1. UVOD
Postoje tri izvora prava Europske unije: primarno pravo, opća načela prava europskog prava i sekundarno pravo. Glavni izvori primarnog prava su ugovori o osnivanju Europske unije, odnosno Ugovor o Europskoj uniji (UEU), Ugovor o funkcioniranju Europske unije (u nastavku teksta: UFEU), Ugovor o osnivanju Europske zajednice za atomsku energiju (Euratom). U tim se ugovorima utvrđuje raspodjela nadležnosti (ovlasti) između EU-a i država članica EU-a te se opisuju ovlasti institucija EU-a te utvrđuje njihov pravni okvir djelovanja. Također, tu se ubrajaju i izmjene Ugovora o EU-u, protokoli priloženi osnivačkim ugovorima i izmjenama ugovora, ugovori o pristupanju novih država članica EU-a, Povelja o temeljnim pravima (od Lisabonskog ugovora – prosinac 2009.). Opća načela prava su nepisani izvori prava razvijeni kroz praksu Suda Europske unije (u nastavku teksta: Sud EU-a) te oni predstavljaju rezultat ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama. Ugovori izričito navode temeljna prava, kako su zajamčena Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u nastavku teksta: Konvencija), kao opća načela prava EU-a. Sekundarno pravo sastoji se od pravnih akata, koji se mogu podijeliti u dvije kategorije: akti navedeni u članku 288. UFEU-a: uredbe, direktive, odluke, mišljenja i preporuke te akti koji nisu navedeni u članku 288. UFEU-a: netipični akti, kao što su poslovnici institucija i međuinstitucijski sporazumi¹.

Opća načela EU prava kao izvor prava nalaze se na samom vrhu hijerarhije te su nadređena ostalim pravnim izvorima i pretežno služe za popunjavanje pravnih praznina. Ona su uređena kroz praksu Suda EU-a. Iako načela postoje u Konvenciji, EU ih je uvrstila u Povelju ljudskih prava EU-a koju je uvrstila u Lisabonski ugovor, čime su temeljna prava postala opća načela prava EU-a.

2. UVJETI ZA PRIMJENU NAČELA LEGITIMNIH INTERESA
Načelo legitimnih interesa definirao je Sud EU-a kroz svoju praksu te je naveo kako je to načelo zapravo izravna posljedica primjene načela pravne sigurnosti koji zahtijeva da su pravna pravila jasna, precizna i predvidljiva u svojim učincima, kako bi se zainteresirane osobe mogle orijentirati u situacijama i pravnim odnosima uređenima pravnim poretkom Unije². To je iznimno bitno kako za pojedince tako i poduzetnike, a posebice u situacijama kada pravne norme mogu imati nepovoljne posljedice na njih. Načelo legitimnih interesa je posljedica načela pravne sigurnosti jer pravo na zaštitu legitimnih očekivanja ima svaki pojedinac koji se nalazi u situaciji iz koje proizlazi da je tijelo uprave kod te osobe stvorilo utemeljena očekivanja. Precizne, bezuvjetne i usklađene informacije koje dolaze iz ovlaštenih i pouzdanih izvora čine jamstva koja mogu pobuditi takva očekivanja, kakav god bio oblik u kojem su priopćena³.

Sud EU-a je kroz svoju praksu definirao tri ključna uvjeta koji moraju biti zadovoljeni, a kako bi se određena stranka mogla pozvati na zaštitu legitimnih očekivanja. Svi ti uvjeti moraju biti kumulativno zadovoljeni. To su:

a) precizne, bezuvjetne i usklađene informacije koje dolaze iz ovlaštenih i pouzdanih izvora

b) utemeljena, razumna očekivanja

c) dana jamstva moraju biti sukladna primjenjivim pravilima.

