1. UVOD
Krajem studenoga 2020. (točnije 23. studenoga) okončano je e-savjetovanje o trima nacrtima prijedloga zakona koji se odnose na lokalnu i regionalnu samoupravu u Hrvatskoj. Navedeni zakoni doneseni su po hitnom postupku, na sjednici Sabora održanoj 15. prosinca 2020¹. Riječ je o općem zakonu kojim su uređena temeljna pitanja funkcioniranja lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj², o zakonu kojim je uređen položaj Grada Zagreba³ i o zakonu kojim su uređeni lokalni izbori⁴. Glavne izmjene sadržane su u općem zakonu koji uređuje lokalnu i regionalnu samoupravu (Prijedlog ZIDZLPRS-a, 2020), dok se druga dva zakona (Prijedlog ZIZGZ-a, 2020 i Prijedlog ZIDZLI-a, 2020) uglavnom usklađuju s izmjenama koje su predložene u općem zakonu o lokalnoj i regionalnoj samoupravi.⁵

Prema riječima predlagatelja, ciljevi koji se žele postići izmjenama i dopunama navedenih zakona usmjereni su „… prije svega k optimizaciji sustava lokalne i područne (regionalne) samouprave, smanjenju broja lokalnih dužnosnika što će doprinijeti znatnim uštedama u proračunima jedinica, racionalnijem obavljanju poslova u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave te osiguravanju kontinuiteta u njihovom radu.“ (Prijedlog ZIDZLPRS-a, 2020, str. 4). Nadalje, ističe se kako će se ostvariti „… znatne uštede u proračunima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u dijelu sredstava za plaće i naknade te drugih troškova vezanih uz obavljanje dužnosti smanjenog broja zamjenika općinskih načelnika, gradonačelnika i župana. Također, uštede će se ostvariti i u dijelu sredstava za naknade članova predstavničkih tijela, kao i financiranja političkih aktivnosti. Procjenjuje se da bi ukupna ušteda u proračunima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave iznosila cca 100.000.000,00 kuna godišnje.“ (Prijedlog ZIDZLPRS-a, 2020, str. 4).

U ovom ćemo članku sažeto prikazati usvojene izmjene i dopune, a nakon toga metodom prethodne (ex ante) evaluacije ocijeniti kakvi se efekti mogu očekivati od izmjena te ukazati na nelogičnosti i propuste koji postoje u usvojenim izmjenama i dopunama. Ocijenit ćemo i mogu li se usvojene promjene smatrati reformom lokalne i regionalne samouprave.

2. ŠTO SE MIJENJA?
Analiza izmjena i dopuna triju navedenih zakona daje prostor za grupiranje izmjena i dopuna u nekoliko temeljnih i najvažnijih skupina.

Prva skupina izmjena i dopuna tiče se uređenja političkih funkcija u jedinicama lokalne samouprave (u nastavku teksta: JLS). To se odnosi na drastično ukidanje položaja zamjenika izvršnog tijela JLS-a. Tako se, prema Prijedlogu ZIDZLPRS-a, broj dosadašnjih zamjenika (671) trebao smanjiti za 92 % (618), odnosno ubuduće su se trebala birati samo 53 zamjenika⁶. Tijekom rasprave u Saboru, a na temelju amandmana vladajuće koalicije predvođene HDZ-om, odustalo se od tog proklamiranog cilja pa je usvojeno rješenje prema kojem se u svim općinama i gradovima s preko 10.000 stanovnika (umjesto predloženih 35.000 stanovnika) bira po jedan zamjenik izvršnog čelnika, što je povećanje za otprilike 15-ak lokalnih dužnosnika. Nadalje, u ovu skupinu izmjena i dopuna ulazi i smanjenje broja članova predstavničkih tijela u JLS-ima (smanjenje postojećih 8.254 članova za oko 10 %) te limitiranje naknada za rad u predstavničkom tijelu.

