1. Uvod

Mjerenjem uspješnosti podrazumijeva se stalno praćenje i izvještavanje o uspješnosti programa usmjerenih na ostvarivanje postavljenih ciljeva. Ono pokazuje je li program ispunio svoju osnovnu svrhu. U širem smislu, mjerenje uspješnosti omogućava institucijama javnog sektora praćenje postignutog napretka u provedbi programa te osigurava managerima javnog sektora informacije potrebne u procesu donošenja odluka. Time se neizravno mjeri i uspješnost managementa javnog sektora.

Mjerenjem uspješnosti moglo bi se, konačno, reći koliko su institucije javnog sektora učinkovite u obavljanju osnovnih funkcija. U Hrvatskoj postoji solidna baza podataka za izradu indikatora uspješnosti koji bi u sljedećem razdoblju trebali osigurati da svrha managementa javnog sektora ne bude samo izvršavanje proračuna nego usmjerenje na rezultate.

Prije negoli se krene s analiziranjem pitanja kako mjeriti ostvareni napredak, potrebno je utvrditi gdje smo sada, gdje želimo biti, te kako ćemo to osfvariti.

U traženju odgovora na navedena pitanja uvelike nam pomaže strateško planiranje kao temeljna pretpostavka učinkovitog (efektivnog) utvrđivanja uspješnosti.

2. Strateško planiranje

Strateško planiranje (upravljanje k rezultatima) je dugoročni (prema budućnosti usmjeren) proces procjene, utvrđivanja ciljeva i izgradnje strategije koja uspostavlja izričitu vezu između sadašnje situacije i vizije budućnosti. U tom se usmjerenju strateško planiranje oslanja na pažljivo razmatranje organizacijskog kapaciteta i okoline, te vodi boljoj alokaciji sredstava (prema prioritetima ili drugim odlukama).

Strateško planiranje uključuje i proces izrade strateškog plana. Strateški plan ukazuje na glavne smjerove aktivnosti, a proračunom se osiguravaju sredstva za njegovu provedbu. Jasno je da se strateški plan mora vezivati uz proračun da bi se osiguralo financiranje i njegova provedba. Međutim, i alokacija sredstava bez utvrđenog strateškog plana (koji daje smjerove alokacije) ukazuje na postojanje kratkovidnosti i neodgovornost prema budućnosti. Dakle, strateški plan vodi i usmjerava proračunski ciklus te pomaže javnom managementu u alokaciji resursa. On omogućava ispravak pogrešno donesenih odluka u alokaciji proračunskih sredstava na temelju korištenja mjera uspješnosti koje su sastavni dio dugoročnog procesa strateškog planiranja. Upravo ta interaktiv-nost strateškog planiranja i budžetiranja daje priliku managementu javnog sektora da ponovno vrednuje postojeću alokaciju sredstava.

Trogodišnje planiranje proračuna u Hrvatskoj ne možemo nazvati strateškim planiranjem. U Hrvatskoj se do 2000. godine uopće nije dugoročno planiralo iako je Zakonom o proračunu (Nar. nov., br. 92/94.) bila propisana obveza trogodišnjeg planiranja. Od 2000. godine središnja je država usvojila i primijenila koncept trogodišnjeg planiranja proračuna utemeljenog na pokazateljima makroekonomske politike u trogodišnjem razdoblju. Međutim, osim osnovnog cilja makroekonomske politike koji se definira kao očuvanje makroekonomske stabilnosti, proračun je usmjeren samo na ostvarivanje planiranih iznosa prihoda i rashoda te utvrđene razine zaduživanja države. Stanje s lokalnim jedinicama je slično.

Relativno je mali broj institucija koji izrađuju strateške planove za srednjoročno razdoblje od 3 do 5 godina, a dugoročnijih planova uopće i nema. U dosta je slučajeva strateško planiranje pod utjecajem inozemnih kreditnih institucija koje traže jasne srednjoročne programe. Na temelju tih programa spremne su kreditirati pojedine institucije, djelatnosti ili sektore.

Osnovne komponente strateškog plana su: misija, opći cilj i posebni ciljevi, plan aktivnosti, mjere uspješnosti, sustav nadzora i praćenja te izvješće o uspješnosti. Svaka od navedenih aktivnosti pridonosi boljoj raspodjeli sredstava.

