Zakonodavstvo
Sudska praksa
Alati
Stručni članci
×
02.11.2015.
Konstitucionalno-hipotetičko mandatorovo povjeravanje mandata mandataru
Parlamentarni izbori ante portas
Pred skorašnje parlamentarne izbore za zastupnike u Hrvatski sabor, 8. studenoga 2015., postavlja se pitanje načina na koji i uvjeta pod kojima predsjednik (predsjednica, konkretno) Republike Hrvatske donosi odluku o povjeravanju mandata za sastav nove Vlade. U ovom članku autor ukazuje na relevantne propise te obrazlaže metodu pretvaranja izbornih glasova u zastupničke mandate. Istovremeno autor iznosi što sve utječe na utvrđenje - uživa li kandidat za mandatara povjerenje većine svih zastupnika, tj. je li baš on/ona osoba koja prema Ustavu treba sastaviti Vladu i rukovoditi izvršnom vlašću u sljedećem mandatnom razdoblju. Na kraju se osvrće na hipotetiku postavljanih pitanja o budućoj predsjedničkoj odluci te iznosi primjer izračuna prema D'Hondtovom sustavu.
1. Uvod
Diluvijalne poplave, migrantske poplave kao da ne mogu zasjeniti redovite jezično-matematičke političke poplavne dvojbe oko ustavnopravnih referendumsko-izbornih pitanja. I te su dvojbe neupitno prouzročene ljudskim čimbenikom, aktivnim kako u trenutku stvaranja propisa te jednako djelatnim u trenutku njegova tumačenja i primjene. Prije nepunu godinu dana, kada je bilo aktualno pitanje osnovice za određenje potrebnog broja potpisnika građanske (narodne) inicijative za raspisivanje referenduma, pisali smo o »kvadraturi referendumskog kruga«.[1] Slijedile su dvojbe oko izbora za predsjednika Republike.[2] Bilo je sličnih naših pisanja i prije.[3] No, namjera nam je, po mogućnosti što svestranije (multidisciplinarno!), komentirati aktualno i neposredno predstojeće.
Diluvijalne poplave, migrantske poplave kao da ne mogu zasjeniti redovite jezično-matematičke političke poplavne dvojbe oko ustavnopravnih referendumsko-izbornih pitanja. I te su dvojbe neupitno prouzročene ljudskim čimbenikom, aktivnim kako u trenutku stvaranja propisa te jednako djelatnim u trenutku njegova tumačenja i primjene. Prije nepunu godinu dana, kada je bilo aktualno pitanje osnovice za određenje potrebnog broja potpisnika građanske (narodne) inicijative za raspisivanje referenduma, pisali smo o »kvadraturi referendumskog kruga«.[1] Slijedile su dvojbe oko izbora za predsjednika Republike.[2] Bilo je sličnih naših pisanja i prije.[3] No, namjera nam je, po mogućnosti što svestranije (multidisciplinarno!), komentirati aktualno i neposredno predstojeće.
Usprkos prividu ovoga uvodnog uvoda, povod osvrtu i te kako je ozbiljan. Radi se o našoj, hrvatskoj, sudbini, povjeravanju državnoga, političkoga i gospodarskog kormila za sljedeći kvadrijenij. Na, samo naoko, ne preozbiljan pristup navela su nas aktualna događanja, koja su, vjerojatno, pretežno rezultat predizbornoga prijepora. Nije naodmet, ako ne upoznati, a ono - podsjetiti, na hrvatska ustavna pravila o predsjednikovu povjeravanju mandata za sastav Vlade nakon parlamentarnih izbora, ali i približiti manje poznatu metodu konverzije izbornih glasova u zastupničke mandate.