Druga skupina predloženih izmjena i dopuna tiče se izmjene regulacije nekih instrumenata sudjelovanja građana u odlučivanju, posebno referenduma, mjesnih zborova građana koji se mogu sazvati radi izjašnjavanja građana o pojedinim pitanjima i prijedlozima iz samoupravnog djelokruga općine, odnosno grada te raspravljanja o potrebama i interesima građana od lokalnog značenja, u skladu sa zakonom i statutom jedinice. Građanima se omogućava i podnošenje prijedloga i peticija o pitanjima iz samoupravnog djelokruga općine, grada odnosno županije od lokalnog značenja, u skladu sa zakonom i statutom jedinice.

Treća skupina tiče se otvaranja mogućnosti za korištenje informatičko-komunikacijske tehnologije u radu JLS-a. Potaknut iskustvom pandemije bolesti COVID-19 i nepostojanja pravnog temelja za održavanje online sjednica predstavničkih tijela7, predlagatelj je omogućio da se, uz dosadašnju mogućnost sazivanja sjednice predstavničkog tijela elektroničkim putem, omogući i održavanje sjednica elektroničkim putem8. Prijedlozi i peticije te predstavke i pritužbe građana mogu se podnijeti i elektroničkim putem u skladu s tehničkim mogućnostima općine, grada, odnosno županije.

Četvrta skupina izmjena i dopuna tiče se povećanja transparentnosti cjelokupnog sustava lokalne i regionalne samouprave. To se planira postići uspostavom evidencija podataka o lokalnoj samoupravi te transparentnošću proračuna. Namjera je obvezivanja svih jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave na javnu odnosno internetsku objavu potrošenog javnog novca, tako da informacije budu lako dostupne i pretražive, a navedena objava obavljat će se u skladu s odredbama zakona kojim se uređuje planiranje, izrada, donošenje i izvršavanje proračuna te uputa i drugih akata ministarstva nadležnog za financije.

Peta skupina tiče se poboljšanja rada u slučaju situacija povezanih s neizglasavanjem proračuna i situacija povezanih s proračunom. Pojašnjavaju se određene nejasnoće i zatvaraju praznine koje su se pojavile u praktičnoj provedbi zakona.

Šesta skupina su opće nomotehničke izmjene i poboljšanja postojećih zakonskih odredaba.

3. KAKVE ĆE BITI REPERKUSIJE PREDLOŽENIH IZMJENA?
Kako ocijeniti izmjene triju izmijenjenih i dopunjenih zakona koji uređuju lokalnu i regionalnu samoupravu u Hrvatskoj? Hoće li izmjene dovesti do znatnijih pomaka u funkcioniranju lokalne i regionalne samouprave? Na samom početku analize treba konstatirati da se izmjenama i dopunama zakona uvode tehnička poboljšanja i rješavaju neka praktična pitanja koja se pojavljuju u radu jedinica lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj. Međutim, usvojenim se izmjenama i dopunama ne rješava nijedno strateško pitanje hrvatske lokalne i regionalne samouprave. Temeljni model lokalne samouprave, koji obilježava teritorijalna fragmentacija i visoka centralizacija, ostaje nepromijenjen. Zato je teško očekivati da će ove zakonske promjene imati znatniji efekt na podizanje standarda lokalnih usluga građanima i racionalnije upravljanje javnim poslovima na lokalnoj i regionalnoj razini.

U usvojenim izmjenama i dopunama zakona postoji svega nekoliko inovacija koje bi se mogle pozitivno ocijeniti. To je svakako uspostava evidencije općih podataka o JLS-ima koja će omogućiti vođenje smislene i koliko-toliko na podacima utemeljene politike prema sustavu lokalne i regionalne samouprave.