2.1. PRECIZNE, BEZUVJETNE I USKLAĐENE INFORMACIJE KOJE DOLAZE IZ OVLAŠTENIH I POUZDANIH IZVORA
Ovaj uvjet predstavlja da određena stranka dobije precizne, bezuvjetne i usklađene informacije iz pouzdanog i ovlaštenog izvora, što je zapravo neko nadležno tijelo EU-a, kao i nadležno tijelo država članica kada provode pravo EU-a. Nitko se ne može pozivati na povredu tog načela zaštite legitimnih očekivanja u nedostatku preciznih informacija tijela uprave.

2.2. UTEMELJENA I RAZUMNA OČEKIVANJA
Kako bi se stranka pozvala na načelo zaštite legitimnih očekivanja, kod nje bi precizne, bezuvjetne i usklađene informacije dobivene od ovlaštenih i pouzdanih izvora morale dovesti do određenih očekivanja. Međutim, potrebno je da ta očekivanja budu utemeljena i razumna očekivanja. Sud EU-a kroz svoju praksu definira pojam utemeljenih i razumnih očekivanja pa tako primjerice i u predmetu Kapniki, C-99/22. Navedeni predmet odnosi se na obvezu povrata isplaćenog predujma potpore vezano uz ugovore o kupnji duhana. Naime, društvo Kapniki sklopilo je ugovore o kupnji sorte duhana prije 1. lipnja 1992. i isplaćen joj je predujam potpore prema Uredbi br. 727/70, međutim 30. srpnja 1992. objavljena je nova Uredba br. 2062/92 koja na drukčiji način uređuje potporu pa je nacionalno tijelo naložilo povrat dijela potpore sukladno novijoj odredbi. Stranka se žalila na retroaktivnu primjenu nove Uredbe br. 2062/92 i na kršenje njezina legitimna očekivanja. Sud EU-a u svojoj odluci navodi kako se prema načelu pravne sigurnosti, u pravilu, protivi da se polazna točka vremenskog važenja akta Unije odredi na dan prije njegove objave, no da je to iznimno moguće ako to zahtijeva cilj u općem interesu. U ovom konkretnom slučaju došlo je do retroaktivne primjene nove Uredbe, no Sud EU-a smatra kako je ona opravdana ciljem u općem interesu koji to zahtijeva, jer da retroaktivna primjena te uredbe nužno proizlazi iz potrebe postizanja temeljnog cilja zajedničke organizacije tržišta duhana za 1992., odnosno pružanja financijske potpore proizvođačima i prerađivačima duhana. Nadalje, Sud EU-a je upozorio kako je ovdje riječ o situaciji gdje je mjerodavnim propisom Unije Vijeće obvezano svake godine utvrđivati cijene i premije za različite sorte duhana, osobito s obzirom na razvoj njihovih tržišta i njihovu štetnost te se izričito predviđala mogućnost smanjenja cijena i premija, stoga ne postoji opravdanje za legitimna očekivanja gospodarskih subjekata glede zadržavanja postojećeg stanja koje se može promijeniti u okviru diskrecijske ovlasti institucija Unije, a osobito u području kao što je to zajednička organizacija tržišta, čiji predmet obuhvaća stalnu prilagodbu s obzirom na promjene gospodarske situacije. Iz toga proizlazi da se gospodarski subjekti ne mogu pozivati na stečeno pravo zadržavanja pogodnosti koja za njih proizlazi iz uspostave zajedničke organizacije tržišta koju su imali u određenom trenutku. Naime, od objave Uredbe br. 1114/88 svi su operatori bili svjesni stanja nesigurnosti koje je proizlazilo iz činjenice da još nije bilo provedeno godišnje utvrđivanje cijena i premija. Konkretno, sve dok zakonodavac Unije nije utvrdio cijene i premije za berbu duhana u 1992., ti subjekti nisu mogli legitimno očekivati zadržavanje određene razine cijena i premija o kojima je riječ. Stoga primjenom nove Uredbe br. 2062/92 nije bila povrijeđena zaštita legitimnih očekivanja stranke, jer očekivanje koje je imala stranka nije bilo razumno. Slično je Sud EU-a odlučio i u predmetu C-611/17 (Ribolovna kvota za sredozemnu sabljarku), gdje navodi da ako je pažljiv i razborit gospodarski subjekt u stanju predvidjeti donošenje mjere Unije koja može utjecati na njegove interese, on se ne može pozivati na načelo zaštite legitimnih interesa nakon što je ta mjera donesena. Dakle, kada gospodarski subjekt djeluje na određenom tržištu, smatra se da je upoznat s pravilima toga tržišta pa ako na tom tržištu institucije EU-a imaju diskrecijske ovlasti primijeniti određena mjere i na taj način izvršiti prilagodbu na tržištu, gospodarski subjekt se ne može pozvati na načelu legitimnih očekivanja da se stanje neće promijeniti.

