A) STRUKTURNO-ORGANIZACIJSKI ASPEKT

1. Jačanje koordinativnog kapaciteta Vlade
Funkcije Vlade su brojne te tehnički i interesno-politički složene i zahtjevne. Vlada treba, ponajprije, obaviti funkciju interesno-političke integracije u političkom sustavu.

Ona je postala posebno zahtjevna nakon prelaska s polupredsjedničkog na parlamentarni sustav bliži izvornom, odnosno čistom parlamentarnom modelu. To je dodatno naglašeno možebitnom potrebom uspostavljanja višestranačke koalicije.

U odnosu na upravni sustav Vlada treba osigurati jasno i po mogućnosti jednoznačno političko vodstvo, kao i brzu, učinkovitu i uravnoteženu upravnu koordinaciju.

Uz veliki broj relativno samostalnih tijela središnje državne uprave, taj je zadatak, nužan za osiguranje svakodnevnog funkcioniranja uprave, vrlo zahtjevan u administrativno-tehničkom, vremenskom, personalnom, materijalnom, te svakom drugom pogledu.

Vlada je odgovorna za Državni proračun, ali, na neki način, posredno, i za ukupne javne troškove, troškove u čitavom javnom sektoru, uključujući i troškove lokalne i regionalne samouprave. Ona također upravlja imovinom u državnom vlasništvu. Zadatak upravne koordinacije predstavlja temeljni sistemski problem u svakom sustavu upravljanja koji u istom teritorijalnom sklopu obuhvaća veći ili velik broj upravnih tijela koja obavljaju različite poslove prema resornom načelu. Zato njegova prisutnost nije posebna specifičnost hrvatske uprave. No, specifična je velika izraženost tog problema i primjetan nedostatak učinkovitih instrumenata njegovog rješavanja.

Vlada ima određenu ulogu i u odnosu na sustav teritorijalne (lokalne i regionalne) samouprave. Njezine su ovlasti u tom smislu rangirane od praćenja stanja, prikupljanja i obrade podataka, preko nadzornih intervencija u odnosu na opće akte, raspuštanja lokalnih predstavničkih tijela i imenovanja povjerenika, do predlaganja regulativnih mjera u odnosu na taj sustav. Tu se Vlada, također, nalazi u složenoj situaciji jer mora pokazati dovoljnu brigu za sustav lokalne i područne samouprave, a opet, s druge strane, zadržati se u granicama ustavne koncepcije o teritorijalnoj samoupravi kao protuteži središnjoj državnoj vlasti.¹

Radi omogućavanja obavljanja svih tih zadataka Vlada ima na raspolaganju posebni administrativno-stručni mehanizam sastavljen od tajništva i stručnih službi, kao i središnje državne urede uspostavljene početkom 2004. (za upravu, za e-Hrvatsku, za upravljanje državnom imovinom i četvrti za razvojnu strategiju). Pitanje je u kojoj mjeri taj vrlo diferencirani mehanizam ureda, agencija i stručnih službi vlade² pomaže u obavljanju koordinativnih zadataka, a koliko strukturu čini složenijom i otežava koordinaciju upravnog sustava kao cjeline. Iz svih tih razloga slijedi potreba koncipiranja i poduzimanja niza mjera za jačanje koordinativnog kapaciteta Vlade.

Vladine koordinativne kapacitete potrebno je ojačati, ponajprije u upravno-tehničkom smislu da bi mogla realizirati svoje brojne, vrlo složene funkcije, lako se osnivanje nekih središnjih državnih ureda, posebno onog za upravu, može smatrati pozitivnim korakom, ostaje još puno prostora za jačanje upravne koordinacije na razini Vlade. Previše složenu i neučinkovitu strukturu agencija, ureda i drugih organizacija koje sada formalno služe Vladi, potrebno je pojednostavniti, pretežno koncentrirati u jedinstvenu stručnu službu Vlade i dobro stručno ekipirati. Struktura takve službe mora omogućiti stalnu vezu, informiranost i komunikaciju s pojedinim ministarstvima po stručnoj liniji, odražavajući ponajprije skupine područja, a ne strukturu ministarstava. Ovlasti takve službe, u odnosu na ministarstva, trebaju biti snažnije i šire od pukog administriranja, ne prelazeći, dakako, okvire podrške i savjetovanja Vlade i njezinog predsjednika. Kao veza takve službe po stručnoj liniji u ministarstvima bi trebalo predvidjeti najviše profesionalne stručne položaje koji se popunjavaju temeljem javnog natječaja, a za koje se traži završeno specijalističko upravno obrazovanje, primjereno radno iskustvo i iznimni napredak u stručnom usavršavanju u upravnoj struci.

U samom uredu predsjednika Vlade potrebno je osigurati dovoljan kapacitet političkog savjetovanja i političke integracije. Veze takvog ureda s pojedinim ministarstvima osiguravaju se kontaktima s uredima ministara koji bi, također, morali imati unaprijed definiranu mogućnost angažmana političkih savjetnika.

