1. UVOD
U spojenim predmetima C-554/21, C-622/21 i C-727/21, povodom triju zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (u nastavku teksta: UFEU), koje je uputio Visoki trgovački sud Republike Hrvatske, odlukama od 3. kolovoza 2021. (C-554/21), 21. rujna 2021. (C-622/21) i 10. studenoga 2021. (C-727/21), koje je Sud zaprimio 8. rujna 2021., 7. listopada 2021. i 30. studenoga 2021., u postupcima Financijska agencija protiv HANN-INVEST d.o.o., MINERAL-SEKULINE d.o.o. i UDRUGA KHL MEDVEŠČAK ZAGREB, Sud Europske unije u velikom vijeću, pod predsjedanjem predsjednika suda Koena Lenaertsa, u presudi je odgovorio na postavljena pitanja navodeći „da članak 19. stavak 1. drugi podstavak Ugovora o Europskoj uniji treba tumačiti na način da mu se protivi to da se nacionalnim pravom predvidi unutarnji mehanizam u nacionalnom sudu na temelju kojeg:

– se sudska odluka koju je donijelo sudsko vijeće nadležno u predmetu može otpremiti strankama radi njegova dovršetka samo ako je njezin sadržaj odobrio sudac evidentičar koji nije član toga sudskog vijeća;

– sjednica odjela toga suda ima ovlast prisiliti, prihvaćanjem „pravnog shvaćanja”, sudsko vijeće nadležno u predmetu da izmijeni sadržaj sudske odluke koju je prethodno donijelo, iako na toj sjednici odjela sudjeluju i suci koji nisu suci toga sudskog vijeća kao i, ovisno o slučaju, osobe izvan predmetnog suda pred kojima stranke nemaju mogućnost iznijeti svoje argumente“.

Ako pojednostavimo hermetički jezik Suda Europske unije, može se reći da je Sud odlučio da pravni mehanizmi koji su propisani odredbom članka 40. stavak 2. Zakona o sudovima¹ i člankom 177. stavak 3. Sudskog poslovnika², i koji postoje radi ujednačavanja sudske prakse, nisu u skladu s pravom Unije. Naime, tim je odredbama propisano da se odluka sudskog vijeća može otpremiti strankama samo ako je njezin sadržaj odobrio sudac evidentičar (služba evidencije sudske prakse), kao i to da sjednice drugostupanjskih, visokih i Vrhovnog suda imaju ovlast prisiliti vijeće na prihvaćanje njihovog pravnog shvaćanja, odnosno, da sudsko vijeće koje je prethodno donijelo odluku u predmetu izmijeni njezin sadržaj u skladu s odlukom sjednice sudskog odjela.

2. KAKO JE VIJEST PRENESENA?
Dnevni tisak, koji dobrim dijelom nije sklon sudbenoj vlasti, reagirao je bombastično. Primjerice, na naslovnoj stranici Jutarnjeg lista³ objavljen je naslov najvećim fontom: Sud EU protiv Hrvatske te podnaslovom Packe iz Luksemburga. Nadalje, portal Jutarnjeg lista od 12. srpnja 2024. objavio je nadnaslov Šamar iz Europe i naslov Takvom vrstom pritiska se još nisu bavili, Hrvatska je dobila jasnu naredbu, a da je upućena prije – Thompson „pada“ na sudu! (?!).⁴

Nasuprot tome, Vrhovni sud reagirao je kako i priliči, suzdržano, svojim priopćenjem pod naslovom Sudbena vlast Republike Hrvatske provest će odluku Suda Europske unije, no očekuje se povećanje suprotnih sudskih odluka⁵.

