Zakonodavstvo
Sudska praksa
Alati
Stručni članci
×
26.11.2011.
Kontekstualna (ne)podobnost sudionika izbornog procesa
U Informatoru, u broju 6021-6022 od 19. i 23. studenoga 2011., na uvodnim stranicama lista objavili smo članak prof. dr. sc. BRANKA SMERDELA, pod naslovom »Važan iskorak: Ustavni sud protiv pravnog formalizma«, u kojem je autor ukazao na važnost mišljenja Ustavnog suda Republike Hrvatske o nositelju liste. U ovom broju donosimo i drugo mišljenje, mr. sc. MILJENKA A. GIUNIA. Naime, pred parlamentarne izbore 2011., Državno izborno povjerenstvo ocijenilo je, na traženje jedne stranke, da osoba osuđena na više od šest mjeseci zatvora ne može biti kandidat za zastupnika, ali da može biti nositelj liste (lista). Nasuprot tome, prihvaćajući prvi dio zaključka Povjerenstva, Ustavni je sud uzvratio da takva osoba ne može biti niti nositelj liste. Pritom se Ustavni sud pozvao na najviše vrednote pravnog poretka i supremaciju Ustava kod primjene pojedinačnih pravnih pravila, tumačeći ustavnopravni poredak kao cjelinu. Autor članka iznosi svoje mišjenje o tome da tumačenje Ustavnoga suda nema uporišta u ustavnozakonskom kontekstu Republike Hrvatske, te da znači svojevrsnu restauraciju instituta zabrane javnog istupanja, mimo zakona. Iznoseći i ovo drugo mišljenje, zaokružujemo raspravu oko nositelja lista u parlamentarnim izborima 2011. Napominjemo da smo u listu Informator, broj 6021/6022 od 19. i 23. studenog 2011., objavili tekstove Zakona za provođenje parlamentarnih izbora.
Uvod
Parlamentarni su izbori pred vratima, aktivnosti stranaka u punom su jeku. Slučaj osuđenoga, koji nije bio spreman odbaciti političko koplje, pa je njegova stranka čak htjela njegovim imenom ukrasiti svoje izborne liste, osigurao je dodatnu medijsku dinamiku i dao prilike čak medijima da se, bez imalo razumijevanja za i te kako razumljivu pravnu dvojbu, ex cathedra beskrupulozno obruši na personifikaciju hrvatskoga sudstva, u osobi čelnika Državnoga izbornog povjerenstva (u nastavku teksta: DIP), ne vodeći računa čak ni o banalnoj činjenici da je on samo jedan od devetoro, politički i spolno izbalansiranih članova toga tijela.1
Državno izborno povjerenstvo Republike Hrvatske, oglasilo se očitovanjem na postavljeno pitanje, a dva dana poslije reagirao je Ustavni sud Republike Hrvatske.
DIP je, zatim, objavio da će se pokoriti mišljenju Ustavnoga suda, a stranka je odustala i od kandidature i od isticanja spornoga člana. Ostala su otvorena načelna pravna pitanja, provocirana različitim stajalištima vrhunskih pravnih tijela.
DIP i US RH
DIP i US RH
DIP je u svom očitovanju naveo da Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor2 (u nastavku teksta: Zakon o izboru) ne nameće specifična ograničenja za nositelje izbornih lista.3 Jedini je uvjet pravo glasa (čl. 4. st. 2.). Stoga da osuđenik na bezuvjetnu zatvorsku kaznu dulju od šest mjeseci ne može biti kandidat na izbornoj listi (čl. 10. t. 3.), ali da nema zapreke da bude nositelj liste, budući da nositelj ne mora biti i kandidat na listi (čl. 22. st. 5.). DIP je negativno stajalište o dopustivosti kandidature osuđenoga utemeljio na propisu prema kojemu zastupniku prestaje mandat prije isteka vremena na koje je izabran, uz ostalo, ako je pravomoćnom sudskom presudom osuđen na bezuvjetnu kaznu zatvora u trajanju duljem od šest mjeseci. Stoga, da osoba koja je već u trenutku kandidiranja osuđena na takvu kaznu, ne bi mogla ni postati saborski zastupnik, pa bi njezina kandidatura bila pravno nevaljana ab initio.
