost možemo podijeliti na stvarnu nadležnost (competentia ratione materiae), koja podrazumijeva skup poslova koji su kao njihovo pravo i dužnost određeni pojedinim tijelima, te mjesnu nadležnost (competentia ratione territorii), koja označava područje na kojem određeno tijelo može obavljati poslove iz svoje stvarne nadležnosti.

Budući da je u fokusu našeg interesa prekršajni postupak, važno je, ponajprije, u odnosu na stvarnu nadležnost za suđenje u prekršajnim predmetima, istaknuti da je u odredbi članka 18. t. 4. Zakona o sudovima (Nar. nov., br. 28/13, 33/15, 82/15, 82/16, 67/18, 126/19, 130/20, 21/22, 60/22, 16/23, 155/23 i 36/24) propisano da općinski sudovi rješavaju prekršajne predmete, osim onih za koje je zakonom propisana stvarna nadležnost drugog tijela, dok je člankom 26. t. 1. navedenog Zakona propisano da Visoki prekršajni sud (u nastavku teksta: VPS), kao jedan od specijaliziranih sudova, odlučuje o redovnim pravnim lijekovima protiv odluka općinskih sudova u prekršajnim predmetima i odluka javnopravnih tijela koja vode prvostupanjski prekršajni postupak kada je to propisano posebnim zakonom.

Nadalje, odredbom članka 93. st. 1. Prekršajnog zakona (Nar. nov., br. 107/07, 39/13, 157/13, 110/15, 70/17, 118/18 i 114/22 – u nastavku teksta: PZ) propisano je da u prekršajnim predmetima sude općinski sudovi i Visoki prekršajni sud Republike Hrvatske, dok se posebnim zakonom može propisati stvarna nadležnost tijela državne uprave za vođenje prekršajnog postupka u prvom stupnju.

Prema članku 96. PZ-a, tijela državne uprave nadležna su, između ostaloga, odlučivati u prvom stupnju o prekršajima kada je to propisano posebnim zakonom. Sukladno tome, dosad je doneseno nekoliko zakona koji tijelima državne uprave utvrđuju stvarnu nadležnost za suđenje u prvostupanjskom prekršajnom postupku:

Carinska uprava - carinsko-prekršajni postupak vodi za prekršaje propisane Zakonom o carinskoj službi (Nar. nov., br. 68/13, 30/14, 115/16, 39/19, 98/19, 155/23 i 36/24), kojim se uređuju provedba carinskog zakonodavstva EU-a, trošarine i posebni porezi te za prekršaje koji su takvima označeni drugim zakonom ili je provedba prekršajnog postupka stavljena u nadležnost Carinske uprave, primjerice za prekršaje propisane člancima 71.a i 71.b Zakona o trgovini¹ (ako se postupak vodi na temelju prijave ili optužnog prijedloga Ministarstva financija, Carinske uprave)²

Porezna uprava - prekršajni postupak vodi zbog prekršaja određenih poreznim propisima, propisima o doprinosima, za prekršaje propisane Zakonom o Poreznoj upravi (Nar. nov., br. 115/16, 98/19, 155/23 i 152/24) i za sve prekršaje za koje je provedba prekršajnog postupka posebnim zakonom stavljena u nadležnost Porezne uprave, primjerice za prekršaje propisane člancima 89. i 90. Zakona o financiranju političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma³ (Nar. nov., br. 29/19, 98/19 i 126/21)

Financijski inspektorat Republike Hrvatske - u prvom stupnju vodi prekršajni postupak za prekršaje propisane Zakonom o Financijskom inspektoratu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 85/08, 55/11, 25/12 i 136/24) i zakonima kojima se uređuje sprječavanje pranja novca i financiranja terorizma, devizno poslovanje te pružanje usluga platnog prometa i prijenosa novca)⁴

Lučke kapetanije - vode prekršajni postupak u prvom stupnju za pomorske i plovidbene prekršaje, primjerice za prekršaje iz Zakona o lučkim kapetanijama (Nar. nov., br. 118/18 i 155/23), Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (Nar. nov., br. 83/23) i Pomorskog zakonika (181/04, 76/07, 146/08, 61/11, 56/13, 26/15 i 17/19 )⁵ i

Voditelj prekršajnog postupka za prekršaje u području civilnog zrakoplovstva - vodi prekršajni postupak za prekršaje iz Zakona o zračnom prometu⁶ (Nar. nov., br. 69/09, 84/11, 54/13, 127/13 i 92/14).