Koncentriranje ministarstava, ponajprije na poslove analize i koncipiranja javnih politika te izradu nacrta propisa, omogućit će smanjenje njihovog broja, smanjenje broja službenika u njima i puno tješnje odnose s Vladom, što samo po sebi značajno kompenzira postojeće koordinativne deficite u odnosima Vlade i ministarstava.

2. Razdvajanje policy poslova i odjela s pretežno stručno-kreativnim zadacima od izvršnih agencija s pretežno rutinskim, repetitivnim izvršnim zadacima
U temeljima te mjere je razlikovanje, pa onda i organizacijsko razdvajanje stručnokreativnih poslova praćenja stanja, analize javnih resornih politika (obrazovne, zdravstvene, socijalne, gospodarske, itd.), koncipiranja alternativnih javnih politika, pisanja nacrta propisa i prosudbe njihovih učinaka (regulatory impact assessmenf), i sličnih, od poslova izvršavanja zakona, vođenja upravnih postupaka i evidencija te obavljanja niza drugih izvršnih, rutinskih i repetitivnih upravnih poslova.

Razdvajanje policy odjela i izvršnih agencija predstavlja modernizacijski trend u brojnim zemljama. Prema tradiciji tako je organizirana središnja uprava Njemačke i Švedske.

Prednosti takvog rješenja mnogostruke su i empirijski dokazane. Primjenom takvog rješenja poboljšavaju se učinci sustava državne uprave, kako glede praćenja stanja, analize i koncipiranja javnih politika (publicpolicies), tako i glede izvršavanja drugih upravnih poslova. Angažiranje rukovoditelja/direktora osamostaljenih izvršnih agencija na temelju ugovora u kojem se ugovaraju, očekivani rezultati i njima odgovarajuće nagrade, jači naglasak na rezultate koje postiže osoblje takvih agencija kao i druge mjere, trebale bi značajno pridonijeti poboljšanju učinkovitosti javne uprave.

U provedbi tog razdvajanja potrebno je provesti solidnu prethodnu analizu funkcioniranja pojedinih dijelova upravnog sustava, pojedinih službi i organizacija. U nekim slučajevima, zbog osobito opravdanih razloga, vjerojatno će trebati odstupiti od rigidne provedbe razdvajanja (tako možda u poreznoj ili carinskoj službi, i si.).

3. Strukturne mjere depolitizacije uprave
U ministarstvima je ponajprije potrebno razdvojiti stručne upravne poslove od onih više političke prirode. Stručnim poslovima i službenicima koji ih obavljaju mora se osigurati kontinuitet u službi i mogućnost nesmetanog djelovanja prema pravilima struke. Ministrima se mora osigurati mogućnost provedbe političkih ideja. Zato se broj politički imenovanih funkcionara u upravi mora radikalno smanjiti, uz definiranje mogućnosti zapošljavanja političkih savjetnika ministrima. Politička imenovanja treba ograničiti samo na ministarstva, i to samo na ministra i nekog njegovog zamjenika (neovisno o nazivu funkcije). Sve druge rukovodeće položaje treba popunjavati na temelju javnog natječaja, tražeći specijalističko upravno obrazovanje, primjereno radno iskustvo i iznimni napredak u stručnom usavršavanju u upravnoj struci. U potpunosti treba eliminirati mogućnost političkog utjecaja na zapošljavanje, ocjenjivanje službenika, napredovanje u službi i plaću profesionalnih upravnih službenika, opstanak službenika u organizaciji, disciplinsku odgovornost, itd. Tome će značajno pridonijeti relativno osamostaljenje izvršnih agencija i koncentracija ministarstava na policy poslove.

4. Sistemska regulacija nezavisnih ili »kvazinezavisnih regulativnih« komisija (agencija)
U hrvatskoj upravi sve više dolazi do osnivanja novih tijela, svojevrsnih nezavisnih ili kvazinezavisnih tijela sa regulativnim ovlastima, pravom odlučivanja, ali često i s ovlastima donošenja kvazisudskih odluka, prema uzoru na nezavisne regulativne komisije koje su, na primjer, osobito karakteristične za Sjedinjene Američke Države.³ Njihovo osnivanje, temeljne ovlasti, funkcioniranje, procedura odlučivanja, zaštita javnog interesa i interesa stranaka u postupku, položaj u sustavu vlasti i uprave i slična pitanja nisu, međutim, sistemski riješena, nego se rješavaju ad hoc, od slučaja do slučaja, pod značajnim utjecajem moćnih interesenata itd. Konkretne odluke takvih tijela (npr. dodjeljivanje koncesija za fiksnu telefonsku mrežu) otvaraju put političkim sukobima upravo zato jer čitavo područje nije regulirano sustavnim zakonom koji bi omogućio pravno, a ne interesno, odnosno političko rješavanje problema. Nužno je, čim prije, pristupiti izradi takvog sustavnog zakona, jer je uloga takvih komisija i agencija iznimno značajna, i još će se povećavati.