Vrijedno je spomena i uvođenje prijedloga i peticija od građana, za koja su propisana ista pravila kao i za građanske inicijative. Predstavničko tijelo mora raspravljati o prijedlogu odnosno peticiji ako ju je podržalo 10 % birača upisanih u popis, i o tome dati odgovor podnositeljima u roku od tri mjeseca od zaprimanja prijedloga odnosno peticije. Takvi prijedlozi i peticije mogu se podnositi elektroničkim putem, ali samo ako je to u skladu s tehničkim mogućnostima općine, grada odnosno županije. Drugim riječima, ako jedinica nema ili jednostavno ne želi uspostaviti tehničke mogućnosti za podnošenje peticije elektroničkim putem, navedena novost ostaje mrtvo slovo na papiru. Mišljenja smo da je predlagatelj zakona ipak trebao biti malo odrješitiji i u 21. stoljeću, u kojem je elektronička komunikacija naprosto sine qua non uspješnog djelovanja i poslovanja, obvezati sve lokalne jedinice da predlagateljima omoguće podnošenje prijedloga i peticija elektroničkim putem, i to na lak, pregledan i jednostavan način.

Donekle je pozitivna i odredba koja obvezuje lokalne jedinice da osiguraju obavljanje upravnih i stručnih poslova u okviru svojih upravnih tijela, a ako nemaju mogućnost to osigurati u okviru svojih upravnih tijela, dužne su osigurati obavljanje tih poslova zajednički s drugim JLS-om ili sa županijom na čijem se području nalaze. To je nastojanje da se prekine s praksom svojevrsnog outsourcinga obavljanja upravnih poslova koja postoji u nekim lokalnim jedinicama. No, s druge strane, bit će interesantno promatrati hoće li doći do nekog oblika suradnje s jedinicama iste razine ili će županije iskoristiti tu odredbu da se nametnu kao neizostavni kanali dodatne centralizacije u odnosu na male jedinice na svojem području. Pozitivno treba ocijeniti i mogućnost da se sjednice predstavničkih tijela održavaju elektroničkim putem, ali nije sasvim jasno što zakonodavac shvaća pod održavanjem sjednice elektroničkim putem. Iz dosadašnje prakse nadležnog ministarstva proizlazi i da sjednice koje se održavaju samo upotrebom e-pošte zadovoljavaju osnovne standarde održavanja javnih sjednica kolegijalnih tijela, premda je pokazano da se na taj način ne zadovoljavaju temeljna načela održavanja sjednica kolegijalnih tijela, a to su, prije svega, načelo javnosti i načelo rasprave.⁹

I dalje ostaje nejasno zašto se lokalni referendum može raspisati samo radi odlučivanja o prijedlogu o promjeni statuta, o prijedlogu općeg akta ili drugog pitanja „iz djelokruga predstavničkog tijela“ kao i o drugim pitanjima određenim zakonom i statutom. Pitanja iz djelokruga izvršnog tijela ostaju izvan dosega navedene odredbe. O njima se može raspisati referendum samo posredno. Točnije, preko referenduma o proračunu ili ako je tako određeno nekim zakonom ili statutom same jedinice. Pitanje je zašto je to tako, odnosno zašto se lokalni referendum ne može raspisati o svim pitanjima iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne i regionalne samouprave, neovisno o tome je li to u nadležnosti predstavničkog ili izvršnog tijela, kao što je to, primjerice, propisano s mjesnim zborovima koji se mogu sazvati radi izjašnjavanja građana „o pojedinim pitanjima i prijedlozima iz samoupravnog djelokruga općine, odnosno grada“?