Napominjemo da je, sukladno članku 95. t. 1. PZ-a, VPS nadležan odlučivati u drugom stupnju o redovnim pravnim lijekovima i protiv odluka prethodno navedenih tijela državne uprave koja vode prekršajni postupak.⁷

Međutim, PZ u svojim odredbama ipak propisuje iznimke od pravila da prekršajni postupak u prvom stupnju vode tijela državne uprave kada je to propisano posebnim zakonom.

2. POSTUPAK PO PRIGOVORU PROTIV OBAVEZNOG PREKRŠAJNOG NALOGA
Prva iznimka sadržana je u već spomenutom članku 93. st. 1. PZ-a (druga rečenica), prema kojem se posebnim zakonom ne može propisati stvarna nadležnost tijela državne uprave za vođenje prekršajnog postupka u prvom stupnju po prigovoru protiv obaveznog prekršajnog naloga. Usto, u članku 94. st. 1. t. 2. PZ-a propisano je da su općinski sudovi nadležni odlučivati o prigovorima protiv obaveznih prekršajni naloga svih ovlaštenih izdavatelja.

Dakle, prekršajni postupak za sve vrste prekršaja po prigovoru protiv obaveznog prekršajnog naloga vode općinski sudovi, bez obzira na to što je posebnim zakonom možda propisana stvarna nadležnost tijela državne uprave za vođenje prekršajnog postupka u prvom stupnju. Na taj se način, naime, ostvaruje sudska kontrola jer sukladno članku 244. st. 3. PZ-a, protiv presude donesene u postupku vođenom u povodu podnesenog prigovora protiv obaveznog prekršajnog naloga nije dopuštena žalba, pa bi, dakle, u tom slučaju postupak završavao pred tijelom državne uprave (primjerice: carinskim i poreznim tijelom) bez mogućnosti sudske kontrole zakonitosti odluka tijela državne uprave u povodu redovnog pravnog lijeka, što bi bilo suprotno članku 19. st. 2. Ustava Republike Hrvatske koji jamči sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.

3. POSTUPAK PROTIV MALOLJETNOG POČINITELJA PREKRŠAJA
Druga iznimka, na kojoj je i naglasak u ovom članku, predviđena je u odredbi članka 93. st. 2. PZ-a, i propisuje da maloljetnim počiniteljima prekršaja uvijek sude sudovi, osim ako tim Zakonom nije propisano drukčije, uz napomenu da potonja formulacija „osim ako ovim Zakonom nije propisano drukčije“ nema posljedicu, jer odredbe PZ-a trenutačno ne propisuju iznimku od temeljnog pravila da počinitelju prekršaja koji je u vrijeme počinjenja prekršaja bio maloljetan uvijek sude sudovi.

Nadalje, prema članku 228. st. 2. PZ-a prekršajni se nalog ne može izdati protiv maloljetnog počinitelja prekršaja, a prema članku 239. st. 8. PZ-a, obavezni prekršajni nalog ne može se izdati protiv počinitelja prekršaja koji je u vrijeme počinjenja prekršaja bio maloljetan, a to je posljedica okolnosti da prema članku 223. st. 2. PZ-a maloljetni počinitelj prekršaja prije donošenja odluke mora biti ispitan. Međutim, ako protiv maloljetnog počinitelja prekršaja bude izdan obavezni prekršajni nalog, sud će po prigovoru (neovisno o osnovi podnošenja) takav prekršajni nalog staviti izvan snage i prema takvom transformiranom optužnom prijedlogu provesti odgovarajući postupak (sukladno člancima 223. - 227. PZ-a).