Posebni sustavni (organski) zakon regulirao bi osnivanje, mogući krug poslova, ovlasti, način odlučivanja, popunjavanje i sastav, mogućnosti i modalitete upravnog i sudskog nadzora, sprječavanje sukoba interesa te druga pitanja organizacije i rada takvih komisija. On bi obvezivao i samog zakonodavca kod utemeljenja svake nove regulativne ili slične komisije (vijeća, itd.), omogućio minimum njihovog ujednačenog djelovanja te zaštitu prava građana, drugih subjekata i javnog poretka.

5. Racionalizacija i smanjenje pojedinih dijelova državne uprave
Mogućnosti racionalizacije su višestruke. Ponajprije, tzv. državne upravne organizacije, koje funkcioniraju kao posebna »ministarstva«, doduše bez participacije njihovih rukovoditelja u sastavu vlade i uz nešto manje izražene izravne političke kanale utjecaja, dijelom se mogu osamostaliti u javne ustanove s bar djelomičnim financiranjem iz vlastitih sredstava, dijelom privatizirati, a dijelom uklopiti u ministarstva ili osamostaljene izvršne agencije.

5.1. Osamostaliti određene javne ustanove
Njihov broj i samostalno funkcioniranje, uz stjecanje posebnih vlastitih financijskih sredstava, nepotrebno komplicira funkcioniranje uprave i čini ga financijski netransparentnim. U nekim kritičnim situacijama takve organizacije izmiču političkoj odgovornosti. U najvećem broju slučajeva nema bitne razlike između tipa njihovih poslova i tipa poslova u ministarstvima, što pokazuje da njihovo održanje nema racionalnog temelja.

5.2. Primijenjena organizacija područnih jedinica
Drugi smjer racionalizacije predstavljao bi pojednostavnjenje i stvarnim potrebama primjerenu organizaciju područnih jedinica ministarstava i državnih upravnih organizacija. Struktura tih ekspozitura, brojnost njihovog osoblja, slaba kontrola i netransparentnost njihovog rada, veliki troškovi, sve su to razlozi koji govore za temeljite promjene. Dio njihovih poslova trebale bi preuzeti predložene izvršne agencije koje bi u daljnjem koraku svoju organizacijsku strukturu morale prilagoditi zahtjevima racionalnog, učinkovitog i ekonomičnog djelovanja.

Dio poslova teritorijalnih ekspozitura preuzeli bi prvostupanjski uredi državne uprave, kojih sada ima 20 s ispostavama u više od 90 većih mjesta širom zemlje. No, i njih bi trebalo racionalizirati, ponajprije smanjivanjem njihovog broja i odustajanjem od vezanja njihove mjesne nadležnosti uz područje postojećih županija. Sadašnje su županije, naime, toliko različite u teritorijalnoj veličini, broju stanovnika i tipu javnih problema da nema nikakvog opravdanja da se struktura ureda, kao prvostupanjskih tijela državne uprave, ravna prema granicama županija. Time bi se na minimum svele mogućnosti političkog utjecaja županijskih tijela na učinkovito funkcioniranje državne uprave.

Daljnji smjer racionalizacije predstavlja delegiranje poslova državne uprave jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave.

5.3. Delegiranje poslova državne uprave
Osim širenja kruga poslova u njihovom samoupravnom djelokrugu, potrebno je na temelju sporazuma tijela središnje države i nacionalnih udruga lokalnih jedinica prenijeti im na obavljanje bar dio poslova državne uprave koji se uobičajeno delegiraju lokalnim jedinicama u drugim zemljama. Riječ je o registriranju činjenica rođenja, zaključenja braka i smrti i vođenju odnosnih evidencija, statističkim poslovima, izdavanju identifikacijskih iskaznica, vozačkih dozvola, obrtnica, oružnih listova, i slično, poslovima održavanja javnog reda i mira i njima srodnim poslovima, prijavama i odjavama prebivališta s vođenjem evidencija, vođenje evidencija državljana, vojnih obveznika, birača, i slično, provedbi izbora, i sličnima. Prenošenje obavljanja tih poslova značilo bi i preuzimanje određenog broja sada državnih službenika i namještenika uz mogućnost njihovog racionalnijeg radnog opterećenja i korištenja u obavljanju i drugih poslova u lokalnim i regionalnim samoupravnim jedinicama. Tako bi se usporedno povećali i personalni i stručni kapaciteti lokalnih samoupravnih jedinica.

B) FUNKCIONALNI ASPEKT

1. Osamostaljenje izvršnih agencija, orijentacija na rezultate i snažnija odgovornost za rezultate
Izvršne agencije treba razlikovati od nezavisnih ili kvazinezavisnih komisija (vijeća, agencija). Osnivanje agencija s izvršnim poslovima ima smisla jedino ako je praćeno njihovim relativnim osamostaljenjem u djelovanju, ali i nužnim jačanjem odgovornosti njihovih rukovoditelja/direktora za postignute učinke agencije. Uobičajeno je da se imenovanje rukovoditelja ne provodi na temelju političkih kriterija, nego ih se unajmljuje na temelju njihove specijalističke stručnosti, znanja, iskustva i managerskih vještina. S njima se ugovaraju očekivani rezultati agencije kojom rukovode, tome odgovarajuću godišnju nagradu, ograničenja u utrošku državnih financijskih sredstava, mjeru autonomije u izboru suradnika i stupanj i modalitete utjecaja na primanje zaposlenika agencije, njihove očekivane rezultate, plaće, napredovanje, itd. Time ih se potiče na poduzetno djelovanje, smanjivanje troškova, efikasniji rad, sprječavanje korupcije i neetičnog ponašanja, i slično. Ugovorni angažman rukovoditelja agencija ujedno znači mogućnost raskidanja ugovora s njima u bilo kojem trenutku ako se ostvare razlozi za raskid, zahtijevanje naknade možebitno prouzročene štete, itd. Dodjelom određenog fiksnog iznosa za jednogodišnje djelovanje ili po ugovorenoj jedinici javne usluge, potiče se takve agencije na štedljivo djelovanje u svakom pogledu.

