1. DEFINIRANJE PRAVNOG STANDARDA JAVNOG INTERESA
Javni interes jedan je od zastupljenijih pravnih standarda u hrvatskom zakonodavstvu. Javni interes u širem smislu je dobrobit javnosti kao generalne kategorije, tj. interes društvene zajednice u cjelini, a ne pojedinih pripadnika te zajednice ili pojedinih grupa, a u užem, opći interes koji je pravno utvrđen i koji se štiti pravnim poretkom.¹

Pojam javni interes nesumnjivo znači da je u našoj pravnoj stvarnosti svaki interes države proglašen javnim interesom ako tako odluči Hrvatski sabor. U tom kontekstu, važno mjesto ima savjetovanje kao dvosmjeran proces tijekom kojeg državna tijela traže i primaju povratne informacije od građana, odnosno zainteresirane javnosti u postupku donošenja zakona, drugih propisa i akata,² a koje je provedeno sukladno odredbama čl. 11. Zakona o pravu na pristup informacijama.³

2. KRITIKE NA POSTOJEĆI ZAKON O POMORSKOM DOBRU I MORSKIM LUKAMA I PODZAKONSKE AKTE DONESENE NA TEMELJU NJEGA
U još uvijek važećem Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama⁴ (u nastavku teksta: ZPDML), pomorsko dobro je opće dobro od interesa za Republiku Hrvatsku, ima njezinu osobitu zaštitu, a upotrebljava se i koristi pod uvjetima i na način propisan tim Zakonom. Pomorsko dobro čine unutarnje morske vode i teritorijalno more, njihovo dno i podzemlje te dio kopna koji je po svojoj prirodi namijenjen općoj upotrebi ili je proglašen takvim, kao i sve što je s tim dijelom kopna trajno spojeno na površini ili ispod nje. Dijelom kopna smatra se: morska obala, luke, nasipi, sprudovi, hridi, grebeni, plaže, ušća rijeka koje se izlijevaju u more, kanali spojeni s morem, te u moru i morskom podzemlju živa i neživa prirodna bogatstva (čl. 3. ZPDML-a).

Dakle, pomorsko dobro je: 1) stvar u općoj upotrebi i izvan pravnog prometa (res extra commercium), 2. obilježeno je jedinstvom nekretnine (superficies solo cedit) i 3) određeno je zakonom (ZPDML). Pravna priroda pomorskog dobra već je dulje vremena razlog za odmjeravanje suprotstavljenih mišljenja znanosti, struke, političkih elita i zainteresirane javnosti. Tako se, primjerice, Hrvatsko društvo za pomorsko pravo i Jadranski zavod Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti protive bilo kakvoj drukčijoj definiciji pomorskog dobra i njegova korištenja u gospodarske svrhe, pri čemu ističu da je “(…) primjerenije korištenje pomorskog dobra na temelju koncesije, nego uspostavljanje bilo kakvih stvarnih prava na njemu”.⁵ Zaključuju da “(…) upravo u području primjene zakonodavstva o koncesijama danas postoje mnogi problem jer postojeći propisi o pomorskom dobru i morskim lukama i nakon osam godina još uvijek nisu usklađeni s propisima o koncesijama.” S druge strane, prof. Stanković smatra da “(…) nema razvojnih projekata na pomorskom dobru bez financiranja, a financiranja nema bez kvalitetnih sredstava osiguranja. Odredbe o pomorskom dobru moraju sadržavati mogućnost uspostavljanja učinkovitih sredstava osiguranja koje proizlaze iz same koncesije, a to danas nije slučaj. Mogućnost stjecanja vlasništva na objektima izgrađenim temeljem koncesije omogućila bi zasnivanje hipoteke na tim objektima, kao tradicionalnog i široko prihvaćenog sredstva osiguranja, pri čemu su zlouporabe isključene jer vlasništvo na objektu ovisi o koncesiji, a nju kontrolira davatelj. Zalog na koncesiji pruža čak i veći stupanj osiguranja nego hipoteka na objektu, ali valja ga dodatno razraditi radi povećanja njegove učinkovitosti, a time i prihvatljivosti u financijskim krugovima, tradicionalno nesklonim prema institutima koji se nisu dokazali u praksi. Mišljenja sam da bi predstojeća novela ZPDML morala omogućiti i kvalitetno razraditi oba instituta, te prepustiti praksi da izabere onog koji joj više odgovara.”⁶