Suzdržano i s mjerom reagirao je i ministar pravosuđa uprave i digitalne transformacije, što je vidljivo iz članka Poštovat ćemo Sud EU i mijenjati zakon.⁶

3. ŠTO SE DOGODILO?
Dakle, nije se dogodilo ništa strašno ni spektakularno. Stručna javnost i sudovi i prije su bili svjesni da je ujednačavanje sudske prakse putem sjednica odjela, uz asistenciju službe evidencije, anakronizam i relikt kolektivističkog odlučivanja, kao i da se u tome krije opasnost diskretnog utjecaja sudskih uprava na odluke sudova. Da je to shvatio i zakonodavac vidljivo je i iz pokušaja rješavanja toga problema Novelom Zakona o parničnom postupku iz 2022. (u nastavku teksta: ZID ZPP/22)⁷. Naime, ta je Novela uvela institut proširenog vijeća Vrhovnog suda RH koje će, nakon što vijeće koje radi na predmetu ocijeni da bi svojom odlukom odstupilo od ustaljene prakse ili odluke proširenog vijeća Vrhovnog suda RH, ili da praksa toga suda u vezi s pravnim pitanjem o kojem odlučuje nije jedinstvena, donijeti odluku u tom predmetu. Prošireno vijeće sastavljeno je od trinaest sudaca Vrhovnog suda Republike Hrvatske. Nažalost, zakonodavac je tom prilikom propustio intervenirati u odredbu članka 40. stavak 2. Zakona o sudovima, pa možda, da to nije bilo tako, Sud Europske unije ne bi trebao niti intervenirati.

Međutim, kritičari sustava ujednačavanja sudske prakse kakav postoji⁸, pa i Sud Europske unije, zanemarili su situaciju u Republici Hrvatskoj. Velik broj predmeta, velik broj drugostupanjskih sudova i vijeća u njima, različita kvaliteta sudaca (u korpusu od 1.600 sudaca teško je očekivati da svi budu na očekivano visokoj razini, jer se premalo pažnje posvećuje izboru i kvaliteti sudačkog kadra) sami po sebi dovode do različitih sudskih odluka. Česte izmjene zakona i to onih temeljnih predstavljaju, kako je to jednom imenovao akademik prof. emeritus dr. sc. Jakša Barbić, zakonodavni cunami, što također otežava ujednačavanje sudske prakse. Čak i u našim uvjetima, kada se neka praksa počinje ujednačavati, zakonodavac donosi nove zakone, mijenja postojeće i u praksi izaziva kaos. Ogroman broj prijedloga za dopuštenje revizije i dopuštenih revizija, upućuje na to da sudska praksa u Hrvatskoj nije ujednačena.⁹

Možda je za vladavinu prava u Hrvatskoj veći problem neujednačena sudska praksa, nego utjecaj predsjednika sudova i evidencije na neovisnost sudaca. Znanje evidentičara sudske prakse, njihovo iskustvo, sigurno je pridonijelo kvaliteti odluka i ujednačenijoj praksi. Sada je taj instrument znatno oslabljen, a kod nesavjesnih sudaca, kojih je malo, kojima je stalo samo da njihova odluka pod svaku cijenu „prođe“, nekada i zbog sve nepodnošljivijeg pritiska sudske norme, taj korektiv u suđenju potpuno je nestao. Zbog toga ne bi trebalo iznenaditi ako se pojavi veći broj nezakonitih odluka.

Taj problem uočio je i Vrhovni sud, koji je u svom priopćenju istaknuo da će sudbena vlast „prihvatiti i provesti pravno shvaćanje Suda Europske unije, ali ukidanje ovlasti službe evidencije te obvezatnosti pravnih shvaćanja sudskih odjela drugostupanjskih i viših sudova kao i Vrhovnog suda u postojećoj će preopterećenosti sudova predmetima povećati vjerojatnost donošenja suprotnih sudskih odluka. U nastaloj situaciji bit će potrebno osmisliti drugačije mehanizme ujednačavanja sudske prakse.“ Pritom, Vrhovni sud zaključuje „da će presuda suda EU-a, u kratkom roku, vrlo vjerojatno povećati stupanj neujednačenosti sudske prakse te bi bilo svrsishodnije da je ostavljen rok za prilagodbu u kojemu bi se broj predmeta smanjio na podnošljivu mjeru. Naime, zadatak ujednačavanja sudske prakse nije nipošto isti kada treba ujednačavati sto tisuća ili milijun predmeta“.