2. Strateško planiranje i proračuni po projektima
Uloga tih instrumenata je u otklanjanju rutinskog, birokratskog, reaktivnog ponašanja službenika te orijentacija uprave na postizanje ciljeva, odnosno na rezultate. Destimulira se svaka aktivnost koja nije u funkciji ostvarenja upravnih programa i strateških ciljeva koji su njima utvrđeni. Svi se troškovi stavljaju u odnos prema rezultatima, a ne prema broju službenika ili prema održanju postojećih organizacija. Dakako, u određenim je dijelovima uprave i dalje razborito ostati kod tradicionalnog proračuna prema fiksnim stavkama (npr. uredi državne uprave ili dio nekih ministarstava). Strateško planiranje ujedno je jedan od najvažnijih koordinativnih instrumenata, jer različite dijelove uprave usmjerava prema jedinstvenim politički zadanim ciljevima i stručno pripremljenim javnim programima. Proračuni po projektima i programima omogućavaju transparentno trošenje javnih sredstava te ekonomiziranje javnim financijskim sredstvima.

3. Unaprjeđenje odnosa uprave prema građanima
Položaj građana u odnosu s upravom treba višestruko ojačati. Pravne mjere trebaju odgovarajućim normativnim promjenama osigurati pravna sredstva građanima u ostvarivanju svojih prava, ne samo prava osobne prirode, nego i ona koja proizlaze iz njihove uloge birača, nadzornika vlasti i financijera javnog sektora. Nužno je pripremiti povelju o pravima građana (poput britanske Citizens’ Charter).

Također, treba uvesti sustav »one stop shop«, u kojem osobito poduzetnici, ali i svi drugi građani mogu sve dozvole, isprave i druge upravne usluge dobiti na jednom mjestu. Pretpostavke za to odnose se na informatičko umreženje čitave javne uprave uključujući i lokalne i regionalne (područne) samoupravne jedinice, izradu kvalitetnih, dobro koncipiranih kompjutorskih programa, uredno vođenje elektroničkog poslovanja te pouzdan i pravodoban unos podataka u javne informacijske sustave.

Nužne su i druge mjere, poput participacije građana, informacijskih kampanja u kojima uprava na jednostavan način informira građane o pojedinom pitanju, pravu ili obavezi, rješenju, regulaciji, svojoj strukturi, procedurama, itd., širokog obavještavanja građana i javnosti, itd. Posebice je učinkovit način informiranje o javnim uslugama putem Interneta (web stranice, i slično), kao i omogućavanje pokretanja upravnih postupaka elektroničkim putem, telefonom i na slične načine.

4. Unaprjeđenje uredskog poslovanja
Primjena suvremenih standarda elektroničkog poslovanja i upravljanja javnim zapisima (records management) nužni je uvjeti povećanja institucionalnog kapaciteta uprave. Uredno rukovanje javnim dokumentima omogućava poboljšanja u učinkovitosti, ali je također uvjet transparentnosti i demokratičnosti rada uprave. Uredsko poslovanje sve je više upravljanje izvorima informacijama, a ne puko kolanje dokumenata. Ono je sastavni dio komunikacijskog sustava kao jednog od najvažnijih dijelova uprave.

Među prvim praktičnim mjerama u smjeru modernizacije uredskog poslovanje ističe se potreba izrade nove klasifikacije upravnih dokumenata primjerene suvremenim uvjetima, kao i prihvaćanje međunarodno utvrđenih standarda vođenja spisa (tako ISO 14589 Information and Records Management).

5. Uvođenje javnog tržišta i javnog poduzetništva u upravu
U javnopravnoj se sferi, također može dopustiti djelovanje tržišnih zakonitosti. Bez obzira na to koliko ograničeno i nesavršeno, ono pomaže realnijem utvrđivanju vrijednosti javnih usluga i proizvoda te pridonosi uštedama proračunskog novca. Nadmetanja za nabavu roba i usluga u režimu javnih nabava, iskazivanje i naplaćivanje realne cijene javnih usluga, naplaćivanje usluga među samim upravnim tijelima, samo su neke od mjera koje vode ograničenoj primjeni tržišta u javnom sektoru.