Drugim riječima, za razvoj pomorskog dobra nije od presudne važnosti stjecanje vlasništva na objektima izgrađenim temeljem koncesije i zasnivanje hipoteke na tim objektima, već je od presudne važnosti kako davatelj koncesije nadzire koncesionara glede načina na koji on iskorištava koncesiju. U konačnici, kada se utvrdi bilo kakva zloupotreba koncesionara, davatelj oduzima koncesiju, a s prestankom koncesije dolazi i do prestanka prava vlasništva na objektu. Zamjenica Glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske Snježana Frković, kao ključan problem u svezi s korištenjem pomorskog dobra u Republici Hrvatskoj ističe nedostatak dvaju bitnih instrumenata: a) cjelovitog upravljanja pomorskim dobrom i b) kvalitetne inspekcijske kontrole. Prema njezinu mišljenju, pomorsko dobro je, “(…) jedini dio hrvatskog teritorija i “imovina” Republike Hrvatske kojim nitko cjelovito ne upravlja, pa nema pravne osobe koja bi upravljala poslove upravitelja i provodila inspekcijski nadzor na pomorskom dobru.”⁷ U tom smislu autorica s pravom navodi da su još prije Drugog svjetskog rata pomorskim dobrom upravljale za to osnovane ustanove. Te ustanove bile su Pomorska oblast u Bakru (1919. - 1924.) te Direkcija pomorskog saobraćaja u Splitu (1924. - 1945.), obje u sastavu tadašnjeg Ministarstva prometa.⁸

Najoštriji kritičar postojećeg stanja na pomorskom dobru u Republici Hrvatskoj je prof. Staničić: “(…) Kada govorimo o pomorskom dobru i njegovoj zaštiti, njegova devastacija posljedica je lošeg zakonodavnog okvira koji pogoduje “dobacivanju” glede nadležnosti, kao i inertnosti inspekcija koje, jednostavno govoreći, ne rade svoj posao. A kada ga i rade, stvar se rijetko dovede do logičnog kraja i uklanjanja nezakonitih gradnji i nasipanja na pomorskom dobru.”⁹

2.1. UPOTREBA POMORSKOG DOBRA
Upotreba pomorskog dobra može biti opća i posebna upotreba. Opća upotreba znači da se svatko ima pravo služiti pomorskim dobrom sukladno njegovoj prirodi i namjeni, dok posebna upotreba znači, primjerice gradnju građevina za različite djelatnosti koje se ne obavljaju radi stjecanja dobiti, bez obzira na to što se koncesija daje na zahtjev. Treća vrsta upotrebe pomorskog dobra, koja nije opća ili posebna upotreba, jest gospodarsko korištenje pomorskog dobra.

Za gospodarsko korištenje pomorskog dobra potrebno je imati dozvolu države. Pritom je koncesija pravo koje se stječe ugovorom¹⁰, dok je koncesijsko odobrenje pravo stečeno odgovarajućom odlukom vijeća za davanje koncesijskih odobrenja za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru.¹¹ Koncesija i koncesijsko odobrenje međusobno se isključuju, pa se ne može dati koncesijsko odobrenje za područje koje je pod koncesijom.

Koncesiju za gospodarsko korištenje pomorskog dobra daju županije ili Vlada Republike Hrvatske, i to putem javnog natječaja (javno prikupljanje ponuda).

Koncesijom se dio pomorskog dobra djelomično ili potpuno isključuje iz opće upotrebe i daje na posebnu upotrebu ili gospodarsko korištenje fizičkim i pravnim osobama, sukladno prostornim planovima (čl. 2. st. 5. ZPDML-a). To znači da se koncesija na pomorskom dobru ne može podijeliti ako prostornim planovima nije tako određeno.