Nadalje, i u predmetu Jumbocarry Trading GmbH (C-39/20, presuda od 3. lipnja 2021.) Sud EU-a zauzeo je stav vezano uz primjenu načela zaštite legitimnih očekivanja prilikom primjene novih pravila na pravne situacije koje nisu okončane. Sud EU-a radi razliku između novih postupovnih pravila koja se općenito primjenjuju od datuma stupanja na snagu i novih materijalnih pravila koja se ne primjenjuju na okončane situacije, osim ako iz njihove formulacije, svrhe ili strukture jasno proizlazi da im treba priznati takav učinak, dok se primjenjuju na nove situacije (u cijelosti nastale nakon stupanja na snagu novog propisa) i na situacije započete po prijašnjem propisu, a u tijeku su u vrijeme stupanja na snagu novog propisa. Nadalje, napominje kako ni načelo pravne sigurnosti ni načelo legitimnih očekivanja ne podrazumijevaju obvezu da se pravni poredak s vremenom ne mijenja. Nije opravdano da gospodarski subjekti imaju legitimna očekivanja u vezi s održanjem postojeće situacije koju institucije Unije mogu izmijeniti u okviru svoje diskrecijske ovlasti, stoga se u situacijama koje nisu okončane primjenom novog propisa ne povrjeđuje načelo legitimnih očekivanja. Ovdje treba napomenuti kako naš Ustavni sud RH zauzima drukčija stajališta u svojim odlukama pa tako u odluci U-III-2646/2007 navodi kako se sudski postupci, moraju provesti sukladno ustavnom načelu vladavine prava kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske, a da se njihovo provođenje ne smije izjednačiti samo sa zahtjevom za zakonitošću postupanja tijela državne vlasti, već mora uključiti i zahtjev da zakonske posljedice moraju biti primjerene legitimnim očekivanjima stranaka u svakom konkretnom slučaju. Nadalje, Ustavni sud RH navodi kako u takva očekivanja nesumnjivo ulazi i očekivanje da će se spor riješiti primjenom pravnih standarda važećih u vrijeme njegova pokretanja. Naime, ističe da je u konkretnom slučaju podnositeljica mogla legitimno očekivati da će odlučivanje u njezinu sporu s tužiteljicom završiti pred revizijskim sudom (jer je tužiteljica podnijela tužbu protiv prednika podnositeljice 9. travnja 1987., tj. prije nego što je tadašnje procesno pravo podiglo vrijednosni cenzus revizije s 50.000 na 800.000 dinara; Zakon o izmjenama Zakona o parničnom postupku – »Sl. list SFRJ«, broj 74/87. od 14. studenoga 1987.). Dakle, u navedenim odlukama Ustavni sud RH zauzeo je stajalište kako stranke imaju legitimno očekivanje očekivati da se pravni poredak u odnosu na postupovne odredbe neće mijenjati tijekom trajanja postupaka, što bi moglo biti dvojbeno.

