Zakonodavstvo
Sudska praksa
Alati
Stručni članci
×
03.08.2013.
Kontrola nad upravom i specifičan položaj Povjerenika za informiranje
Predmet ovog članka su odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama (Nar. nov., br. 25/13) kojima se uređuje institut Povjerenika za informiranje. Naime, uređenjem posebnog položaja Povjerenika za informiranje, ukazuje se na važnost i značenje koje ta institucija ima u sustavu zaštite Ustavom Republike Hrvatske zajamčenih ljudskih prava i temeljnih sloboda. Naime, i Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (Nar. nov. - MU, br. 18/97, 6/99 - proč. tekst, 8/99 - ispr., 14/02, 1/06 i 2/10) i Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 - proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01 - ispr., 76/10 i 85/10 - proč. tekst) u svojim odredbama uređuju pravo na pristup informacijama. Autorica, stoga, piše o uređenju tog prava temeljem odredaba Zakona o pravu na pristup informacijama, te zaštiti tog prava koje se podvrgava posebnom nadzoru kojeg provodi Povjerenik za informiranje, kao instituciji sui generis koja štiti, prati i promiče Ustavom Republike Hrvatske zajamčeno pravo na pristup informacijama (čl. 38. Ustava). U članku su šire razmatrani poslovi iz nadležnosti Povjerenika za informiranje i sâm postupak kontrole nad upravom, odnosno nad javnopravnim tijelima te njegove ovlasti i ovlasti inspektora iz Ureda Povjerenika u provođenju inspekcijskog nadzora.
Uvod
Novi Zakon o pravu na pristup informacijama (u nastavku teksta: ZPPI), koji je stupio na snagu 8. ožujka 2013.,1 Hrvatski sabor donio je 15. veljače 2013.
Jedna je od ključnih novina koju ZPPI donosi osnivanje specifične institucije za zaštitu ustavnog prava na pristup informacijama, Povjerenika za informiranje (u nastavku teksta: Povjerenik). U ovom članku, prikazujemo specifičan položaj koji ta institucija uživa u sustavu zaštite temeljnih prava građana i sustavu kontrole nad upravom.
Kontrola nad upravom
Da bi se osiguralo učinkovito funkcioniranje države, uz istodobno poštovanje temeljnih ljudskih prava, uprava2 se podvrgava brojnim mehanizmima nadzora i kontrole. Što je više nositelja kontrolnih ovlasti i što su veće njihove ovlasti, kontrola je nad upravom učinkovitija. Tako se kao nositelji kontrole nad upravom navode predstavnička tijela, pučki pravobranitelji, kontrola unutar same uprave, kontrola putem društvenog nadzora i kontrola putem sudova.3 Toj podjeli svakako treba dodati brojne specifične institucije raznih naziva (najčešće agencije, no mogu biti i komisije i sl.) koje se u teoriji nazivaju »četvrta vlast« zbog svojih specifičnih, posebice kontrolnih ovlasti.4 Za kontrolu nad upravom značajne su, primjerice, Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave i Agencija za zaštitu osobnih podataka koja je, do donošenja novog ZPPI-a, obavljala poslove drugostupanjskog tijela u postupcima zaštite prava na pristup informacijama. Ti mehanizmi kontrole usmjereni su na pojedinačne ili opće akte koje uprava donosi, a njihova dopuštenost ponekad je uvjetovana konkretnom povredom pojedinačnih prava građana ili nekim drugim proceduralnim pitanjima.
Novoosnovana institucija Povjerenika još je jedan aktivni subjekt kontrole nad upravom koji ima specifičnu kombinaciju ovlasti, pri čemu je djelomice sličan kontroli putem pučkog pravobranitelja, ali i kontroli preko neovisnih regulatornih tijela. Ono što razlikuje tu instituciju od svih drugih mehanizama kontrole, njezina je opća nadležnost za sva tijela javne vlasti, dopuštenost nije uvjetovana postojanjem konkretnog upravnog akta ili nekog općenormativnog akta, a područje nadzora posebno je usmjereno na osiguranje otvorenosti, dostupnosti i odazivnosti uprave građanima.