Zatim, koncesija se ne može dati ako nije utvrđena granica pomorskog dobra i provedena u zemljišnim knjigama (čl. 7. st. 4. ZPDML-a). U ZPDML-u i Zakonu o koncesijama postoje i druge odredbe koje prethode početku postupka davanja koncesije, a zovu se pripremne radnje za davanje koncesije. Drugi zakoniti način gospodarskog korištenja pomorskog dobra je koncesijsko odobrenje. Davanje koncesijskog odobrenja isključivo na temelju zahtjeva (bez javnog natječaja) u nadležnosti je općina i gradova. Pravnim osobama i fizičkim osobama koje su registrirane za obavljanje obrta može se dati koncesijsko odobrenje za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru koje ne isključuje niti ograničava opću upotrebu pomorskog dobra (čl. 38. ZPDML-a). Plaže su jedna od pojavnosti pomorskog dobra koja u pozitivnom hrvatskom zakonodavstvu još uvijek nije posebno regulirana. One su, po definiciji, nesporno pomorsko dobro kojim se svatko ima pravo služiti sukladno njezinoj prirodi i namjeni te su ujedno i izuzetno vrijedan gospodarski resurs Republike Hrvatske kojim upravljaju gradovi/općine (čl. 11. ZPDML-a). Ako su plaže dane u koncesiju/koncesijsko odobrenje, dužnost neposrednog upravljanja snosi koncesionar/korisnik koncesijskog odobrenja.

Prema čl. 7. Uredbe o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru iz 2004. godine¹², davatelj koncesije (Vlada Republike Hrvatske ili županijske skupštine) dužan je ustrojiti povjerenstvo od tri člana u svrhu praćenja izvršavanja odluka i ugovora o koncesijama, s tim da povjerenstvo čine po jedan predstavnik Ministarstva mora, turizma, prometa i razvitka, Ministarstva financija i Ministarstva gospodarstva, rada i poduzetništva. Jesu li sve hrvatske županije na moru, a sukladno već navedenom podzakonskom aktu osnovale povjerenstva u svrhu praćenja izvršenja odluka i ugovora o koncesijama, te rad tih povjerenstava, nije moguće pouzdano utvrditi jer ne postoje vjerodostojni i javno dostupni dokazi.

2.2. PRIMJER ŽUPANIJSKOG PRAVILNIKA O POSEBNOJ UPOTREBI POMORSKOG DOBRA - PLAŽE
Dana 18. rujna 2017. Županijska skupština Splitsko-dalmatinske županije donijela je Pravilnik o gospodarskom korištenju, korištenju ili gradnji građevina i posebnoj upotrebi pomorskog dobra na području Splitsko-dalmatinske županije.¹³ Njime je, primjerice, određeno da ukupan prostor za plažne rekvizite koji se ne mogu sklopiti na jednom mjestu, ne smije prelaziti više od 30 % kopnene površine koncesije koja se odnosi na plažu (šljunak, pijesak, beton i sl.), uključivo i s prostorom za koridore i prolaze između raspoređenih plažnih rekvizita, a što će se pokazati (brojčano i grafički) kroz Plan korištenja. Je li na taj način zadovoljen javni interes u smislu dostupnosti morske plaže svim zainteresiranim osobama, prvenstveno građana?

2.3. NOVČANA NAKNADA ZA GOSPODARSKO KORIŠTENJE POMORSKOG DOBRA I KONCESIJSKO ODOBRENJE
Za gospodarsko korištenje pomorskog dobra, pa i plaže, plaća se novčana naknada. U doktrini, pa i u praksi, a osobito kod zainteresirane javnosti rijetko se otvaralo pitanje naknade koju koncesionar/korisnik koncesijskog odobrenja mora plaćati u proračun.

U čl. 13. ZPDML-a određeno je da se ugovoreni iznos naknade za koncesiju plaže uplaćuje na sljedeći način: jedna trećina u korist državnog proračuna, druga trećina u korist proračuna županije i treća trećina u korist grada ili općine.

Naknada, pak, od koncesijskog odobrenja prihod je isključivo proračuna gradova/općina.

Budući da su ugovoreni iznosi naknade za koncesiju/koncesijsko odobrenje prihodi javnih proračuna, legitimna su barem dva pitanja: 1) je li način kako se dijeli koncesijska naknada za plaže pravedan te 2) jesu li naknade od koncesijskog odobrenja za gospodarsko korištenje plaže preniske?