Kada je riječ o sudjelovanju građana u odlučivanju koje je predlagatelj odlučio inovirati, ostaje nejasno zašto predlagatelj nije otišao korak dalje i otvorio vrata uvođenju i drugih instrumenata iz palete tzv. demokratskih inovacija (democratic innovation)¹⁰. Iako je stajalište autora ovoga članka da jedinice lokalne i regionalne samouprave mogu samostalno svojim statutima, a sukladno ustavnom položaju lokalne samouprave i metodi opće klauzule za razdiobu poslova, regulirati i druge oblike sudjelovanja građana u odlučivanju o lokalnim poslovima, bilo bi korisno da je predlagatelj zakona – kad je već regulirao referendum i mjesni zbor građana kao institute sudjelovanja građana u odlučivanju – rudimentarno regulirao i neke druge institute iz kategorije spomenutih demokratskih inovacija. Tu je prije svega riječ o participativnom kreiranju proračuna, fokus grupama, uključivanju građana u pripremu i donošenje općih propisa, savjetodavne ankete i druge slične institute. Upitna je opravdanost smanjenja broja članova predstavničkih tijela linearno za otprilike 10 %. Pritom, broj članova predstavničkih tijela svih županija i Grada Zagreba smanjen je za 4 člana, neovisno o broju stanovnika županije. Smanjenje za četiri člana propisano je i za najmanju, Ličko-senjsku županiju (50.927 stan.), kao i za najveću, skoro deset puta veću, Splitsko-dalmatinsku županiju (454.798 stan.) odnosno za petnaest puta veći Grad Zagreb (790.017 stan.). Isto smanjenje za četiri člana predloženo je i za sve JLS-e (općine i gradove) koje imaju preko 35.000 stanovnika. Smanjenje se opravdava racionalizacijom cjelokupnog sustava lokalne i regionalne samouprave i postizanjem proklamiranih ciljeva uštede.

Ono što se, međutim, nedovoljno uzima u obzir jest utjecaj spomenutih izmjena na demokratsko predstavljanje građana. Navedene izmjene dovode do bolje predstavljenosti građana u malim i slabo naseljenim sredinama nauštrb onih većih. Prema predloženim izmjenama, broj članova lokalnih predstavničkih tijela trebao bi se smanjiti s postojećih 8.254 člana na oko 7.429 članova, a broj građana koje predstavlja jedan član predstavničkog tijela sa sadašnjih bi se prosječno 519 građana koje predstavlja jedan lokalni vijećnik, popeo na 576 građana koje zastupa taj isti vijećnik. Dakako, u velikim sredinama taj je prosjek daleko veći. Kao što je vidljivo u ilustrativnom primjeru iz Tablice 1., postoje velike razlike između prosječnog broja građana koje predstavlja jedan član predstavničkog tijela u različitim sredinama. Naime, ako se usporede četiri velika grada, onda se diskrepancija glede reprezentativnosti građana i dalje perpetuira. Tako jedan član Gradske skupštine Grada Zagreba sada predstavlja skoro 15.500 građana, a nakon usvajanja predloženih izmjena predstavljat će njih oko 16.800, što je tri puta više nego u Splitu, četiri puta više nego u Rijeci, skoro pet (4,8) puta više nego u Osijeku, skoro dva puta (1,7) više nego u Splitsko-dalmatinskoj, a čak devet (8,9) puta više nego u Ličko-senjskoj županiji. Je li predlagatelj zakona osim linearnog smanjenja broja članova predstavničkih tijela trebao voditi računa i o drugim elementima, poput utjecaja predloženih izmjena na legitimitet i demokratsku osnovu sustava lokalne samouprave? S obzirom na to da je status Grada Zagreba uređen posebnim zakonom, onda se i predstavništvo građana u njemu moglo drukčije urediti, jer je glavni grad ionako po svim elementima potpuno neusporediv s ostatkom Hrvatske.

Predložene izmjene glede broja zastupnika u lokalnim predstavničkim tijelima otvaraju još najmanje dva važna pitanja. Prvo je kako će se smanjenje broja članova predstavničkog tijela odraziti na sastav lokalnih predstavničkih tijela, a drugo se pitanje tiče organizacije mjesne samouprave u JLS-ima.