U odredbama članka 64. PZ-a maloljetnika se definira kao osobu koja je navršila četrnaest, a nije navršila osamnaest godina života, te pravi razliku između mlađeg maloljetnika (navršio četrnaest, a nije navršio šesnaest godina) i starijeg maloljetnika (navršio šesnaest, a nije navršio osamnaest godina života), o čemu ovisi mogućnost primjene/izricanja pojedinih vrsta prekršajnopravnih sankcija, kao i ovlaštenja koja ima kao oštećenik tužitelj (članak 113. st. 5. PZ-a). U tom kontekstu, dodajemo da prema članku 9. PZ-a osoba koja u vrijeme počinjenja prekršaja nije navršila četrnaest godina života ne odgovara za prekršaj, odnosno za počinjeni prekršaj djeteta kaznit će se roditelj ili drugi tko ga nadzire, uz uvjet da je taj prekršaj u izravnoj vezi s propuštenim nadzorom roditelja ili drugog tko je nadzirao dijete (članak 9. st. 3. PZ-a)

4. ODLUKA USTAVNOG SUDA
Ponajprije, potrebno je naglasiti da odredba članka 102. st. 1. PZ-a obvezuje sud, pa tako i tijelo državne uprave (sukladno članku 187. PZ-a)⁸, da i po službenoj dužnosti pazi na svoju stvarnu nadležnost pa je, čim primijeti da nije nadležan, obvezan rješenjem proglasiti se nenadležnim, a nakon pravomoćnosti rješenja predmet će ustupiti nadležnom sudu, odnosno drugom nadležnom prekršajnom tijelu.

U tom kontekstu važno je upozoriti na odredbu članka 195. st. 1. t. 7. PZ-a, prema kojoj apsolutno bitna povreda odredaba prekršajnog postupka postoji i ako je odluku donio sud koji zbog stvarne nenadležnosti nije mogao suditi u toj stvari, s tim da, prema odredbi članka 202. st. 1. PZ-a, drugostupanjski sud po službenoj dužnosti mora uvijek ispitati je li, uz ostale, počinjena i bitna povreda odredaba prekršajnog postupka iz članka 195. st. 1. t. 7. toga Zakona. Prema odredbi članka 103. st. 5. PZ-a, o sukobu nadležnosti sudova i tijela državne uprave koja vode prekršajni postupak odlučuje Ustavni sud Republike Hrvatske (u nastavku teksta: USRH).⁹

Dakle, u konkretnom je slučaju Carinska uprava podnijela općinskom sudu optužni prijedlog protiv maloljetnog počinitelja prekršaja, zbog počinjenja prekršaja iz članka 133. st. 1. t. 57. Zakona o trošarinama (Nar. nov., br. 106/18, 121/19 i 144/21), jer je nezakonito posjedovao duhanske prerađevine koje nisu označene duhanskim markicama Ministarstva financija i na koje nije obračunata i plaćena trošarina.

Navedeni općinski sud oglasio se stvarno nenadležnim za vođenje toga prekršajnog postupka, pa je spis ustupio Carinskoj upravi, kao stvarno nadležnom tijelu za vođenje prekršajnog postupka, s obrazloženjem, u bitnome, da je u članku 140. Zakona o trošarinama propisano da je za provedbu prvostupanjskog prekršajnog postupka za trošarinske prekršaje nadležna Carinska uprava.

Međutim, Carinska uprava uputila je USRH-u navedeni predmet radi rješavanja negativnog sukoba nadležnosti, smatrajući, u bitnome, da je općinski sud, a ne tijelo državne uprave, nadležan za postupanje prema maloljetnicima.

U svojoj Odluci br.: U-IV-4570/2024, od 15. travnja 2025., USRH se ponajprije referira na već spomenute odredbe članka 93., članka 94. st. 1. t. 1. i članka 96. st. 1. t. 1. PZ-a te u nastavku i na odredbe članka 223. st. 1. i članka 224. st. 1. PZ-a, koje se upravo i odnose na postupak prema maloljetnim počiniteljima prekršaja, pritom spominjući i članak 140. Zakona o trošarinama, kojim je doista propisano da je za provedbu prvostupanjskog prekršajnog postupka za trošarinske prekršaje nadležna Carinska uprava.

Nadalje, USRH ističe da je člankom 93. PZ-a propisana opća nadležnost za prekršaje, no da prema članku 93. st. 2. PZ-a, koji uređuje specijalnu nadležnost za prekršaje, maloljetnim počiniteljima prekršaja uvijek sude sudovi, osim ako PZ-om nije propisano drukčije, pa da je zbog prethodno navedenih odlučnih okolnosti konkretnog slučaja, u kojem je počinitelj maloljetna osoba, „PZ lex specialis u odnosu na Zakon o trošarinama (lex generalis)“.

Stoga, imajući na umu kogentnu odredbu članka 93. st. 2. PZ-a, i polazeći pritom od činjenice da je u vrijeme počinjenja prekršaja počinitelj bio maloljetan, USRH je utvrdio da je za odlučivanje o predmetnom prekršaju iz Zakona o trošarinama nadležan općinski prekršajni sud.