2.1. Misija

Misija identificira osnovnu funkciju ili zadatak lokalne jedinice, ministarstva ili drugog tijela državne uprave. Ona je ponajprije pisani iskaz o osnovnoj svrsi osnivanja proračunske institucije. Nastoji se da svi zaposleni budu upoznati s njom.

Definiranu misiju češće nalazimo kod lokalnih jedinica nego kod državne uprave. Međutim, i jedni i drugi najčešće je poistovjećuju sa zakonom propisanim djelokrugom rada proračunskih institucija.

Istraživanje je pokazalo da čak 70% proračunskih institucija smatra da ima utvrđenu misiju. Rezultat je iznad očekivanog što se objašnjava na upoz-natosti zaposlenih sa značenjem misije. Misija je, najčešće, zamijenjena sa zakonom definiranim djelokrugom posla. Da zaposleni nisu upoznati sa značenjem misije ukazuje i slučaj jedne lokalne jedinice za koju su anketni upitnik popunjavale dvije osobe. Jedna je napisala da lokalna jedinica ima, a druga da nema definiranu misiju.

Sa stajališta zaposlenih u javnom sektoru misija se može opisati kao nevidljiva ruka koja ih vodi u samostalnom obavljanju poslova te ih kolektivno usmjerava na ostvarenje ciljeva i zadataka institucije.

Primjerice, misija grada Rovinja, odnosno gradske uprave grada Rovinja je sljedeća: gradska uprava Grada Rovinja opunomoćena je od strane svojih građana da kontinuirano, svojim aktivnostima i uslugama unapređuje kvalitetu života i rada u gradu Rovinju svojim građanima, putem pružanja izvrsne usluge, omogućavanjem participacije u odlučivanju, odgovornim upravljanjem javnim dobrima, protokom informacija te nadasve ljubaznim, efikasnim i transparentnim radom administracije, kako bi Rovinj, kao mjesto življenja, bio poželjan i siguran grad u kojem je ugodno živjeti. Gradska uprava nastojat će uvijek biti u službi svih svojih građana.

2.2. Ciljevi

Iz misije proizlaze osnovni ciljevi, postavljeni na razini institucije, koji vode postizanju željenih rezultata.

Ciljevi postavljeni na razini institucije trebaju se ostvarivati putem aktivnosti i/ ili projekata objedinjenih u programe. Prije početka mjerenja svakog pojedinačnog programa potrebno je iz strateškog plana (postavljenog na razini organizacije) izraditi izvedbene planove za svaki program. U izvedbeni plan programa se uključuju opći i posebni ciljevi, potrebna sredstva te indikatori koji će se koristiti u mjerenju uspješnosti, pisane analize i obrazloženja za proračunska sredstva..

Ciljevi čine određenu hijerarhiju. Ukupni ciljevi trebaju biti podržani ciljevima nižega ranga. To konkretno znači da je postavljeni cilj na razini institucije (sadržan u strateškom planu) nadređen ciljevima posebnih programa. Iz toga slijedi da ciljevi moraju biti međusobno povezani i podupirati jedan drugog inače se može dogoditi da se slijedi putanja koja je dobra za jedan dio institucije, ali ne i za instituciju kao cjelinu.

Ne treba težiti mjerenju svakog postavljenog cilja. Treba utvrditi prioritete te mjeriti samo ključne ciljeve koji su prijeko potrebni u procesu donošenja odluka i ispunjenja (hijerarhijski utvrđenog) općeg cilja. Na isti se način pristupa i prikupljanju podataka (informacija) koje su potrebne kao inputi za izradu indikatora uspješnosti.

2.3. Programi

Program je skup neovisnih, ali blisko povezanih aktivnosti, koje doprinose ostvarenju zajedničkih ciljeva. Program, općenito, sadržava nekoliko aktivnosti i/ ili projekata.

Pojam program se u sklopu proračunskog sustava može koristiti kao naziv za:

1) skup specifičnih aktivnosti, ili

2) element sustava klasifikacije proračunskih rashoda.