Ustavni sud promptno je »dopisom« obavijestio da očitovanje DIP-a ne osigurava zaštitu temeljnih vrednota ustavne države, jer da nije dopustivo da osuđenik na bezuvjetnu kaznu više od šest mjeseci zatvora bude kako izborni kandidat, tako i nositelj liste.4
Sud je uvodno podsjetio na to da je Republika Hrvatska demokratska država koja se temelji na načelu supremacije Ustava. Stoga da je primarna zadaća svih nadležnih tijela da tumače i primjenjuju pozitivna pravna pravila u skladu s najvišim vrednotama ustavnog poretka. Načelo supremacije Ustava da zahtijeva primjenu pojedinačnih pravnih pravila, utemeljenu na interpretaciji ustavnopravnog poretka kao cjeline, iako da pravna praksa pokazuje da još prevladava juridički (»tekstualni«) pozitivizam, s uskim i parcijalnim tumačenjem pojedinačnih normi bez nužne kontekstualizacije i pronalaženja društvene svrhe.
Nadalje, da logika sugeriranog tumačenja mora voditi i sva nadležna tijela i sudionike izbornog procesa, a da se tu moraju uvrstiti i nositelji kandidacijskih lista, jer da oni imaju i pravno i faktički jaču poziciju od kandidata.
Izborni zakon
Izborni zakon
Različite interpretacije DIP-ovog očitovanja i dopisa Ustavnog suda zasnivaju se na već navedenim odredbama Zakona o izboru.
Oba stajališta, i DIP-a i Ustavnoga suda, temelje se na primarnom zaključku da prekopolugodišnja zatvorska kazna, samim tim što prekida zastupnikov mandat, onemogućuje potencijalnog kandidata - biti izbornim kandidatom.
DIP-ovo očitovanje, koje u tome dijelu slijedi i Ustavni sud, ima svoju prihvatljivu interpretativnu logiku, iako se i ono može dovesti u pitanje (u vrijeme početka mandata kandidat možda više ne će biti u zatvoru; osuda može biti izvanredno anulirana; pravo biti izabran nije identično s prakticiranjem mandata).
Kako bilo da bilo, restriktivan zaključak DIP-ovog očitovanja (ponavljamo, koji je prihvatio i Ustavni sud), nije rezultat izravnog propisa, nego uzročno-posljedičnog tumačenja. Stoga nam se čini da je Ustavni sud otišao predaleko kad na osnovi takvog, posrednog zaključka, osuđeniku negira i pravo biti nositeljem liste, pravo koje je izričitom zakonskom odredbom odvojeno od položaja zastupničkog kandidata.
Teško se oteti asocijaciji na nekadašnju kaznenopravnu sankciju - mjeru uskraćivanja političkih prava, kasnije sigurnosnu mjeru zabrane javnog istupanja.
Sa stajališta interpretacije Zakona o izboru neodlučna je priroda djela u pojedinom slučaju, pa se na to ne referira ni Ustavni sud.
Kaznenopravne sigurnosne mjere i posljedice osude
Kaznenopravne sigurnosne mjere i posljedice osude
Kaznenopravna sankcija zabrane javnog istupanja, uz zatvorsku kaznu, postojala je u hrvatskom zakonodavstvu temeljem Osnovnoga krivičnog zakona Republike Hrvatske (čl. 56. t. 5. i čl. 62. OKZRH-a)5 do 1. siječnja 1998.,6 kad je na snagu stupio novi Kazneni zakon.7
Budući da hrvatski Kazneni zakon, već objavljen, također ne poznaje takvu mjeru (čl. 65., 66. i drugi).8
Kaznenopravna sankcija ograničavanja političkih sloboda, odnosno prava na javno istupanje općenito se u praksi i teoriji na našim prostorima smatra nedemokratskom i instrumentom prošlih režima.9
Pozitivno hrvatsko kazneno pravo poznaje sedam sigurnosnih mjera (čl. 73. KZ-a), a među njima nije ona o suspenziji izbornoga prava ili javnog nastupanja. Za sve kaznenopravne sankcije vrijedi pravilo nullum crimen nulla poena sine praevia lege poenali. Kazneno pravo teško podnosi ekstenzivnu interpretaciju.