U svezi s prvim pitanjem, nije jasno zašto u diobi koncesijske naknade, a kada koncesiju daje Vlada Republike Hrvatske, sudjeluje i proračun županije? U odnosu na drugo pitanje odgovor je potvrdan jer se još uvijek obračunavaju minimalne naknade temeljene na Uredbi o postupku davanja koncesijskog odobrenja na pomorskom dobru iz 2004. godine.¹⁴ Iz toga proizlazi nesporan zaključak da je obavljanje gospodarske djelatnosti na plaži putem koncesijskog odobrenja lukrativan posao jer se uplaćena naknada odnosi na korištenje plaže kroz cijelu kalendarsku godinu.¹⁵ Smatramo da je samo tržišna vrijednost koncesijske naknade za gospodarsko korištenje plaže putem koncesije/koncesijskog odobrenja jedini ispravan put kojim se ostvaruje javni interes. Koncesijsko odobrenje za obavljanje gospodarskih djelatnosti na plaži trpi i daljnju kritiku jer se daje bez javnog natječaja, odnosno isključivo na zahtjev zainteresirane osobe i po načelu „bržeg prsta“.

3. MORSKE PLAŽE U PRIJEDLOGU ZAKONA O POMORSKOM DOBRU I MORSKIM LUKAMA
Pitanje javnog interesa u Republici Hrvatskoj osobito je aktualno u području korištenja i upravljanja pomorskim dobrom koje, po prostornoj veličini, predstavlja čak jednu trećinu njezina državnog teritorija te je uz šume i vode, njezin najveći prirodni resurs. Već smo istaknuli da je pomorsko dobro u Republici Hrvatskoj nedvojbeno vrlo složen pravni institut te ujedno i ekonomski resurs kojem treba, prilikom izrade novog zakona o pomorskom dobru i morskim lukama pristupiti vrlo oprezno. Ključno je pitanje kako uspostaviti ravnotežu između gospodarskog korištenja pomorskog dobra s jedne, te zaštite prirodnog obilježja i okoliša s druge strane. Pritom se svakako mora voditi računa da svako ograničenje prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju (čl. 16. st. Ustava Republike Hrvatske).¹⁶

Vlada Republike Hrvatske je, a na prijedlog resornog Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, u saborsku proceduru uputila na prvo čitanje Prijedlog zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, Zagreb, prosinac 2022. (P. Z. br. 439)¹⁷.

Pitanje pravnog uređenja morskih plaža izazvalo je, najveći interes zainteresirane javnosti¹⁸, koja proklamira sintagme “javni interes mora biti na prvom mjestu”, “javno dobro pripada narodu” i sl. To je i razumljivo i očekivano jer je riječ o području koje je, po definiciji, nesporno pomorsko dobro, a isključenje ili ograničenje opće upotrebe putem instituta koncesije, a osobito koncesije na zahtjev, razlog za odmjeravanje suprotstavljenih interesa privatnog i javnog interesa. U Prijedlogu zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (u nastavku teksta: Prijedlog), utvrđuje se da su “plaže najvažniji dio turističke ponude na našoj obali, pa uređenje pitanja plaža svakako zaslužuje biti bitan dio Zakona koji uređuje more i morsku obalu, odnosno pomorsko dobro.” Pitanje zadovoljavanja javnog interesa u tom je Prijedlogu riješeno na način “da se stupanj ograničenja opće upotrebe svede na minimum, kako bi plaže kao pomorsko dobro kao opće dobro zaista bile dostupne svima pod jednakim uvjetima”.

Odredbe o morskim plažama regulirane su u četvrtom dijelu Prijedloga. Za sve morske plaže vrijede sljedeće odredbe:

- jedinica lokalne samouprave (gradovi ili općine) odnosno koncesionar, kao osoba koja upravlja plažom dužna je plažu štititi i održavati te osigurati zadovoljenje javnog interesa za korištenjem

- osoba koja upravlja plažom može dohranjivati plažu tako da se ne mijenja prosječna godišnja pozicija obalne crte niti izgled plaže i njezine karakteristike

- morske plaže moraju biti dostupne svima pod istim uvjetima (čl. 79. Prijedloga).

Morske plaže dijele se na prirodne i umjetne.