Uz to, nužno je osigurati odgovornost upravnih rukovoditelja za rezultate, kao i tome primjerenu mjeru njihove samostalnosti, različito za različite tipove upravnih tijela da bi se stimuliralo njihovo poduzetničko ponašanje. Poduzetničku kulturu treba promovirati i poticati među svim upravnim službenicima, pazeći pritom da se time ne dovede u pitanje ostvarivanje prava i obveza građana i ne otvore nove mogućnosti koruptivnog ponašanja.⁴

6. Upravni razvoj
Da bi upravni sustav u državi funkcionirao kvalitetno, u javnom interesu, nužno je brigu o njemu učiniti stalnom, zasnovanom na najboljem ekspertnom znanju te visoko depolitiziranom. Prepuštanje brige o upravnom sustavu nekom dijelu te iste državne uprave, ne pokazuje se dobrim rješenjem. Upravni razvoj je presloženo ekspertno-tehničko pitanje da bi se prepustilo samo političkom odlučivanju, a istodobno previše dinamično i osjetljivo da bi se prepustilo samoj upravi, nerijetko inertnoj i u tom području.

Nužno je osigurati presudnu ulogu najboljih stručnjaka u koncipiranju, provedbi te u analizi provedbe programa upravnog razvoja. No, budući da su temeljna pitanja upravnih sustava složena tehnička pitanja sa značajnim interesnim implikacijama, temeljne orijentacije upravnog razvoja trebaju utvrditi legitimni donositelji političkih odluka.

Poslove u vezi s upravnim razvojem organizacijski, pa i prostorno, treba još više približiti centru Vlade i osigurati mu najčvršću političku podršku (politički za upravni razvoj treba biti zadužen sam predsjednik Vlade). Ekspertno-administrativni centar za razvoj javne uprave mora biti u stanju prikupljati podatke o stanju upravnog sustava, pratiti upravni razvoj u drugim zemljama te u Europskoj Uniji, koncipirati politiku upravnog razvoja, provoditi mjere za ostvarenje te politike ili rukovoditi ostvarenjem tih mjera, te nadzirati ostvarenje politike upravnog razvoja. Moraju mu se osigurati prikladni i djelotvorni instrumenti utjecaja u čitavom upravnom sustavu. Ekspertnu obradu podataka, znanstveno-stručna istraživanja upravnog sustava te utvrđivanje osnove za koncipiranje politike upravnog razvoja treba povjeriti znanstveno-stručnom centru za javnu upravu pri odgovarajućoj visokoškolskoj ustanovi (infra).

7. Informatizacija i umreženje svih tijela državne uprave i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (e-uprava)
Nove strukturne linije povezanosti unutar Vlade, unutar sustava državne uprave te unutar čitavog teritorijalnog upravnog sustava (koji uključuje još i jedinice lokalne i regionalne samouprave) nužno je dopuniti i odgovarajućim informatičkim vezama odnosno umrežavanjem. Informatičko umrežavanje ne može se provoditi prije strukturnih promjena u javnoj upravi, jer se time samo dodatno učvršćuju postojeći strukturni aranžmani te se potrebne strukturne inovacije poslije čine teže izvedivima, a njihovi troškovi većima. Informatizacija i umrežavanje moraju uslijediti nakon strukturnih promjena. Time se ostvaruju značajne uštede sredstava, promjene se čine manje teškima, a učinci reforme postaju neusporedivo bolji.

Temeljno pitanje umrežavanja nisu nova informatička sredstva (hardware) i njihova nabava, iako je to stalan zadatak zbog njihovog neprestanog usavršavanja, nego ponajprije novi programi obrade podataka (software). Evidencije svih vrsta (uključujući zemljišne, katastarske, državljanske, matične, biračke, personalne, itd.), pristup građana javnim podacima, upravni postupci koji se vode na zahtjev građana ili na vlastitu inicijativu, priprema odluka, kolanje javnih financijskih sredstava, samo su neka od područja u kojima se novim kompjutorskim programima mogu postići radikalna poboljšanja u funkcioniranju uprave. Učinci takvog pristupa su, ponajprije, koordinacijski, ali nisu manji ni antikorupcijski, učinci glede ekonomičnosti upravnog djelovanja, itd.

Potrebno je posebno istanuti potencijale Interneta. Nužno je da se svi propisi, financijski podaci, određene odluke, informacije i upute učine dostupnima putem Internet stranica.

8. Privatizacija dijelova javne uprave
U upravi, na svim razinama, postoje i dijelovi koji se mogu privatizirati i prepustiti tržišnom natjecanju. Time se mogu smanjiti ukupni javni troškovi. Posebno je riječ o pomoćnim, tehničkim, pa i drugim unutarnjim upravnim službama. Outsorcing se pokazuje boljim rješenjem od plaćanja vlastitih službenika i namještenika za obavljanje poslova kao što su zaštitarski, poslovi čišćenja, održavanja zgrada, prijevoza, dostave, računovodstva, i slični. Takva je racionalizacija osobito poželjna glede teritorijalnih ekspozitura, ispostava i brojnih javnih ustanova u pojedinima mjestima koje sada imaju svaka svoje, izrazito nedovoljno iskorišteno pomoćno i tehničko osoblje. No, postoje i brojna druga mjesta u kojima je moguć isti način smanjenja javnih troškova, pa i podizanja kvalitete odnosnih poslova.