Što se prvog pitanja tiče, valja istaknuti da smanjeni broj članova lokalnog predstavničkog tijela otežava političko djelovanje manjih političkih aktera te pogoduje većim strankama, odnosno dominantnim političkim akterima koji imaju bolju organizaciju i veći broj članova u lokalnim predstavničkim tijelima. Naime, iako preliminarni izračuni na temelju rezultata izbora iz 2017. pokazuju da u oko 35 % slučajeva mandate gube manje stranke i samostalne liste birača, dok se preostali mandati odnose na velike političke stranke, ipak taj podatak treba sagledavati u širem kontekstu politike lokalnog političkog života. Naime, nisu iste posljedice kad stranka ili lista u lokalnom predstavničkom tijelu spadne s, primjerice, 7 na 5 vijećnika i kad lista birača spadne s 1 ili 2 na 0 vijećnika i time u potpunosti izgubi političku vidljivost i participaciju u lokalnom predstavničkom tijelu, a posljedično moguće i u lokalnom političkom životu.

Drugo je pitanje broja članova u predstavničkim tijelima mjesne samouprave (vijeća mjesnih odbora, gradskih kotareva i gradskih četvrti). Koliko je poznato, Hrvatska ima sustav mjesne samouprave i mehanizam predstavništva građana i na toj razini. Također, notorna je činjenica i to da članovi predstavničkih tijela mjesne samouprave primaju određenu naknadu za sudjelovanje u radu tih tijela. Ako je ušteda proklamirani cilj predloženih zakonskih izmjena, onda je predlagatelj trebao obvezati JLS-e da linearno smanje broj članova u predstavničkim tijelima mjesne samouprave. Možda je mogao otići i korak dalje te, po uzoru na vezivanje broja članova predstavničkih tijela općina, gradova i županija za broj stanovnika tih jedinica, na sustavan način odrediti i broj članova predstavničkih tijela mjesne samouprave tako da ih veže uz broj stanovnika koji žive na području mjesnih odbora, gradskih kotareva odnosno gradskih četvrti.

Neka će rješenja vjerojatno otvoriti dodatne probleme u praktičnoj provedbi Zakona, iako su se ti problemi upravo izmjenama zakona nastojali riješiti. To je slučaj s uređenjem izostanka s posla radi sudjelovanja u radu predstavničkog tijela. Do sada je član predstavničkog tijela imao pravo na opravdan, neplaćen izostanak s posla radi sudjelovanja u radu predstavničkog tijela. Sada se uvodi institut sporazuma s poslodavcem i utvrđuje se da član predstavničkog tijela ima pravo na opravdan izostanak s posla radi sudjelovanja u radu predstavničkog tijela i njegovih radnih tijela, sukladno sporazumu s poslodavcem. Postavlja se pitanje o kakvom je sporazumu riječ. Mora li poslodavac sklopiti pisani sporazum sa zaposlenikom? U obrazloženju se navodi da se pravo na opravdan izostanak s posla ostvaruje „… sukladno sporazumu s poslodavcem, što znači da se član predstavničkog tijela i njegov poslodavac mogu sporazumjeti o tome na koji način će se „pravdati“, odnosno evidentirati izostanak s posla člana predstavničkog tijela radi sudjelovanja u radu predstavničkog tijela i njegovih radnih tijela.“ (Prijedlog ZIDZLPRS-a, 2020, str. 19). Što ako poslodavac jednostavno ne želi sklopiti sporazum? O kakvom je uopće sporazumu riječ? Usmenom dogovoru ili pisanom dokumentu? Ako se ima na umu da je određeni dio članova predstavničkih tijela zaposlen u javnim ustanovama i trgovačkim društvima u javnom vlasništvu kojima su na čelu članovi političkih stranaka koji sudjeluju u lokalnom političkom životu, izgleda da se ovom izmjenom otvara dodatan prostor za politizaciju. Kad će, kome i pod kojim uvjetima poslodavac omogućiti plaćeno sudjelovanje u radu predstavničkih tijela? Svima ili samo nekima? Pitanja koja zahtijevaju odgovor nameću se sama po sebi. Prijedlog ZIDZLPRS-a, 2020 o svemu tome šuti i samo šturo upućuje na sporazum s poslodavcem. U realnosti će vjerojatno taj dan za članove predstavničkih tijela biti plaćen kod poslodavca (posebno ako je riječ o javnom poslodavcu), a član predstavničkog tijela će za sudjelovanje u njegovu radu dobiti i naknadu.