Pravo na pristup informacijama
Pravo na pristup informacijama javnoga sektora pravo je nove generacije (iako je u švedskom zakonodavstvu poznato od kraja 18. st.). U hrvatskom pravnom sustavu uređeno je najprije Zakonom o pravu na pristup informacijama iz 2003.5 i dodatno ojačano izmjenama Ustava Republike Hrvatske iz 2010.6 kad je u tekst Ustava izrijekom uvršteno kao ustavno pravo građana. Tako je postavljen temelj za kvalitetnu primjenu i tumačenje toga prava, te njegovu provedbu jer se izbjegavaju mogućnosti proturječnosti do kojih može doći zbog regulacije navedene materije u više različitih zakona. Proglašavanjem prava na pristup informacijama ustavnim pravom i preciznim reguliranjem njegova dosega i mogućih ograničenja, jača se transparentnost, odazivnost i legitimitet djelovanja javne vlasti te kontrola nad njom.7
Brojnim je zakonima propisana dužnost i obveza tijela javne vlasti da svoje djelovanje učine otvorenim i dostupnim građanima. Tako je Zakonom o sustavu državne uprave8 propisano da se odnosi tijela državne uprave i građana trebaju temeljiti na međusobnoj suradnji i povjerenju, propisana je obveza tijela državne uprave da građanima, pravnim osobama i javnosti općenito daju obavijesti o poslovima iz vlastitog djelokruga (čl. 77.), a osobito su tijela državne uprave dužna svoj rad ustrojiti tako da stranke mogu na jednostavan i djelotvoran način ostvariti svoja Ustavom zajamčena prava, zakonom zaštićene interese i ispunjavati svoje građanske dužnosti (čl. 81.). Činjenica jest, da je unatoč dobro postavljenom zakonodavnom okviru, ostvarivanje prava građana, posebice prava na sudjelovanje u radu uprave i pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti, do sada je bilo manjkavo i neuspješno. Novim ZPPI-om pravo na pristup informacijama kvalitetnije je uređeno, dok će ovlasti koje ima Povjerenik pridonijeti boljem ostvarivanju tog prava, kako zbog svojih preventivnih, tako i zbog represivnih učinaka.
Zaštita Ustavom zajamčenih prava i temeljnih sloboda
Promicanje i zaštita ljudskih prava i sloboda zajamčenih Ustavom Republike Hrvatske u nadležnosti je pučkog pravobranitelja.9 Pučki pravobranitelj samostalno je i neovisno državno tijelo, imenuje ga i razrješava Hrvatski sabor, kojem je odgovoran i kojem podnosi redovita izvješća. U okviru svoga djelokruga razmatra pritužbe o postojanju nezakonitosti i nepravilnosti u radu državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravnih osoba s javnim ovlastima i drugih pravnih i fizičkih osoba (čl. 4. Zakona o pučkom pravobranitelju). U povodu pritužbi ovlašten je davati preporuke, mišljenja, prijedloge i upozorenja (čl. 15.), dakle ima samo najblaže moguće kontrolne ovlasti, ovlasti konstatiranja uočenih nepravilnosti, bez mogućnosti uporabe bilo kakvih konkretnih sankcija.