Prirodna morska plaža jest plaža koja se nalazi unutar ili izvan naselja, infrastrukturno neopremljena, potpuno očuvanih prirodnih obilježja čiji kopneni dio obuhvaća prostor prirodnog materijala (kamena, pijeska, šljunka, njihove kombinacije i sl.). Na prirodnoj morskoj plaži gospodarske djelatnosti obavljaju se, u pravilu, na osnovi dozvola.

Zabranjeno je dohranjivati i ograđivati prirodne plaže (čl. 80. Prijedloga). S druge strane, uređena morska plaža jest morska plaža koja se nalazi unutar ili izvan naselja i koja je pristupačna svima pod jednakim uvjetima, uključujući i osobe smanjene pokretljivosti, većim dijelom uređenog i izmijenjenog prirodnog obilježja te infrastrukturno i sadržajno uređen kopneni prostor neposredno povezan s morem, označen i zaštićen s morske strane. Na uređenoj morskoj plaži gospodarske djelatnosti obavljaju se, u pravilu, na osnovi koncesije. Ako uređena morska plaža nije dana u koncesiju, dužna ju je održavati jedinica lokalne samouprave. Osoba koja upravlja plažom dužna je na uređenoj morskoj plaži na vidljivim mjestima istaknuti informativnu ploču s podacima o kakvoći mora za kupanje, morskom i kopnenom dijelu plaže i informacijama o mogućim izvanrednim događajima na morskoj plaži, a u skladu s važećim provedbenim propisima tijela državne uprave nadležnog za zaštitu okoliša i prirode.

Dohranjivanje plaže je dopremanje i razastiranje kamenog materijala i morskog biljnog materijala (lažine), pijeska ili šljunka na površinu žala, bez prisutnosti veće količine praha i/ili gline, sa svrhom nadomještanja količine materijala koja je trajno izgubljena zbog prirodnih procesa, a izvodi se sukladno planu dohrane. Nije dopušteno godišnje dohranjivanje plaže s većom količinom od 0,35 metara kubnih po metru dužnom obale plaže (čl. 81. Prijedloga).

S obzirom na funkciju i model upravljanja, uređene morske plaže su:

- javna morska plaža

- morska plaža ispred hotela, kampa i turističkog naselja

- morska plaža za posebne namjene (čl. 82. Prijedloga).

Javna morska plaža je samostalna, uređena morska plaža, infrastrukturno opremljena, a služi većem broju ugostiteljsko-turističkih objekata i građana. Davatelj koncesije ne može isključiti opću upotrebu plaže, a niti je smije ograditi (čl. 83. Prijedloga).

Morska plaža ispred hotela, kampa i turističkog naselja je uređena morska plaža u turističkoj zoni, koja je s turističkim sadržajima izgrađenim izvan granice pomorskog dobra povezana u funkcionalnu, infrastrukturnu i prostornu cjelinu.

Davatelj koncesije na temelju dokumenata prostornog uređenja i plana upravljanja pomorskim dobrom utvrđuje funkcionalnu gospodarsku cjelinu ovisno o kapacitetu, kategoriji i vrsti objekata s kojima plaža čini funkcionalnu cjelinu. Ova se plaža također ne smije se ograditi (čl. 84. Prijedloga).

Morska plaža za posebne namjene je uređena morska plaža, koja udovoljava zahtjevima i potrebama posebnih grupa korisnika i njihovim specifičnim potrebama. Morska plaža za posebnu namjenu gospodarski se koristi na temelju koncesije (čl. 85. Prijedloga).

U Prijedlogu je Vlada Republike Hrvatske navela način kako će se ostvarivati načelo zadovoljavanja javnog interesa u odnosu na morske plaže kada se koriste u gospodarske svrhe putem koncesije:

- Davatelj koncesije dužan je u svim postupcima davanja koncesije za gospodarsko korištenje morske plaže, prilikom odlučivanja o stupnju ograničenja opće upotrebe, osigurati i štititi javni interes korištenja plaže.

- Koncesija uređene plaže u turističkoj zoni neizgrađenog naselja mora se davati tako da najviše 70 % kopnenog i 50 % morskog dijela plaže koncesionar može koristiti za obavljanje gospodarske djelatnosti za koje mu je koncesija dana, a ostali dio plaže mora ostati dostupan svima za korištenje sukladno namjeni.