Kad je program kategorija klasifikacije proračuna tada se svi rashodi klasificiraju u programe te govorimo o proračunu po programima. Tek u tom slučaju možemo govoriti o pravom strateškom planiranju proračuna i mjerenju uspješnosti budući da su obuhvaćene sve aktivnosti institucija, te je moguće povezati strateški plan i proračun. Proračun po programima usredotočen je na rezultate svakog programa. Rezultati trebaju biti dokumentirani što će jasno omogućiti utvrđivanje odgovornosti za provedbu programa.

Kod nas se programi javljaju kao specifične aktivnosti, dok u skoroj budućnosti država planira prijeći na izradu proračuna po programima. Osnovna pretpostavka prijelaza je edukacija kadrova koju je Ministarstvo financija RH počelo provoditi početkom 2002. godine, ali samo na razini ministarstava i tijela državne uprave (ne i lokalnih jedinica).

Prema rezultatima ankete programi se planiraju iz područja gospodarstva, komunalne infrastrukture, socijalne zaštite, rekreacije i obrazovanja. Najčešće za razdoblje od jedne do tri godine. Zanimljiv je odgovor jednog tijela državne uprave koji kaže: »programi se planiraju na traženje: za tri godine, ali realno: za jednu godinu«. To pokazuje da je samo na papiru usvojen trogodišnji pristup planiranju.

Svaki program mora imati sveobuhvatni opći cilj te posebne ciljeve.

Opći cilj označava opći rezultat koji se želi postići. Program obično ima jedan opći cilj. Za dugoročne programe opći cilj treba biti konstantan što znači da se ne treba mijenjati iz godine u godinu. U općem cilju se ne navodi metodologija postizanja ciljeva koja se utvrđuje u opisnom dijelu programa i aktivnostima.

Svaki program mora imati jedan ili više posebnih ciljeva. Posebni ciljevi su kratkoročni ciljevi koji prepoznaju napredak prema općem cilju. Svaki posebni cilj mora biti mjerljiv i realan, što znači da je ostvariv unutar postavljenog vremenskog roka te dodijeljenih mu sredstava.

Primjer dobro postavljenih ciljeva programa može izgledati ovako:

• program: unapređenje sustava prikupljanja smeća i krupnog otpada;
• opći cilj: osigurati kontejnere za selektivni otpad do 2005. godine;
• posebni ciljevi:
• osigurati prosječno 1 kontejner za organski otpad na 250 stanovnika do 2003. godine,
• završiti postavljanje 30 kontejnera za staklo i papir za dodatnih 2000 stanovnika do 2003. godine,
• smanjiti broj divljih deponija (sadašnje stanje: 30 odlagališta) za 50% do 2003. godine.

Rezultati ankete pokazuju da gotovo sve proračunske institucije (97%), koje provode programe, definiraju i ciljeve tih programa, a od toga:

• 30 % ispitanika postavlja samo opći cilj, a ne i posebne ciljeve;
• 16 % ih ne utvrđuje u mjerljivim jedinicama,
• dok ih 20% vremenski ne određuje.

Nakon definiranja misije te željenog rezultata slijedi mjerenje uspješnosti. Mjerenjem uspješnosti pokazuje se je li program ispunio svoju osnovnu svrhu ili cilj. Da bi došli do te spoznaje koriste se brojni indikatori.

3. Indikatori uspješnosti

3.1. Osnovni indikatori

Indikatori su sredstva koja pomažu u procjeni uspješnosti programa u odnosu na prethodno postavljene ciljeve. Indikatori uspješnosti pomažu stvaranju jasne slike o provedbi i rezultatima programa. Rijetko se koristi samo jedan indikator. Izrađuje se niz ključnih indikatora koji omogućavaju procjenu uspješnosti.

Osnovi indikatori su:

• ulazi (inputs);
• izlazi (outputs or workload or production);
• mjere efikasnosti (efficiency measures); i
• ishodi ili rezultati (outcomes or results).

Ulazi (inputs) imaju važnu ulogu u izračunavaju troškova. Osnovno je pitanje koje se postavlja pri analizi tih indikatora jesu li dodijeljena sredstva namijenjena da bi se ostvario cilj programa. Te je indikatore lako prepoznati. Međutim, na temelju samo tih indikatora nije moguće zaključiti je li program ispunio svoje ciljeve.