Povjerenik za informiranje
Novim ZPPI-om želi se omogućiti istinsko i praktično ostvarivanje ustavnog prava na pristup informacijama. Stoga se zaštita tog prava podvrgava posebnom nadzoru kojeg provodi Povjerenik. Odredbe ZPPI-a kojima se definiraju temeljna pitanja vezana uz izbor, ovlasti i razrješenje Povjerenika, u znatnoj su mjeri slične odredbama Zakona o pučkom pravobranitelju. Zakonskim odredbama izrazito je naglašena samostalnost i neovisnost Povjerenika. Tako je Povjerenik definiran kao neovisno i samostalno državno tijelo za zaštitu prava na pristup informacijama (čl. 5. t. 10.). Povjerenik štiti, prati i promiče Ustavom Republike Hrvatske zajamčeno pravo na pristup informacijama. U svom djelovanju Povjerenik ne može biti pozvan na odgovornost, pritvoren ili kažnjen za izraženo mišljenje i poduzete radnje u okviru svog djelokruga rada, osim ako se radi o kršenju zakona od strane Povjerenika koje predstavlja kazneno djelo (čl. 35. st. 1. i 2.). Bira ga Hrvatski sabor na vrijeme od pet godina, za svoj rad odgovoran je Hrvatskom saboru kojem podnosi redovita godišnja, a prema potrebi i posebna izvješća. Hrvatski sabor razriješit će Povjerenika u zakonom predviđenim okolnostima (čl. 36., 38. i 60. st. 5.).
Poslovi iz nadležnosti Povjerenika za informiranje
Člankom 35. ZPPI-a podrobno su propisani poslovi koje obavlja Povjerenik za informiranje. Ti se poslovi mogu podijeliti u tri temeljne skupine:
- poslove drugostupanjskog tijela
- nadzor provedbe ZPPI-a i inspekcijski nadzor nad provedbom Zakona
- praćenje stanja, izvješćivanje i unapređenje ostvarivanja prava na pristup informacijama.
6.1.Poslovi drugostupanjskog tijela
Jedna od glavnih uloga Povjerenika je uloga drugostupanjskog tijela. Povjerenik rješava o žalbi u postupcima ostvarivanja prava na pristup informacijama i prava na ponovnu uporabu informacija. Kad se korisniku omogući pristup traženoj informaciji, ne donosi se posebno rješenje, te u tim slučajevima nije moguće zatražiti zaštitu kod Povjerenika. To je logično jer korisnik ne bi trebao imati razloga za žalbu. Ako smatra da nije dobio potpunu informaciju, može zatražiti dopunu ili ispravak informacije, a tijelo javne vlasti dužno u je zakonskom roku dostaviti traženo. Žalba se može podnijeti protiv:
- rješenja kojim je korisniku omogućen pristup traženoj informaciji nakon provedenog testa razmjernosti i javnog interesa;
- rješenja kojim se odbacuje zahtjev stranke jer tijelo javne vlasti ne posjeduje informaciju ili nema saznanja gdje se informacija nalazi;
- rješenja kojim se odbija zahtjev stranke (jer su traženi podaci koji se tiču predistražnih i istražnih radnji za vrijeme trajanja postupka ili su ispunjeni posebno propisani uvjeti koji se tiču tajnosti podataka (čl. 15. ZPPI-a), ako nema osnove za dopunu ili ispravak prije dane informacije, te ako se traži informacija koja se ne smatra informacijom u smislu odredbi ZPPI);
- kod šutnje uprave - kad tijelo javne vlasti, u propisanom roku, ne odluči o zahtjevu podnositelja.
Za rješavanje žalbi Povjerenik ima precizno postavljene rokove (u pravilu 30 dana, iznimno 60 ili 90 dana). Ako utvrdi da je žalba osnovana, rješenjem će omogućiti pristup informaciji. Tijela javne vlasti dužna su postupati prema rješenju Povjerenika, u suprotnom zapriječena je novčana kazna za tijelo i odgovornu osobu u tijelu javne vlasti. Protiv rješenja Povjerenika nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske.
6.2. Nadzor i inspekcijski nadzor nad provedbom ZPPI-a
Povjerenik obavlja nadzor nad provedbom ZPPI-a. U tom smislu sva tijela javne vlasti dužna su surađivati s Povjerenikom i dostavljati mu godišnja izvješća o provedbi Zakona (konkretne podatke o zaprimljenim i obrađenim zahtjevima). Temeljem dostavljenih izvješća, Povjerenik podnosi Hrvatskom saboru izvješće o provedbi ZPPI-a najkasnije do 31. ožujka tekuće godine za prethodnu godinu.