Zanimljivo, prilikom pristupnih pregovora za ulazak u Europsku uniju, kada se provjeravalo je li pravni sustav Republike Hrvatske komplementaran sustavu Europske unije, europski pregovarači nisu imali primjedaba na sustav ujednačavanja sudske prakse koji je od tada nepromijenjen. Usto, pomalo paradoksalno, taj sustav, posebno na Vrhovnom sudu, kroz sjednice odjela najviše je pridonio prenošenju prakse Suda Europske unije u sudsku praksu hrvatskih sudova. Naime, preopterećeni suci, u stalnoj trci da ispune normu, pod prijetnjom stegovnih postupaka nisu se mogli baviti praksom Suda Europske unije.

4. I ŠTO DALJE?
Na sastanku održanom 12. srpnja 2024. na Vrhovnom sudu, kojem su nazočili predsjednik Vrhovnog suda i ministar pravosuđa, uprave i digitalne transformacije sa svojim suradnicima, između ostaloga, razgovaralo se o osnivanju radne skupine za izradu nacrta zakona kojima bi se ta odluka Suda Europske unije implementirala u naš pravni sustav.

Kratkoročno, predsjednik Vrhovnog suda, kako je to navedeno u Priopćenju, „kao najviše tijelo sudske uprave u razumnom će roku donijeti odluke kojima će se presuda suda EU-a provesti u organizaciji i radu hrvatskih sudova“.

Što bi to značilo? Kada su u pitanju županijski i visoki sudovi, Vrhovni sud će im odlukom ili uputom naložiti da službe evidencije nastavljaju s radom. Službe evidencije imat će ovlast upozoriti kada uoče da praksa vijeća ili suca pojedinca odstupa od odluke drugog vijeća ili suca pojedinca. Ako vijeće ili sudac pojedinac ostane kod svoga shvaćanja, služba evidencije i predsjednik odjela neće imati ovlaštenje odluku zadržati¹⁰. Različitu praksu ujednačavat će Vrhovni sud revizijom po dopuštenju.

Situacija je složenija na Vrhovnom sudu. Prema Ustavu Vrhovni sud Republike Hrvatske, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni¹¹. Za vladavinu prava, koja je ne samo propisana Ustavom već je i jedna od najvažnijih vrijednosti Europske unije, ključna je upravo ujednačena sudska praksa i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni. Konačno, Mišljenje br. 20. Savjetodavnog vijeća europskih sudaca (CCJE), pod zaključke i preporuke ističe da stalno prisustvo suprotnih sudskih odluka, a posebno najviših sudova, može dovesti do povrede prava na pravično suđenje iz članka 6. stavka 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava (zaključak i preporuka pod G) te da je uloga Vrhovnog suda prije svega rješavanje neujednačenosti sudske prakse i osiguranje dosljedne i jedinstvene primjene prava, kao i težnja za razvojem prava kroz sudsku praksu (zaključak i preporuka pod K).

Kada je u pitanju parnično sudovanje, za ujednačavanje sudske prakse ključne su odredbe ZPP-a o proširenom vijeću. Nažalost, te odredbe su nedorečene i bit će ih nužno novelirati. Ponajprije, to se odnosi na sastav vijeća koji mora biti propisan zakonom, a ne, kako je to sada slučaj, Poslovnikom Vrhovnog suda. Te odredbe moraju imati oslonac na odredbe Zakona o sudovima o službi evidencije, jer mora postojati mehanizam koji će upozoriti vijeća na različitu praksu Vrhovnog suda, kao i mehanizam razrješavanja situacije u kojoj vijeće izražava neslaganje s činjenicom postojanja različite prakse. Novelom odredaba o proširenom vijeću i o ulozi odjelskih vijeća potrebno je riješiti što je sa postojećim shvaćanjima, posebno jer se odredba o proširenom vijeću primjenjuje samo na postupke u kojima nije donesena drugostupanjska odluka prije donošenja ZID ZPP/22.¹² Drugim riječima, nedostaje zaglavni kamen, koji će na vrhu piramide sudbene vlasti osigurati da pojedina vijeća Vrhovnog suda uoče postojanje različite prakse i prepuste rješavanje predmeta proširenom vijeću.

U okviru kaznene grane sudovanja problem je manji zbog manjeg broja predmeta i manjeg broja sudaca odnosno vijeća. U tim situacijama puno je lakše ujednačavati praksu. Ipak, i tu će trebati osigurati neku kontrolu rada vijeća.