Izlazi (outputs) ukazuju na količinu usluga ili proizvoda koje je program proizveo. Primjerice, broj potpora odobren općinama, broj obavljenih inspekcija, itd.

Mjere efikasnosti (efficiency measures) pokazuju trošak po jedinici pružene usluge ili robe, ili produktivnost inputa. Koriste se u ocjenjivaju različitih načina pružanja javnih dobara i usluga. Izražavaju se kao »jedinični trošak po izlazu« (cost per output), »jedinični po ulazu« (units per input«) te »trošak po ishodu« (cost per outcome). Primjerice, trošak po inspekciji vodoopskrbnog sustava, trošak dodatnog kapaciteta po stanovniku i dr.

Ishodi ili rezultati (outcomes or results) pokazuju stupanj učinkovitosti (efektivnost) programa u rješavanju problema ili postizanju željenog rezultata. Koriste se kao pokazatelj je li program: učinkovit, pravilno postavljen, dobro upravljan te jesu li mu dodijeljena sredstva dostatna. Primjerice, postotak pismenog stanovništva, pojavljivanje bolesti uzrokovanih zagađenom vodom (na 10.000 stanovnika) itd.

Kod nas se najviše primjenjuju indikatori izlaza (outputa) i mjere efikasnosti (efficiency measures) dok indikatore ishoda ili rezultata (outcomes or results) vrlo rijetko nalazimo u praksi. Ishode ili rezultate je najteže dobiti, a podaci koji se koriste u njihovim izračunima su najkompleksniji, te predstavljaju proizvod dobre umreženosti cjelokupnog sustava. Imaju ih samo oni sustavi koji su već razvili i ustalili indikatore izlaza i mjera efikasnosti. Kod nas su ti indikatori tek sporadično prisutni, a njihov razvoj i primjena ovise o samoinicijativi pojedinih institucija.

U provedbi programa 58% anketiranih proračunskih institucija koristi neke od pokazatelja uspješnosti u mjerenju ostvarenog napretka. Prema predočenim primjerima o korištenim pokaza

teljima zaključujemo da tek jedna trećina navedenih institucija uistinu koristi neke od pokazatelja uspješnosti. Najčešće korišteni pokazatelji su: broj obrađenih predmeta, broj novozaposle-nih kroz program poticanja malog i srednjeg poduzetništva, broj obroka u pučkim kuhinjama, postotak povećanja broja stanovnika priključenih na kanalizaciju, na vodoopskrbnu mrežu, trošak zbrinjavanja otpada po stanovniku, postotak smanjenja zaduženosti, veličina površine koja je predana krajnjem korisniku na uporabu.

Proračunski korisnici koji ne koriste pokazatelje uspješnosti, kao argument navode:

• drukčiji način praćenja provedbe programa (64% ispitanika), ili
• ne smatraju to značajnim za praćenje provedbe programa (27%).

Takvi rezultati su očekivani s obzirom na to da se dio ispitanika po prvi put susreće s pojmom pokazatelja uspješnosti, a i programi koje prate predstavljaju programe s brzim i vidljivim povratnim rezultatom (primjer izgradnje vodovodne mreže).

3.2. Izvori podataka za izradu indikatora uspješnosti

Dobar informacijski sustav je osnovna pretpostavka za izradu indikatora uspješnosti. U Hrvatskoj postoje brojni izvori informacija koji mogu biti solidna osnova za praćenje navedenih indikatora. U postavljanju indikatora se, zbog smanjenja troškova, treba više koristiti već postojećim izvorima informacija, kao što su:

• informacije iz financijsko-računovod-stvenog sustava,
• financijska izvješća,
• propisane pomoćne evidencije (evidencija državnih jamstava),
• statistička izvješća Državnog zavoda za statistiku,
• smjernice Ministarstva financija koje lokalne jedinice koriste za pripremu i izradu proračuna, te
• izvješća FINE.

Međutim, u Hrvatskoj se ti izvori informacija nisu do danas koristili u dovoljnoj mjeri iz brojnih razloga. Ako zanemarimo nepostojanje proračuna po programima, ostaju nam programi koji predstavljaju specifične aktivnosti iz pojedinih funkcijskih područja kao što su: zaštita okoliša, stambeno-komunalni poslovi, zdravstvo, rekreacija-kultura, obrazovanje, socijalna zaštita. Do 2002. godine i reforme cjelokupnog računovodstvenog sustava, navedene programe nije se moglo jednostavno troškovno pratiti.