Inspekcijski nadzor nad provedbom Zakona provode inspektori Ureda Povjerenika po službenoj dužnosti, na prijedlog treće strane ili u povodu zaprimljenih predstavki korisnika prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija. Korisnici prava na pristup informacijama mogu podnijeti predstavku Povjereniku i kad nije došlo do konkretne povrede prava pojedinačnim, konkretnim upravnim aktom, već ako sumnjaju ili imaju saznanja koja upućuju na nepravilan ili nezakonit rad tijela javne vlasti, odnosno na nepoštovanje odredaba ZPPI-a. Inspektor je dužan razmotriti svaku predstavku na rad tijela javne vlasti, vezanu uz primjenu ZPPI-a, te poduzeti odgovarajuće mjere (provesti inspekcijski nadzor ili narediti poduzimanje odgovarajućih mjera).
U provedbi inspekcijskog nadzora inspektori osobito nadziru poštovanje odredaba o službeniku za informiranje, upisniku o zahtjevima, objavljivanju informacija koja su tijela javne vlasti dužna objavljivati, dostavi izvješća i pravilnosti primjene odredaba ZPPI-a u povodu zahtjeva stranaka. Inspekcijski nadzor može biti neposredan (izravnim uvidom u podatke i dokumentaciju) ili posredan (uvidom u dostavljene podatke). Nakon provedenog inspekcijskog nadzora, inspektor može izreći sljedeće mjere:
- narediti poduzimanje odgovarajućih mjera radi otklanjanja utvrđenih povreda, nepravilnosti i nedostataka;
- zabraniti obavljanje radnji koje su poduzimane protivno ZPPI-u ili drugim propisima;
- predložiti poduzimanje mjera u svrhu otklanjanja nedostataka ili nepravilnosti u radu;
- predložiti poduzimanje mjera u svrhu unapređenja rada nadziranog tijela.
Nakon provedenog inspekcijskog nadzora, inspektor sastavlja zapisnik na kojeg je moguće podnijeti prigovor. O prigovoru odlučuje Povjerenik.
Posebno se ističu još dvije značajne ovlasti Povjerenika u provedbi nadzora nad tijelima javne vlasti. Prvo, u slučaju kad nadzirano tijelo javne vlasti ne izvrši mjere izrečene u inspekcijskom nadzoru, Povjerenik je obvezatan izvijestiti nadležne institucije (ovisno o kojem tijelu se radi, to može biti Vlada Republike Hrvatske, tijelo nadležno za provedbu nadzora ili osnivač). Drugo, Povjerenik ima mogućnost podnošenja optužnih prijedloga i izdavanja prekršajnih naloga za utvrđene prekršaje. Ta ovlast osigurava Povjereniku poseban položaj i stavlja ga u povoljniji položaj od Pučkog pravobranitelja. Povjerenik, za razliku od Pučkog pravobranitelja, ima realnu mogućnost sankcioniranja prekršitelja, čime može osigurati pravilniju i učinkovitiju zaštitu ustavnog prava na pristup informacijama.
6.3. Praćenje stanja, izvješćivanje i unapređenje ostvarivanja prava na pristup informacijama
U treću skupinu poslova koje obavlja Povjerenik možemo ubrojiti:
- praćenje provedbe ZPPI-a i drugih propisa kojima se uređuje pravo na pristup informacijama i prava na ponovnu uporabu informacija;
- predlaganje tijelima javne vlasti mjera za unapređenje ostvarivanja tog prava;
- informira javnost o ostvarivanju prava korisnika na pristup informacijama;
- predlaže mjere za stručno osposobljavanje i usavršavanje službenika za informiranje u tijelima javne vlasti i upoznavanje s njihovim obvezama u svezi s primjenom ZPPI-a;
- vodi Registar službenika za informiranje;
- vodi evidenciju o odobrenim isključivim pravima na ponovnu uporabu informacija te provjerava valjanost razloga za odobrenje takvog prava;
- inicira donošenje ili izmjene propisa radi provedbe i unapređenja prava na pristup informacijama;
- sudjeluje u radu radnih tijela Hrvatskog sabora i prisustvuje sjednicama Hrvatskog sabora kad su na dnevnom redu pitanja iz njegova djelokruga.