Uz kaznenopravne sankcije, na izrečenu kaznu mogu se nadovezivati pravne posljedice osude, ako su propisane posebnim zakonom (čl. 84. KZ-a). Tako, uz najmanje jednogodišnju zatvorsku kaznu počinjenu s namjerom - može slijediti prestanak obavljanja određenih poslova u državnim tijelima ili petogodišnja zabrana preuzimanja takvih poslova.
To je u skladu s odredbama Ustava Republike Hrvatske. Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama, a slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje (čl. 14. st. 1. i čl. 16. st. 1.). Samo, kaznena osuda za teška i osobito nečasna kaznena djela može, u skladu sa zakonom, imati za posljedicu gubitak stečenih ili zabranu stjecanja na određeno vrijeme nekih prava na obavljanje određenih poslova, ako to zahtijeva zaštita pravnog poretka (čl. 30.).
Odredbe Ustava Republike Hrvatske kompatibilne su s odredbama Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (Pakt).10
Facit
Facit
Prestanak mandata zbog gubitka poslovne sposobnosti, smrti ili dulje zatvorske kazne nije kaznenopravna sankcija i ne ovisi o vrsti djela, već je posljedica nemogućnosti prakticiranja mandata, pa se ti razlozi i odnose isključivo na zastupnički mandat.
Ustavni se sud i ne poziva na penalni temelj, implicitno upućuje na »ograničenja« ili »zabrane«, skrivene u Zakonu o izboru, koje »bi mogle biti inherentne objektivnom poretku vrijednosti zapisanom u Ustavu«. Međutim, izvan enumerativno propisanih razloga prestanka mandata, taj Zakon ne sadržava druge zabrane, pa ni bilo kakve zabrane za funkciju nositelja liste.
»Dopis« Ustavnoga suda poziva se na potrebu »nužne kontekstualizacije« i pronalaženja svrhe norme. Sud se na kraju ogradio, naglašavajući da tim stajalištem »ne prejudicira svoje odluke u mnogobrojnim činjenično raznovrsnim konkretnim izbornim sporovima ili konkretnim postupcima nadzora nad ustavnošću i zakonitošću izbora«.11 K tome, prema novinskom članku,12 u Sudu »kažu da bi sve buduće slučajeve trebalo regulirati zakonom«.
Prilikom slične teleloške interpretacije, uz pozivanje na »ukupnost ustavnih i/ili zakonskih normi«, ukazali na veliku opasnost voluntarističnih rješenja koja mogu biti rezultat trenutnog htijenja primjenjivača norme, a ne stvaran produkt propisa i njegove svrhe, pa makar i u ukupnosti pravnog sustava.13 K tome, prema našem mišljenju, vrlo je sklisko tumačiti restrikcije ekstenzivno.
Svaka restrikcija ove vrste mora biti propisana zakonom i u pojedinom slučaju verificirana pravomoćnom sudskom odlukom. To je samo po sebi dostatno jasno. Ipak, bivajući u trendu, pozvat ćemo se i na Venecijansku komisiju Vijeća Europe, njezin Kodeks dobre prakse za izbore.14 Prvenstvena je namjena Kodeksa pomoći državi članici Vijeća u stvaranju dobre pravne regulative.15 Kodeks dopušta ograničenja glede izbornog prava, tj. suspendiranje političkih prava, ali isključivo ako je to unaprijed predviđeno zakonom (provided for by law) i, u konkretnom slučaju, ako je za tako nešto donesena izričita sudska presuda (express decision of a court of law).16
Na kraju, što se tiče nejuridičkoga (izvanpravnog) aspekta i bojazni da bi stavljanje osobe osuđene za kazneno djelo dulje od šest mjeci na izbornu listu bacilo ljagu na državu, te da je ishodom (njegovim odustajanjem) spriječena velika hrvatska sramota, ne dijelimo to mišljenje. Korištenje demokratskog instrumentarija, pa i na neprimjeren način, ali u skladu sa zakonom, može biti povreda ugleda samo onoga koji se time služi. Ovako, ostaje gorak okus kreativne, normativno dvojbene blokade izbornog eksperimenta, za koji nikada ne ćemo saznati kakav bi epilog imao. Moguć, pa i vjerojatan, zakonski nedostatak u tom smislu ne smije se popravljati arbitrarnim odlukama, sine lege et sententia judiciaria, makar i onima Ustavnoga suda, jer je to protivno, prema našem mišljenju, hrvatskome pravnom sustavu, a usput, i Kodeksu Vijeća Europe.