Brojni programi, projekti i aktivnosti vode se u institucijama koji nisu uključeni i evidentirani u proračunu.

Ministarstva ne prate u dovoljnoj mjeri izvršavanje pojedinih programa, projekata i aktivnosti za koje su odgovorni, te nemaju razvijen sustav indikatora koji bi osigurali praćenje pojedinih projekata po fazama izvršenja.

Nema sustavnih programa, kao niti pregleda financiranja pojedinih programa: po izvorima, vremenskom roku završetka, fazama izvršenja itd.

Sve je to praćeno nedovoljnom suradnjom između državnih institucija te slaboj razmjeni informacija.

Stoga postojeći indikatori ne omogućavaju managementu u javnom sektoru:

• objektivno ocjenjivanje uspješnosti pojedinih programa,
• utvrđivanje odgovornost za postignute rezultate,
• stvaranje odgovarajućeg temelja ili baze podataka za unapređenje pruženih dobara i usluga,
• prepoznavanje napretka u provedbi, i
• otiviranje zaposlenih.

Kao rezultat takvog stanja indikatori uspješnosti ne mogu se koristiti kao sredstvo usporedbe pojedinih faza izvedbe programa. Nema usporedbi s postavljenim ciljevima, standardima, ostvarenjima iz prethodnih godina, sličnim programima drugih institucija javnog sektora (ministarstava, agencija), te privatnim sektorom.

3.3. Izvješće o uspješnosti

Predstavnička i izvršna tijela vlasti države moraju imati informacije kako proračunske institucije, (kroz državni proračun) te lokalne jedinice (kroz proračun lokalnih jedinica), koriste raspoloživa sredstva. Praksa pokazuje da postojeće informacije koje dobivaju nisu dovoljne za praćenje uspješnosti ostvarenja glavnih ciljeva, programa, projekata i aktivnosti. Tako informacije koje pruža izvješće o izvršenju proračuna O'esu li dodijeljena sredstva potrošena za planom utvrđene namjene) te izvješće Državnog ureda za reviziju (pokazuju odstupanja i nepravilnosti u korištenju proračunskih sredstava) nisu dovoljni za dobivanje slike o uspješnosti obavljanja funkcija javnog sektora.

Središnja država kroz zakonske odredbe traži da se prati količina, namjena i tijek utrošenih sredstava. Ipak, još uvijek ne postoje informacije o uspješnosti kao efikasnosti, efektivnosti i kvaliteti pruženih javnih usluga i dobara (npr., koliko se proizvelo javnih dobara i usluga, cijena i visina troškova, povećanje/ smanjivanje kvalitete). Na žalost informacije o uspješnosti se ne objavljuju u posebnom izvješću. Još uvijek ne postoji zakon ili neki podzakonski akt koji propisuje izradu izvješća o uspješnosti. U tom izvješću bi proračunske institucije trebale navesti rezultate i analizirati uspješnost u odnosu na postavljene ciljeve. Ako ciljevi nisu ispunjeni (ili ih nije moguće provesti) institucije bi trebale objasniti razloge odstupanja.

4. Zaključak

U Republici Hrvatskoj nije u potpunosti usvojeno načelo praćenja obavljanja funkcija javnog sektora prema kriteriju mjerenja i kvalitete pruženih dobara i usluga. Osnovni razlozi su preklapanje ovlasti za financiranje, različiti izvori financiranja javnih funkcija, nepostojanje jasnih programa i planiranja proračuna po programima. Stoga je razvoj pokazatelja uspješnosti u takvim uvjetima otežan te se tek sporadično primjenjuju po pojedinim proračunskim institucijama i lokalnim jedinicama.

lako postoje brojni izvori informacija koje se mogu koristiti za mjerenje uspješnosti, ipak institucionalno još uvijek ne postoji dovoljno jak poticaj da se te informacije razmjenjuju i koriste. Sve je to dovoljan razlog da se kroz reformu javnog sektora uklone nedostaci kojim će se stvoriti temelji za praćenje uspješnosti pojedinih programa javnog sektora.