Dakako, postoje i druga područja i oblici privatizacije. Za neke poslove, kao što su briga o hendikepiranima, prevencija ovisnosti, i slični, država bi trebala pretpostaviti poticajne i ugovorne aranžmane s tzv. civilnim sektorom, uz odgovarajući nadzor, posebice financijski. U nekim službama moguće je s autonomnim ustanovama zaključivati ugovore o izvršavanju određenih službi (obrazovanje i dr.) na određeni rok za određenu novčanu potporu, uz određenu autonomiju u vođenju financijskog poslovanja te uz određeni nadzor kako glede kvalitete službe, tako i financijskog poslovanja. U nekim službama, posebice tehničkima, informacijskima, i sličnima (regulacija prometa u gradovima, održavanje i gradnja prometne i telekomunikacijske infrastrukture, itd.), treba poticati različite oblike javno-privatnog partnerstva. Itd.

C) PERSONALNI ASPEKT

1. Uspostava pouzdane evidencije državnih službenika
Nepostojanje pouzdanih evidencija osoblja koje prima plaću iz Državnog proračuna te iz proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, onemogućava smisleno vođenje personalne politike u javnoj upravi. Evidencije bi morale biti pouzdane, ažurne, strukturirane prema svojstvima koja se smatraju važnima (stupanj stručne spreme, vrsta zanimanja, stručno usavršavanje, radno iskustvo, dužina staža u upravi, tijek karijere, itd.) i točne. Za vođenje personalnih evidencija nužni su odgovarajući kompjutorski programi, pogodan sustav unošenja podataka, dovoljni kapaciteti za unošenje podataka, kao i učinkovite mjere za prikupljanje podataka (sada je više nego evidentna nevoljkost pojedinih upravnih organizacija te lokalnih samoupravnih jedinica da daju takve podatke).

2. Stručno usavršavanje i reedukacija službenika
Mehaničke mjere otpuštanja upravnog osoblja i njegove zamjene nisu popularne, teško mogu priskrbiti podršku, a pokazuju se i neproduktivnima, ponekad i izravno štetnima. Produktivnija je orijentacija na reedukaciju službenika koji prema stupnju stručne spreme, ili čak prema vrsti zanimanja, ne odgovaraju zahtjevima suvremene uprave.

Svi se službenici, osobito oni na rukovodećim položajima te službenici ministarstava, moraju uključiti u stalne i povremene programe stručnog usavršavanja. Stručno se usavršavanje treba bodovati, a svaki službenik mora imati obvezu stjecanja određenog broja bodova godišnje, uz određene mogućnosti umanjivanja plaće ili drugih sankcija ako taj broj bodova ne stekne, sve do mogućnosti otpuštanja ako se ne usavršava dulje vrijeme.

Državni stručni ispit treba koncipirati drukčije. Umjesto da osobe već primljene u državnu upravnu službu naknadno polažu taj ispit, nužno je uvesti prijamne ispite koje bi kandidati polagali prilikom primanja u državnu službu. Takve bi ispite trebalo prilagoditi stupnju stručne spreme i vrsti posla kojeg će budući službenik obavljati.

Reedukaciju, stručno usavršavanje i prijamne ispite u značajnoj mjeri treba povjeriti institucijama izvan sustava državne uprave, čime će se izbjeći netransparentno trošenje sredstava iz Državnog proračuna. Ipak, mora se predvidjeti obveza da se za sve te edukativne oblike angažiraju najkvalitetniji i najiskusniji upravni službenici-praktičari.

3. Upravno obrazovanje visoke stručne spreme za upravne generaliste
Hrvatska je jedina zemlja u Europi koja nema razvijeno specijalističko obrazovanje za upravne generaliste i javne menadžere. Postoje samo srednje upravne škole i stručni upravni studiji čijim se završetkom stječe viša stručna sprema. Od njih je najkvalitetniji onaj na Društvenom veleučilištu u Zagrebu. Potrebno je oblikovati cjeloviti, vertikalno prohodni sustav upravnog obrazovanja u skladu s načelima Bolonjske deklaracije. U njemu bi se na tri godine dodiplomskog studija nastavile dvije godine diplomskog studija čijim bi se završetkom stjecalo zvanje magistra javne uprave. Organizacijski su moguće različite varijante, od kombiniranja studija na postojećim visokoškolskim institucijama (dodiplomski na Veleučilištu, a diplomski na Sveučilištu) do utemeljenja nove visokoškolske institucije (Fakultet za javnu upravu) koja bi kao matična institucija objedinila najviše upravno obrazovanje (na razini visoke stručne spreme i specijalističkih diplomskih i postdiplomskih studija), obrazovanje za višu stručnu spremu, reedukaciju sadašnjih službenika te različite oblike njihovog stručnog usavršavanja.⁵

Također, nužno je što prije započeti s koncipiranjem curriculuma (nastavnog plana i programa) visoke stručne spreme za upravne generaliste i javne menadžere na rukovodećim profesionalnim položajima u tijelima državne uprave, u upravnim tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te u javnim ustanovama.