- Koncesija uređene plaže u turističkoj zoni unutar izgrađenog naselja mora se davati tako da najviše 50 % kopnenog i 30 % morskog dijela plaže koncesionar može koristiti za obavljanje gospodarske djelatnosti za koje mu je koncesija dana, a ostali dio plaže mora ostati dostupan svima za korištenje sukladno namjeni (čl. 86. Prijedloga).

Zainteresiranoj je javnosti sporno pravno uređenje kategorije morske plaže ispred hotela, kampa i turističkog naselja te načelo zadovoljavanja javnog interesa, i to iz sljedećih razloga:¹⁹

1. gospodarsko korištenje ove vrste uređene morske plaže daje se putem koncesije na zahtjev

2. koncesionar prostorno zauzima velik dio plaže, čime one postaju nedostupne građanima.

Prvo sporno pitanje je koncesija na zahtjev. Koncesija na zahtjev je institut koji postoji u Zakonu o koncesijama, ali nije izrijekom propisan u pravnoj stečevini Europske unije putem Direktive 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovora o koncesiji (SL. L 94, 28. 3. 2014.).Prema čl. 39. Zakona o koncesijama, ova vrsta koncesije je iznimka od pravila o koncesijama jer se daje bez provođenja javnog natječaja i neposredno na zahtjev gospodarskog subjekta radi realizacije određenih projekata na pomorskom dobru.

Ozbiljne prijetnje institutu koncesije na zahtjev su: a) nedostatak primjene načela tržišnog natjecanja, b) nedostatak transparentnosti te c) potencijalna arbitrarnost tijela koja donose odluku o koncesiji na zahtjev.²⁰ Koncesiju na zahtjev regulira čl. 65. Prijedloga. Zahtjev za ishođenje ove vrste koncesije može se podnijeti, između ostalog, i za gospodarsko korištenje morske plaže ispred hotela, kampa i turističkog naselja i/ili privezišta koje po svom položaju čini neodvojivu funkcionalnu, infrastrukturnu i prostornu cjelinu s jednim ugostiteljskim objektom u građevinskom području ugostiteljsko-turističke namjene.

Visina naknade za koncesiju utvrđuje se studijom opravdanosti davanja koncesije, s tim da naknada za koncesiju morske plaže ispred hotela, kampa i turističkog naselja ne može biti niža od dvostruke naknade postignute na natječaju za takav, odnosno sličan predmet koncesije u godini podnošenja zahtjeva.

Dakle, sadržaj funkcionalne gospodarske cjeline utvrđuje isključivo davatelj koncesije, i to na temelju: 1) dokumenata prostornog uređenja i 2) plana upravljanja pomorskim dobrom jedinice lokalne samouprave, ovisno o kapacitetu, kategoriji i vrsti objekta s kojim plaža čini funkcionalnu cjelinu.

O planu upravljanja pomorskim dobrom jedinice lokalne samouprave obvezno provode javno savjetovanje. U slučaju da u planu upravljanja pomorskim dobrom gradova/općina ne postoji opcija funkcionalne cjeline i/ili nije provedeno javno savjetovanje, davatelj koncesije ne može izdati koncesiju na zahtjev.

Drugo sporno pitanje istaknuto u raspravi u Hrvatskom saboru o Prijedlogu, jesu postoci o obuhvatu plaže na kojem koncesionar može obavljati gospodarske djelatnosti temeljem koncesije. Iz odredbi st. 2. i 3. čl. 86. Prijedloga proizlazi zaključak da koncesija za uređene plaže u turističkoj zoni neizgrađenih i izgrađenih naselja uključuje znatan dio kopnenog i morskog dijela plaže za obavljanje gospodarskih djelatnosti koncesionara, dok preostali dio plaže ostaje dostupan svima za korištenje sukladno namjeni.

Pritom je nejasno tko određuje turističke zone u naseljima; na temelju kojih je kriterija određen različit postotak kopnenog i morskog dijela plaže koji se daje u koncesiju u izgrađenim i neizgrađenim naseljima; na koji način davatelj koncesije odlučuje o stupnju ograničenja opće upotrebe; koje sankcije snosi davatelj koncesije ako se ograničenjem slobode korištenja plaže za građane krši načelo zadovoljavanja javnog interesa etc.