2.3. JAMSTVO U SKLADU S PRIMJENJIVIM PRAVILIMA
Načelo zaštite legitimnih očekivanja ne može se isticati protiv precizne odredbe propisa Unije niti postupanje nacionalnog tijela zaduženog za primjenu prava Unije koje je protivno tom pravu, može kod gospodarskog subjekta stvoriti legitimno očekivanje da će imati koristi od postupanja protivnog pravu Unije. Dakle, osoba se ne može pozivati na načelo zaštite legitimnih očekivanja prava u svrhu dodjele neke prednosti koja je protivna preciznoj odredbi prava Unije. Takvo mišljenje izrazio je Sud EU-a u presudi C-36/21, Sense Visuele u kojoj je utvrđeno kako prema EU norma “mlađi” poljoprivrednici (osobe do 40 godina života) imaju pravo na određene novčane potpore te se upravo radi tumačenja pojma mlađi poljoprivrednici društvo Sense, koje upravlja farmom, obratilo nadležnom tijelu koje im je u pisanoj korespondenciji potvrdilo da jedan njihov član društva ispunjava pretpostavke za dodjelu novčane potpore, međutim kasniji zahtjev društva Sense za dodjelu potpora odbijen je jer je osoba u toj godini napunila 41 godinu života. U takvoj situaciju postavilo se pitanje pred Sudom EU-a, ima li društvo Sense Visuele pravo na zaštitu legitimnih interesa jer je dobilo informaciju od upravnog tijela da jedan njegov član ispunjava uvjete za mladog poljoprivrednika. Prema Sudu EU-a načelo zaštite legitimnih očekivanja ne može se isticati protiv precizne odredbe propisa Unije. Naime, u konkretnom predmetu odredba EU-a koja definira pojam mladog poljoprivrednika traži, među ostalim, ispunjenje uvjeta dobi, prema kojem je ta kvalifikacija rezervirana za fizičke osobe „koje nisu starije od 40 godina u godini” prvog podnošenja zahtjeva. Iz teksta odredbe nedvojbeno proizlazi da taj uvjet dobi zahtijeva da ta osoba ni u jednom trenutku tijekom godine u kojoj podnosi prvi zahtjev ne navrši 41 godinu. Iz toga slijedi da se na načelo zaštite legitimnih očekivanja ne može pozvati poljoprivrednik koji ne ispunjava uvjet dobi, utvrđen u toj odredbi, u svrhu dodjele prava na plaćanje iz nacionalne rezerve i odobravanja isplate na temelju takvih prava. Isti stav zauzet je i u presudi Avicarvil Farms C-443/21.

3. ZLOPORABE
Legitimno očekivanje postoji ako subjekt na temelju prava Unije ispunjava pretpostavke za stjecanje određenog prava, međutim dogodila se pogreška u postupku njegova priznavanja koja se može pripisati trećoj osobi, zbog čega mu se navedeno pravo ne priznaje. Ovdje je bitno da stranka nije djelovala u zloj vjeri ili da ga se ne može smatrati odgovornim za postupke koje je treća osoba koja je počinila pogrešku poduzela. Takvo stajalište zauzeto je u predmetu Agentia (C-524/21 i C-525/21). Naime, u navedenom predmetu povodom zahtjeva stečajnog upravitelja, nacionalno tijelo isplatilo je radnicima naknadu neisplaćenih plaća zbog insolventnosti poslodavca, da bi nakon toga tražilo povrat isplaćenih iznosa, zajedno sa zateznim kamatama jer da se naknada odnosi na razdoblja koja nisu obuhvaćena „zaštićenim” razdobljem (tri mjeseca koja neposredno prethode ili slijede datumu otvaranja postupka zbog insolventnosti poslodavca), odnosno naknada je zatražena nakon proteka propisanih rokova odnosno nastupila je zastara za traženje te isplate.