S druge strane, mora se predvidjeti visoka stručna sprema upravne struke kao temeljni obrazovni uvjet za zapošljavanje na profesionalnim rukovodećim položajima u upravi. Njihov popis valjat će sastaviti prema novoj organizacijskoj shemi upravnih tijela, a ne prema postojećoj.

4. Plaćanje i napredovanje službenika prema učincima i kvaliteti rada
Umjesto postojećeg sustava koji preferira stupanj stručne spreme, bez obzira na vrstu zanimanja i na rezultate, nužno je uspostaviti novi platni sustav i novi sustav napredovanja. Oni moraju biti ovisni o učincima i kvaliteti rada, a podredno i o stupnju stručne spreme i o duljini i kvaliteti radnog iskustva. Osim uvođenja kvantitativnih pokazatelja radnih učinaka, rad svih službenika potrebno je i kvalitativno ocjenjivati. Ocjenjivanje treba pažljivo regulirati te povjeriti kolegijalnim tijelima sastavljenim od najkvalitetnijih službenika iste razine (peer review). Prilikom ocjenjivanja potrebno je na prikladan način uzeti u obzir i rezultate anketa građana o radu pojedinih upravnih i javnih službi.

5. Antikorupcijske mjere i razvoj etike javnih službenika
Smatra se da je korupcija u natprosječnoj mjeri prisutna u hrvatskoj javnoj upravi. Ona u najvećem dijelu ne znači primanje mita, iako niti takav oblik ponašanja, navodno, nije rijedak. Najčešće je riječ o različitim drugim motivima za odstupanje od jednakog tretiranja građana i drugih subjekata s kojima uprava dolazi u kontakt. Svi oblici koruptivnog ponašanja teško se identificiraju, dokazuju i kriminaliziraju. U borbi protiv korupcije potrebno je poduzeti niz mjera.

Jedna skupina mjera mora suziti prostor za korupciju, tj. prostor za odluku koju u nekom dijelu oblikuje upravni službenik prema vlastitoj volji. U tom se smislu može predložiti široka, obuhvatna i kvalitetna informatizacija uprave, omogućavanje elektroničkih kontakata građana i uprave i dobivanje javnih usluga elektroničkim putem, objavljivanje propisa i odluka te podataka o stvarnim javnim utrošcima (objavljivanje godišnjih obračuna proračuna), objavljivanje prikladnih vodiča za snalaženje građana i drugih subjekata u različitim upravnim postupcima i područjima, ostvarenje prava na dostupnost javnih informacija uključujući one o realizaciji Državnog i lokalnih proračuna, osiguravanje pravnih sredstava i stvarnih mogućnosti građana za slučaj da ne mogu dobiti odgovarajuću informaciju, itd.

Drugu skupinu čine mjere usmjerene na kontrolu i sprječavanje koruptivnog ponašanja. Sustav nadzora u upravi mora se usmjeriti na kritične točke i mora biti učinkovit. Nužne su povremene kampanje antikorupcijskog nadzora. Posebnu pažnju valja posvetiti odabiru službenika u nadzornim službama.

Za suzbijanje korupcije potrebno je poduzeti i niz obrazovnih i odgojnih mjera. Usvajanje pravila struke, kao i odgoj u duhu služenja javnom interesu mogu znatno unaprijediti stanje u upravi. Sve dok se služba u upravi pretežno smatra plijenom ili privilegijom koju se osvaja ili drži, osiguranjem stalnih i relativno dobrih prihoda, teško je iskorijeniti koruptivno ponašanje.

6. Razvoj poduzetničke kulture u javnoj upravi
Upravna je kultura funkcija vrijednosnih usmjerenja upravnih službenika i njihovog stajališta prema radu. Vrijednosti u javnoj sferi su pravne, političke i socijalne te ekonomske, a odnos prema radu može biti profesionalnoproaktivan ili uredsko-reaktivan. Tipovi upravne kulture (dobiveni ukrštanjem navedenih vrijednosnih usmjerenja i odnosa prema radu) mogu biti legalistički, participativni i poduzetnički (s proaktivnim pristupom), odnosno birokratski, autoritarni i upravljački (s reaktivnim pristupom). Sada preteže reaktivni odnos službenika prema radu s tome odgovarajućim tipovima upravne kulture.⁶ Mnogobrojna istraživanja u svijetu pokazala su strukturnofunkcionalne reforme javne uprave imaju značajno umanjene učinke ako se ne promijeni i tip upravne kulture. Nužno je razvijati proaktivno stajalište službenika prema radu u upravi te inzistirati na određenoj vrijednosnoj mješavini koja može osigurati politički legitimitet upravi.

D) PROVEDBA REFORME
Reforma državne i cjelokupne javne uprave jedan je od najtežih zadataka koji stoje pred Republikom Hrvatskom. Iskustva drugih zemalja pokazuju da je za provedbu jednog obuhvatnog projekta reforme potreban niz godina, nerijetko dulji od vremena jednog političkog mandata. Pripreme za provedbu projekta jednako su važne kao i sama provedba, zato im treba posvetiti posebnu pozornost.