5. UMJESTO ZAKLJUČKA
Evidencije sudske prakse će i nadalje raditi, moći će upozoravati vijeća na suprotnu praksu, ali izjednačavanje te prakse bit će prepušteno vijećima. Suce u vijećima, u županijskim i visokim sudovima, trebat će educirati da kada odustaju od postojeće prakse, u svojim odlukama napišu da im je poznato postojanje drukčije prakse, ali da je mijenjaju, a tom će prilikom detaljno obrazložiti zbog čega su odustali od postojeće prakse. Za Vrhovni sud potrebno je pronaći rješenje koje će mu omogućiti osiguranje jedinstvene primjene prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni. Možda bi i vijeća Vrhovnog suda mogla uputiti Europskom sudu zahtjev za prethodnu odluku kako bi dobila odgovor tko ili što je zaglavni kamen na kojem će se izjednačavati sudska praksa, ako se vijeća ne mogu složiti treba li neki predmet uputiti proširenom vijeću. Sastanci sudskih odjela i nadalje trebaju postojati i raspravljati o spornim pitanjima primjene prava, ali samo kao savjetodavna tijela. Zakonodavac kroz novelu Zakona o parničnom postupku i Zakona o sudovima mora mudro u hrvatski pravni sustav implementirati odluku Suda EU, i pritom ne smije postupati podanički, jer je u podjeli nadležnosti između Europske unije i država članica organizacija pravosuđa suverena stvar svake države.

* Sudac Vrhovnog suda Republike Hrvatske
1 Nar. nov., br. 28/13, 33/15, 82/15, 82/16, 67/18, 126/19, 130/20, 21/22, 60/22, 16/23, 155/23 i 36/24.
2 Nar. nov., br. 37/14, 49/14, 8/15, 35/15, 123/15, 45/16, 33/17, 29/17, 34/17, 57/17, 101/18, 119/18, 81/19, 128/19, 39/20, 47/20, 138/20, 147/20, 70/21, 99/21, 145/21, 23/22, 12/23, 122/23 i 55/24.
3 Jutarnji list, br. 9305, petak, 12. srpnja 2024.
4 https://www.jutarnji.hr/vijesti/hrvatska/takvom-vrstom-pritiska-se-jos-nisu-bavili-hrvatska-je-dobila-jasnu-naredbu-a-da-je-upucena-prije-thompson-pada-na-sudu-15481157
5 https://www.vsrh.hr/sudbena-vlast-republike-hrvatske-provest-ce-odluku-suda-europske-unije-no-ocekuje-se-povecanje-suprotnih-sudskih-odluka.aspx
6 Večernji list, petak 12. srpnja 2024., str. 4.
7 Nar. nov., br. 80/22.
8 Koji su loš stav o njemu zauzeli ne samo iz načelnih razloga već i na temelju činjenice da su u pojedinim višim sudovima evidencije došle na loš glas jer su se umjesto ujednačavanjem sudske prakse bavili suđenjem čak i na nivou utvrđivanja činjenica, a što je uostalom bio i okidač za pokretanje zahtjeva za prethodnu odluku.
9 U prvih šest mjeseci ove godine na Vrhovni sud stigla su 2922 prijedloga za dopuštenje revizije i čak 1503 revizije po dopuštenju. U istom razdoblju prošle godine zaprimljeno je 2211 prijedlog za dopuštenje revizije i samo 425 revizije po dopuštenju (podaci su preuzeti iz eSpis baze na dan 21. srpnja 2024.).
10 Pritom, valja se pozvati na Mišljenje br. 20. Savjetodavnog vijeća europskih sudaca (CCJE), koje preporuča da kad neki sud odluči odstupiti od prijašnje sudske prakse, to treba jasno navesti u svojoj odluci. Iz obrazloženja treba biti vidljivo da je sudac znao kakva je ustaljena sudska praksa u vezi s predmetom različita i potrebno je iscrpno objasniti zašto se ne bi trebalo držati prethodno zauzetog stajališta.
11 Čl. 166. Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90 135/97, 113/00, 28/01, 76/10 i 5/14).
12 Čl. 107. st. 5. ZID ZPP/22.