Neke predložene norme su instruktivne prirode, bez sankcije za njihovo neprovođenje. To je slučaj s odredbama o transparentnosti lokalnih proračuna prema kojima su općina, grad i županija dužne javno objaviti informacije o trošenju proračunskih sredstava na svojim mrežnim stranicama tako da te informacije budu lako dostupne i pretražive. Objava navedenih informacija obavlja se u skladu s odredbama zakona kojim se uređuje planiranje, izrada, donošenje i izvršavanje proračuna te uputa i drugih akata ministarstva nadležnog za financije. Nameće se barem nekoliko pitanja. Koji je standard lake dostupnosti i pretraživosti informacija koje bi se trebale objavljivati? Tko utvrđuje što se ima smatrati dostupnim i lako pretraživim? Imaju li svi JLS-i vlastite mrežne stranice? Primjenjuje li se i u ovom slučaju standard koji je uveden odredbama o podnošenju prijedloga i peticija elektroničkim putem „ako je to u skladu s tehničkim mogućnostima općine, grada, odnosno županije“? I konačno, kakva je sankcija za neobjavljivanje informacija o trošenju proračunskih sredstava na mrežnim stranicama tako da te informacije budu lako dostupne i pretražive?

4. ZAKLJUČAK
Opisani ciljevi koji se žele postići izmjenama i dopunama triju navedenih zakona prilično su nisko postavljeni i predložene izmjene zakona vjerojatno će ih postići. No, otvoreno je pitanje jesu li ciljevi postavljeni tako da budu pametni (tzv. SMART goals)¹¹? Isto tako, mogu li se navedene izmjene zakona smatrati reformom u pravom smislu te riječi? Odgovor na ta pitanja nedvojbeno je negativan, jer su ciljevi postavljeni suviše nisko i neambiciozno, a umjesto reforme može se govoriti tek o minornim poboljšanjima postojećeg sustava koji u potpunosti zadržava postojeće karakteristike.

Sve u svemu, predložene promjene u sustavu lokalne samouprave teško se mogu smatrati reformom koja je prijeko potrebna našoj lokalnoj i regionalnoj samoupravi. Iako su neke promjene korisne i dobrodošle, one ni izbliza nisu dovoljne. Naime, i nakon navedenih izmjena, većina jedinica lokalne i regionalne samouprave funkcionirat će na jednak način. Šteta je što se društvena energija, kao i u slučaju prethodnih izmjena poznatih pod nazivom „lex šerif“, opet troši na pitanja koja nisu presudna za funkcioniranje sustava lokalne samouprave. Procedura izmjene zakona aktivira se da bi se, ruku na srce, rješavala usputna i čak efemerna pitanja lokalne samouprave, dok se važna pitanja na koja se godinama ukazuje u znanstvenoj i stručnoj literaturi o lokalnoj samoupravi, sustavno ignoriraju. Saborska rasprava također pokazuje i proizvoljnost u usvojenim rješenjima pa se nakon jednog amandmana vladajuće stranke naprosto promijenio kriterij i po jednog zamjenika sad imaju sve općine i gradovi s više od 10.000 stanovnika (umjesto predloženih 35.000 stan.).

No, ove, kao i dosadašnje, izmjene općeg zakona koji uređuje sustavna pitanja lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj pokazuju da se, kad politička volja postoji, zakoni mogu promijeniti pa se nadamo da će se u nekoj od budućih izmjena zakona, kojih će nesumnjivo biti, otvoriti važnija pitanja sustava lokalne i regionalne samouprave i napraviti seriozniji iskoraci prema modernizaciji i izgradnji institucija lokalne samouprave koje će biti usmjerene na učinkovito obavljanje javnih poslova i zadovoljavanje javnih potreba.