 Mjere reforme državne uprave mogu se sistematizirati na one koje su izvedive na kraći rok i one koje zahtijevaju dugoročno bavljenje upravom. Početne mjere su regulativne i normativne. Stručna priprema projekta treba rezultirati cjelokupnom vizijom modernizirane uprave da bi se kasnija realizacija pojedinih reformskih zahvata mogla adekvatno situirati u okvire takve vizije. Nakon utvrđivanja politike upravnog razvoja, odnosno politike reforme, slijedi donošenje sistemskih i drugih zakona, ponajprije Zakona o sustavu državne uprave, Zakona o Vladi, Zakona o regulativnim komisijama, noveliranje Zakona o upravnom postupku, donošenje Povelje o pravima građana, Zakona o službenicima, propisa o upravljanju spisima i javnim dokumentima, itd. Stupanje na snagu tih propisa omogućit će početak odgovarajućih strukturnih, funkcionalnih i personalnih promjena, koje će opet zahtijevati niz prilagodbi propisa, kao i druge odluke Hrvatskog sabora i Vlade.

Realizacija mjera poput pokretanja novog diplomskog upravnog studija i/ili osnivanja nove visokoškolske institucije za upravno obrazovanje, informatičkog umrežavanja, racionalizacije, decentralizacije, reedukacije službenika, i sličnih, ovisna je o raspoloživim sredstvima. Osim toga, uz pretpostavku brze realizacije početnih koraka te mjere zahtijevaju određeno razdoblje i brojne sukcesivne napore za puno ostvarenje. Dugoročne su mjere koje se tiču razvoja poduzetničke kulture u upravi, ustaljivanja određenih etičkih standarda, antikorupcijske mjere, itd. Dakako, i s njihovom realizacijom trebalo bi započeti što prije.

No, kao organizacijsku pretpostavku za sve te mjere nužno je hitno ustrojiti i kvalitetno popuniti (neovisno o nazivu) ekspertno-administrativno središte za razvoj javne uprave pri samoj Vladi (kako je već opisano supra) te uspostaviti trajne institucionalne veze tog središta i nove visokoobrazovne i znanstvenostručne institucije za javnu upravu.

E) ZAKLJUČAK
Glavni prijedlozi za modernizaciju hrvatske uprave odnose se na:

1. Razdvajanje policy poslova i drugih kreativno-stručnih poslova od poslova rutinske i repetitivne prirode. Tako bi ministarstva, uglavnom, zadržala samo stručne poslove praćenja stanja, izrade stručnih analiza, koncipiranja javnih politika te izrada nacrta propisa. Provedbeni i izvršni poslovi povjerili bi se nešto samostalnijim agencijama, čiji bi rukovoditelji bili ugovorno obvezani i varijabilno plaćeni, ovisno o stvarnim rezultatima rada.

2. Smanjivanje broja ministarstava, jačanje institucionalnog kapaciteta čitavog sustava, bolja koordinacija te znatno manja i učinkovitija Vlada. Dakako, za jačanje kapaciteta Vlade i čitavog sustava da brzo i kvalitetno odgovori na javna pitanja i rješava javne probleme, potrebne su i brojne druge mjere.

3. Razvoj obrazovanja, stručnosti i profesionalnosti upravnih službenika omogućio bi depolitizaciju, učvrstio etičke standarde, pojačao učinkovitost i upravu približio građanima. Mehaničke mjere otpuštanja i zamjene jednih ljudi drugima bez ulaganja u znanje i profesionalnost ne mogu dati poželjne učinke.

¹ Neka od raspuštanja lokalnih predstavničkih tijela do kojih je došlo tijekom 2004. proizašla su iz neopravdano preširokog tumačenja ovlasti Vlade. U nekima od tih slučajeva Upravni sud, na žalost, nije uzeo u obzir temeljno ustavno jamstvo prava na lokalnu samoupravu, ratificirane međunarodne ugovore i svrhu zaštite lokalne samouprave koju bi trebao provoditi.
² Samo Vladinih ureda ima dvadesetak. Ukupno je u tim stručnim službama i uredima Vlade zaposleno oko 650 službenika i namještenika.
³ Tako, na primjer, Vijeće za telekomunikacije, Vijeće za regulaciju energetske djelatnosti, i druga slična tijela.
⁴ O organizacijskoj kulturi mnogo šire u Ivan Koprić (1999.) Struktura i komuniciranje u upravnim organizacijama, Zagreb, Pravni fakultet u Zagrebu, str. 256.-322.
⁵ Iznimno je instruktivan primjer iz Slovenije, gdje je Viša upravna škola, osnovana prije desetak godina, sa stručnim trogodišnjim studijem, prerasla u Fakultet za javnu upravu koji je od 2004. u sastavu Sveučilišta u Ljubljani, a od akademske godine 2005/06. započinje s petogodišnjim upravnim studijem prema formuli 3+2.
⁶ Iscrpnije o tome, s rezultatima istraživanja u nekim organizacijama državne uprave u Hrvatskoj u Koprić (1999.), str. 370.-383.