Od Ministarstva financija se očekuje da utvrdi jasan zakonodavni okvir koji će omogućiti, ali i obvezivati na praćenje uspješnosti. Ono što je već napravljeno’ je novi sustav klasifikacija (organizacijska, ekonomska i funkcijska). U narednom razdoblju potrebno je uvesti i četvrtu klasifikaciju - klasifikaciju programa kojom se odgovara na pitanja za što su sredstva potrošena i s kojim rezultatima. Ta bi faza trebala biti popraćena edukacijom kadrova kako na lokalnoj tako i na državnoj razini.

Usprkos svemu ostaje glavni problem koji se odnosi na management javnog sektora. U procesu reforme javnog sektora se teško mijenja shvaćanje mana- gementa o nužnosti prihvaćanja odgovornosti. Manageri teško usvajaju načelo promjena - na promjene gledaju kao na prijetnje, a ne nove prilike. Nemaju jasnu viziju svog položaja te sposobnost projiciranja željenog. Management javnog sektora (kako kod nas tako i u svijetu) teško prihvaća odgovornost što je dodatni razlog da se radi na razvoju pokazatelja mjerenja uspješnosti. Paradoks je što se to upravo od njih očekuje. Stoga u narednom razdoblju treba poduzeti aktivne reformske korake u javnom sektoru.

Za uvođenje i razvoj budžetiranja po programima u Hrvatskoj treba poduzeti niz koraka. Prvi korak je već poduzet, a to je proračun za 2002. godinu koji je predstavljen po aktivnostima (oko 1.200) umjesto tradicionalnog line-item proračuna. U tijeku je usporedni proces reforme računovodstva, klasifikacija i izvještavanja, koji su identificirani kao visoko značajni u obuhvatu fiskalnih operacija, povezivanja procesa pripreme i izvršenja proračuna s makroeko- nomskim okvirom, jačanjem makro- fiskalne analize, te produžavanjem proračunskog horizonta. Svakako, Ministarstvo financija ima glavnu ulogu u provedbi reforme.

Proračun po programima bi trebao javnosti predočiti što pojedina državna institucija namjerava (planira) raditi te koliko dobro obavlja provedbu planiranih programa. Takav proračun trebao bi osigurati političarima bolje razumijevanje posljedica odluka o trošenju proračunskih sredstava.

Slijedom navedenog, prema našem mišljenju, bilo bi potrebno:

• definirati strukturu programa i aktivnosti (za svakog korisnika);
• definirati glavni cilj svakog programa;
• prikazati rashode prema programima i aktivnostima;
• izraditi višegodišnji proračun;
• navesti posebne ciljeve za tekuću i buduće godine te
• definirati indikatore izvedbe.

 

LITERATURA:

1) Allen, Richard i Tommasi, Daniel (2001) Managing Public Expenditure A Reference Book for Transition Country, OECD, Pariš.

2) Maletić, Ivana; Vašićek, Vesna i Vašićek, Davor (2002.) Uvod u računovodstvo proračuna 2002., Hrvatska zajednica računovođa i financijskih djelatnika.

3) Lukeš-Petrović, Maja (2001.) Decentralizacija i planiranje proračuna lokalne i područne (regionalne) samouprave, Računovodstvo i financije br. 9., str. 59-65.

4) Schick, Allen (1997.) The changing role of the Central budget Office, OECD-PUMA, Pariš.

5) VVeihrich, Heinz i Koontz, Harold (1994.) Menedžment, Mate.

6) California State, Department of Finance (1998.) Guidelines »Strategic Planning«, May.

7) United States General Accounting Office (1996.) Executive Guide »Effectively Imple- menting the Government Performance and Results Act«, GAO/GGD-96-118.

8) United States General Accounting Office (1992) Performance Measurement: An Impor- tant Tool in Managing For Results, Statement of Charles A. Bovvsher, GAO/T-GGD-92-35.

9) Urban Institute (2001) Local Government Reform Project - Croatia: Review of the Legal Framevvork.

10) IMF (2002) CROATIA Taking Stock of Fiscal Management Reforms.

11) IMF (2001) Croatia - Fiscal Decentrali- zation.

12) www.rovinj.hr