Zaključak
Brojni znanstvenici i pravni teoretičari smatraju da u Republici Hrvatskoj imamo izvrsne zakone i druge propise, samo je problem u njihovoj provedbi. Vrlo često su upravo državna tijela ta koja ne primjenjuju propise ili ih ne primjenjuju na ispravan način. Iako se volimo pozivati na otvorenost i transparentnost uprave, pravo pristupa informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti često je u praksi teško ostvariti. I prethodnim, prvim Zakonom o pravu na pristup informacijama, kao i brojnim drugim zakonima, bila je propisana obveza javne objave podataka, te slobodan pristup svim podacima koje posjeduju tijela javne vlasti, no to se često pokušavalo otežati građanima.
Osnivanjem specifične institucije, Povjerenika za informiranje, ova će se situacija, zasigurno, promijeniti. Mogućnost žalbe u situacijama »šutnje uprave« svakako je izvrstan način za motiviranje tijela javne vlasti na pravodobno odgovaranje na zahtjeve građana. Obveza inspektora da ispitaju svaku predstavku građana kojom se sumnja u nepravilan ili nezakonit rad tijela javne vlasti također je izvrstan mehanizam prevencije svih oblika izbjegavanja obveza. Inspektori su obvezatni kontinuirano pratiti mrežne stranice tijela javne vlasti, te količinu, kvalitetu i pravodobnost objave podataka na njima. Na taj će se način lako uočiti one institucije koje krše svoje obveze, posebice one koje to opetovano rade.
1 Objavljen u Nar. nov., br. 25/13.
2 U ovom kontekstu pod pojmom uprave podrazumijevamo javnu upravu u najširem smislu, tijela koja su Zakonom o općem upravnom postupku (Nar. nov., br. 47/09) definirana kao javnopravna tijela (tijela državne uprave, druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe koje imaju javne ovlasti). Taj pojam uži je od pojma tijela javne vlasti kojeg ZPPI u čl. 5. st. 2. definira kao: tijela državne uprave, druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe s javnim ovlastima i druge osobe na koje su prenesene javne ovlasti, pravne osobe čiji je osnivač Republika Hrvatska ili jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe i druge osobe koje obavljaju javnu službu, pravne osobe koje se u cijelosti financiraju iz državnog proračuna ili iz proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao i trgovačka društva u kojima Republika Hrvatska i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju zasebno ili zajedničko većinsko vlasništvo.
3 Borković, I.: Upravno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2002., str. 112-114.
4 Državne su agencije samostalni i neovisni dio izvršne vlasti koje imaju javne ovlasti da u okviru upravnih ili posebnih postupaka poduzimaju odgovarajuće mjere kojima se štite društveni interesi i propisuju pravila igre u pojedinom području, s osobitim naglaskom na stručnost zaposlenika (Mecanović, I., Zima, P., Novosel - Dolnjak, Z.: Državne (regulatorne) i javne agencije, Pravni fakultet Osijek, 2011., str. 18).
5 Nar. nov., br. 172/03, 144/10 i 77/11.
6 Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 -
proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01 - ispr., 76/10 i 85/10 - proč. tekst).
proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01 - ispr., 76/10 i 85/10 - proč. tekst).
7 Rajko, A.: Implikacije uvrštavanja prava na pristup informacijama javnog sektora u Ustav Republike Hrvatske, Hrvatska javna uprava, god. 10 (2010.), br. 3., str. 639.
8 Nar. nov., br. 150/11.
9 Zakon o pučkom pravobranitelju (Nar. nov., br. 76/12).