Sud EU-a naveo je kako je u tim predmetima zahtjev podnio stečajni upravitelj, a ne radnik, kao i da je zahtjev podnesen nakon što je nastupila zastara, i to za mjesece koji nisu obuhvaćeni zaštićenim razdobljem. Također, naveo je kako nema naznaka da su radnici postupali u zloj vjeri niti dokaza o njihovu propustu pa ne postoje okolnosti koje bi upućivale da su isplate primljene kao rezultat zloporabe radnika, već je riječ o pogrešci stečajnog upravitelja. Da je stečajni upravitelj ispravno i pravovremeno naveo „referentna” razdoblja, radnici bi imali pravo na naknadu, ali sada su u tome bili spriječeni zbog proteka propisanih rokova zastare. Stoga na strani radnika ne postoje zloporabe pa se mogu pozivati na načelo zaštite legitimnih očekivanja. Na isti je način primijenio načelo legitimnih očekivanja i Upravni sud u Zagrebu u predmetu UsI-115/22, a tu odluku potvrdio je Visoki upravni sud RH (Usž-11/23). U istom predmetu tužitelj je tražio poništenje rješenja kojim mu je utvrđen porez na dobit na iznos isplaćenih kamata povezanom društvu te se pozvao na načelo legitimnih očekivanja jer da je prethodno zatražio i ishodio od Porezne uprave potvrdu prema kojoj nije dužan platiti taj porez. Upravni sud u Zagrebu naveo je kako ne postoji legitimno očekivanje koje proizlazi iz potvrde Porezne uprave jer je riječ o potvrdi izdanoj isključivo na temelju dokumentacije prezentirane od tužitelja, što znači da je dopušteno utvrđivati suprotno od onoga što je u njoj navedeno. Porezna uprava provela je nadzor nad poslovanjem tužitelja u kojem je pokazano da je tužitelj prezentirao samo dio cjelokupne transakcije vezane uz isplatu kamata prema povezanom društvu, čiji je stvarni cilj bio prikrivena isplata dobiti drugom (stvarnom) vjerovniku pa stoga nema legitimnog očekivanja kada tužitelj u osnovi nije postupao u dobroj vjeri. Upravni sud u Zagrebu napomenuo je kako se samo osoba koja postupa u dobroj vjeri može pozivati na legitimna očekivanja, a ne i ona čiji je stvarni cilj postupanja bio usmjeren na ostvarivanje poreznih pogodnosti i izbjegavanje plaćanja poreza.

4. ZAKLJUČAK
U ovom članku prikazani su uvjeti koji se moraju zadovoljiti kako bi se stranka mogla pozvati na načelo zaštite legitimnih očekivanja. Valja imati na umu kako očekivanje nije legitimno ako se protivi preciznoj odredbi prava Unije, čak i ako bi iz postupanja nacionalnog tijela zaduženog za provedbu prava Unije (npr. potvrda, e-mailova, pisanih očitovanja) proizlazilo drukčije. Također, očekivanje nije legitimno ako propis daje široke diskrecijske ovlasti tijelu uprave u njegovu postupanju, uključujući i mogućnost smanjenja opsega prava stranaka.

S druge strane, legitimna očekivanja načelno postoje ako subjekt na temelju prava Unije ispunjava pretpostavke za stjecanje prava, a pogreška u postupku njegova priznavanja može se pripisati trećoj osobi te upravo zbog te pogreške njegovo mu pravo nije priznato. Također, legitimna očekivanja načelno postoje u odnosu na dovršene pravne situacije, dok su buduće situacije i situacije u tijeku podložne primjeni novih pravila pa se u njima stranke ne mogu pozvati na zaštitu legitimnih očekivanja. Prikazane situacije trebale bi omogućiti praktičarima da jasno primijene navedeno načelo zaštite legitimnih očekivanja jer se to načelo često pojavljuje u upravnim predmetima pred upravnim sudovima, ali i predmetima pred trgovačkim i općinskim sudovima, posebice radi naknade štete zbog povrede načela zaštite legitimnih interesa.

* Sutkinja na Trgovačkom sudu u Zagrebu.
1 Dostupno na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=LEGISSUM:l14534 – posjećeno 5. rujna 2025.
2 Presude Suda EU-a C-482/17, toč. 148 i C-147/13, toč. 79.
3 Presuda Suda EU-a C-482/17, toč. 153.