5. MJESNA NADLEŽNOST
Dosad smo u članku govorili o stvarnoj nadležnosti za vođenje prekršajnog postupka protiv maloljetnog počinitelja prekršaja, ali potrebno je nešto reći i o mjesnoj nadležnosti u tom slučaju.

Naime, u odredbi članka 98. st. 1. PZ-a sadržano je temeljno pravilo o mjesnoj nadležnosti, odnosno propisano je da je mjesno nadležan sud na čijem je području prekršaj počinjen ili pokušan¹⁰. Dakako, u svojim odredbama PZ predviđa i određene iznimke od temeljnog pravila, kao u slučajevima nužne ili svrhovite delegacija, spajanja postupka i sl.

Jedna od iznimki predviđena je i u odnosu na maloljetne počinitelje prekršaja, pa je u članku 224. st. 1. PZ-a propisano da je za postupak prema maloljetnom počinitelju prekršaja mjesno nadležan sud njegova prebivališta.

Međutim, ako maloljetnik nema prebivalište ili ono nije poznato, za postupak je nadležan sud maloljetnikova boravišta. Usto, ista odredba predviđa i slučaj svojevrsne svrhovite delegacije kada propisuje da se postupak može provesti pred sudom boravišta maloljetnika koji ima prebivalište ili pred sudom mjesta počinjenja prekršaja ako je očito da će se pred tim sudom lakše provesti postupak. Ako maloljetni počinitelj prekršaja nema stalno prebivalište ili boravište u RH, primijenit će se opće odredbe o nadležnosti u prekršajnom postupku (članak 224. st. 3. PZ-a).

Konačno, važno je istaknuti da se pravilo iz prethodno navedenog članka 224. st. 1. PZ-a (nadležnost suda maloljetnikova prebivališta/boravišta) ne primjenjuje u slučaju iz članka 225. st. 1. PZ-a, dakle, kada nije došlo do razdvajanja postupka u situaciji kad je maloljetnik sudjelovao u počinjenju prekršaja s punoljetnom osobom, te u slučaju iz članka 225. st. 2. PZ-a, kada se vodi jedinstveni postupak u situaciji kad je ista osoba počinila jedan prekršaj kao maloljetnik a jedan kao punoljetnik.

U vezi s prethodno navedenim, ističemo da se prema članku 221. st. 1. t. 2. PZ-a protiv maloljetnog počinitelja prekršaja uvijek provodi žurni postupak, bez obzira na vrstu i visinu propisane kazne za počinjeni prekršaj, a žurni će se postupak uvijek provesti i u postupovnoj situaciji kada se istodobno vodi postupak protiv punoljetnog i maloljetnog počinitelja prekršaja (stavak 6.), odnosno kada se vodi postupak protiv okrivljenika koji je neki prekršaj počinio kao maloljetnik, a neki kao punoljetna osoba (stavak 7.).

6. ZAKLJUČAK
Nakon svega navedenog, u odnosu na stvarnu nadležnost za vođenje prekršajnog postupka možemo zaključiti da je temeljno pravilo da počinitelju prekršaja koji je u vrijeme počinjenja prekršaja bio maloljetan uvijek sude sudovi, odnosno da je u tom smislu, kako je i istaknuo USRH u citiranoj Odluci, PZ lex specialis u odnosu na neke druge zakone. Dakle, u ovoj pravnoj situaciji PZ, kao poseban zakon, derogira (inače) posebne zakone u opće zakone.

U odnosu na mjesnu nadležnost za vođenje prekršajnog postupka, osnovno je pravilo da je za postupak prema maloljetnom počinitelju prekršaja nadležan sud maloljetnikova prebivališta, odnosno u slučajevima kada maloljetnik nema prebivalište ili ono nije poznato, za postupak je nadležan sud maloljetnikova boravišta.

Svaki je sudac (voditelj postupka ili predsjednik vijeća u tijelu državne uprave koje vodi prekršajni postupak) kojemu je predmet dodijeljen u rad, a prilikom ispitivanja je li nadležan sukladno članku 161. st. 1. PZ-a (u fazi ispitivanja optužnog prijedloga), dužan prije navedeno imati na umu i pravilno primijeniti na konkretan prekršajni predmet.