* Miljenko Giunio, MM-prokurist, Zagreb
1 J. L. u dnevniku J.L.-a od 14. studenoga 2011. na 18. str. Autorica teksta je ovdje, iz njoj valjda poznatih razloga, a priori prihvatila ispravnost stajališta Ustavnoga suda.
2 Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (Nar. nov., br. 116/99, 109/00, 53/03, 69/03 - proč. tekst, 44/06, 19/07, 20/09 - vjerodostojno tumačenje, 145/10, 24/11, 93/11 – Odluka USRH i 120/11 - proč. tekst).
3 Očitovanje od 9. studenoga 2011. (KLASA: 013-03/11-17/90, URBROJ: 507-11-03).
4 Dopis Ustavnog suda od 12. studenoga 2011. U-VII-5293/2011 (Nar. nov., br. 133/11 od 21. 11. 2011.).
5 Osnovni krivični zakon Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 31/93, 39/93, 108/95, 16/96 i 28/96 (u nastavku teksta: OKZRH).
6 »U usporedbi s dosadašnjim sustavom sigurnosnih mjera Kazneni zakon ukida sigurnosnu mjeru zabrane javnog istupanja (čl. 56. t. 5. i čl. 62. OKZRH-a).« - Ž. Horvatić: Novo hrvatsko kazneno pravo, Organizator, Zagreb, 1997. str. 287 uz čl. 73.
7 Kazneni zakon (Nar. nov., br. 110/97, 27/98 - ispr., 50/00 - Odluka USRH, 129/00, 51/01, 111/03, 190/03 - Odluka USRH, 105/04, 84/05 - ispr., 71/06, 110/07, 152/08, 57/11 i 77/11 - Odluka USRH - u nastavku teksta: KZ).
8 KZ (Nar. nov., br. 125/11 stupa na snagu 1. siječnja 2013.).
9 O tome više u monografiji Tomić, Zvonimir: Zabrana javnog istupanja kao krivična sankcija u jugoslovenskom krivičnom pravu, Pravni fakultet, Sarajevo 1990. Zanimljivo je da se i danas u mnogim statutima hrvatskih udruga, kao relikt, nalaze odredbe koje uvjetuju članstvo neosuđenošću uz zabranu javnog istupanja, iako takvu ogradu ne sadržavaju Zakoni o udrugama, ni onaj iz 1997. (Nar. nov., br. 70/97), ni onaj iz 2001. (Nar. nov., br. 88/01 i 11/02).
10 Rezolucija OS UN-a, br. 2200 A/XXI. od 23. ožujka 1976. - RH je članica od 8. listopada 1991. (Nar. nov. - MU, br. 12/93).
11 Ustavni sud kao da je predvidio (prorekao) mogućnost da neki izborni kandidat u alkoholiziranom stanju prouzroči prometnu nesreću!
12 J. L. od 14. studenoga 2011., str. 4 dolje.
13 M. Giunio: Referendum i građanska inicijativa, Informator br. 5920 od 1. prosinca 2010., te Referendum voluntate populi, PUG, br. 6/2010, str. 1449-1471.
14 Code of good practice in electoral matters European commission for democracy through law (Venice commission) - Guidelines and explanatory report, adopted by the Venice commission at its 52nd session (Venice, 18-19 october 2002.).
15 Stoga bi se Kodeksom ponajprije trebali služiti pisci, stvaratelji zakona, a ne njegovi primjenjivači.
16 U Izbornom vodiču (Smjernicama), među »načelima europskoga izbornog nasljeđa«, pod »pravilima i iznimkama« navode se pod točkom d) uvjeti za »Lišenje prava birati i biti biran«. Engleski službeni tekst glasi:
- Deprivation of the right to vote and to be elected:
- provision may be made for depriving individuals of their right to vote and to be elected, but only subject to the following cumulative conditions;
- it must be provided for by law;
iii. the proportionality principle must be observed; conditions for depriving individuals of the right to stand for election may be less strict than for disenfranchising them;
- The deprivation must be based on mental incapacity or a criminal conviction for a serious offence.
- Furthermore, the withdrawal of political rights or finding of mental incapacity may only be imposed by express decision of a court of law. (dijelove teksta podebljanjem naglasio m.a.g.).