4. ZAKLJUČAK
Pomorsko dobro je opće dobro izvan vlasničkog sustava, ustavna kategorija te ima osobitu zaštitu Republike Hrvatske. U Prijedlogu zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (Prijedlog), i to u dijelu koji se odnosi na morske plaže, javni interes, prema našem mišljenju, nije dovoljno zaštićen.

Predlagatelj Prijedloga (Vlada Republike Hrvatske) mora, kada regulira koncesiju na zahtjev za korištenje morske plaže izrijekom navesti da je ona izuzetak od pravila o javnom natječaju te da se daje pod određenim, strogim kontroliranim uvjetima.

Smatramo da Prijedlog također mora jasno odrediti da je cijela plaža dostupna svima, neovisno o tome tko plažom upravlja te da je koncesionar uređene plaže u turističkoj zoni dužan uređivati, održavati i plaćati naknadu za koncesiju za 100 % plaže, ali je ograničen u postotku koji može gospodarski koristiti.

* Znanstveni suradnik u polju prava.
1 PRAVNI LEKSIKON, grupa autora, Leksikografski zavod Miroslav Krleža, Zagreb, 2007.
2 Kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata, Nar. nov., br. 140/09.
3 Nar. nov., br. 25/13, 85/15, 69/22.
4 Nar. nov., br. 158/03, 100/04, 141/06, 38/09, 123/11, 56/16 i 98/19.
5 Jadranski zavod Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti, dostupno na: http://jadranski-zavod.hazu.hr/files/file/pdf/HDPP---JZ-HAZU---Memorandum-o-pravnom-statusu-pomorskog-dobra.pdf.
6 Gordan Stanković, Bankabilnost kao preduvjet razvoja pomorskog dobra, Portal Pomorsko dobro, dostupno na: http://www.pomorskodobro.com/misljenje-gordan-stankovic.html.
7 Snježana Frković, Pomorsko dobro – izazov koji traži mudra rješenja, Portal Pomorsko dobro, dostupno na: https://www.pomorskodobro.com/frkovic-sijecanj-2018.html.
8 Ante Vuković, Teritorijalna i stvarna nadležnost Direkcije pomorskog saobraćaja u Splitu, Poredbeno pomorsko pravo, Vol. 61, No. 176, 2022.
9 Večernji list, 6. 6. 2022.
10 Čl. 3. Zakona o koncesijama, Nar. nov., br. 69/17 i 107/20.
11 Odobrenje za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru upravni je akt na čije se donošenje primjenjuju odredbe Zakona kojim se propisuje opći upravni postupak, ako posebnim zakonom nije drukčije propisano.
12 Nar. nov., br. 23/04.
13 Splitsko-dalmatinska županija, dostupno na: https://www.dalmacija.hr .
14 Nar. nov., br. 36/04, 63/08, 133/13 i 63/14.
15 Uredba o davanju koncesijskog odobrenja na pomorskom dobru omogućuje davanje koncesijskog odobrenja na pet godina, no u praksi je zaživjelo pravilo da se koncesijsko odobrenje daje samo na godinu dana.
16 Nar. nov., br. 85/10 - proč. tekst.
17 Na 15. sljednici Hrvatskog sabora, 8. veljače 2023. donesen je zaključak da se prihvaća Prijedlog zakona. Sve primjedbe, prijedlozi i mišljenja upućeni su predlagatelju radi pripreme Konačnog prijedloga zakona.
18 Zainteresirana javnost, u smislu već spomenutog Kodeksa, jesu: građani, organizacije civilnoga društva (neformalne građanske grupe ili inicijative, udruge, zaklade, fundacije, privatne ustanove, sindikati, udruge poslodavaca), predstavnici akademske zajednice, komore, javne ustanove i druge pravne osobe koje obavljaju javnu službu ili na koje može utjecati zakon, drugi propis ili akt koji se donosi, odnosno koje će biti uključene u njegovu provedbu.
19 https://esavjetovanja.gov.hr/ECon/MainScreen?entityId=22504 (Javno savjetovanje o Nacrtu prijedloga Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama s Obrascem Iskaza o procjeni učinaka propisa).
20 Ante Vuković – Marin Budimir, Zakonitost, Narodne novine, Zagreb, 2019., 1/3, 51-59.