Pojmovima apsolutne i relativne većine pozabavili smo se u tekstu o »kvadraturi izbornoga kruga« (v. bilješku ispod crte). Na potrebu apsolutne većine, u specifičnom kontekstu, nailazimo i kod povjeravanja mandata mandataru za sastav Vlade, prema Ustavu Republike Hrvatske. Davanje mandata jest povjeravanje kormila, ovdje onoga važnog, koje upravlja izvršnom vlašću. Pri tome činu aktivan je mandator, a pasivan mandatar.[4] No, čim mandatar dobije mandat, on postaje i te kako aktivan, a to je morao biti i prije traženja mandata od mandatora, ne bi li ga uvjerio u svoju aktivnu legitimaciju za takav podvig. Naime, zbivanja oko mandata ne prestaju činom povjeravanja mandata, jer nastavak ovisi o slijedu događanja i njihovoj (pr)ocjeni.
2. Ustav Republike Hrvatske o povjeravanju mandat
Ustav Republike Hrvatske[5] kratak je, jasan, nikad dostatno, kada uređuje tu važnu predsjednikovu zadaću. Prema odredbi članka 98., uz ostale dužnosti i ovlasti, a prema alineji 3.: - Predsjednik povjerava mandat za sastavljanje Vlade osobi koja, na temelju raspodjele zastupničkih mjesta u Hrvatskom saboru i obavljenih konzultacija, uživa povjerenje većine svih zastupnika.[6]
Do ustavne novele 2000. godine predsjednikove ovlasti u svezi s imenovanjem Vlade i njezinih članova bila su znatno fluidnije uređene, dajući predsjedniku mnogo veću slobodu izbora. Naime, do tada predsjednik je: - imenovao i razrješavao dužnosti predsjednika Vlade Republike Hrvatske; te je - imenovao i razrješavao dužnosti njezine potpredsjednike i članove, na prijedlog predsjednika Vlade. Prema tome, do prije petnaest godina predsjednik je imao diskrecijsku ovlast pri izboru mandatara, a mandatarova je uloga pri sastavljanju upravljačkog tima bila samo predlagateljska.
Važeće uređenje podrazumijeva da se »osoba« koja pretendira na sastavljanje Vlade nakon provedenih izbora i poznatih rezultata, obrati predsjedniku Republike i zatraži povjeravanje mandata. Logičan je zaključak da stranačka izborna većina, sama po sebi, ne jamči »povjerenje svih zastupnika«, dakle ne daje legitimaciju za povjeravanje mandata. To će, dakako, ipak biti slučaj ako bi rezultati izbora davali pobjedničkoj stranci odnosno stranačkoj koaliciji - apsolutnu većinu u Hrvatskome saboru, dakle većinu od 76 zastupnika.
Kada to imamo na umu, mnogo su nam jasnije predizborne izjave, poput one o tome da će neka stranka biti »uz nas« - ili u predizbornoj koaliciji, ili nakon izbora. Mnogo su nam razumljivije i najave u dnevnom tisku o postizbornoj »noći velike trgovine«.
Moglo bi se, ipak, sporiti oko formulacije kriterija koji se odnosi na »obavljene konzultacije«, onaj drugonavedeni element za mandatorovu procjenu o tome posjeduje[7] li pretendent za mandatara »povjerenje većine svih zastupnika«. O čijim se konzultacijama radi? Mandatorovim, ili pak pretendentovim, koje bi se (ove potonje) svodile na postizborno neformalno koaliranje. Prvo tumačenje upućivalo bi na stanovit stupanj diskrecijske procjene, dok bi se drugo svodilo na matematičku operaciju prvog stupnja - zbrajanje. Čini se da praksa i logika stvari, pa i formulacija odredbe, upućuju na ono drugo.
Daljnja je faza u formiranju Vlade - izbor njezinih članova, uključujući i potpredsjednike. Članove Vlade »predlaže« mandatar, ali Ustav ne daje izravan odgovor na pitanje - kome. Posredan odgovor nalazimo u sljedećoj odredbi, prema kojoj je mandatar dužan predstaviti Vladu, kao i njezin program, Hrvatskom saboru i od njega zatražiti glasovanje o povjerenju, a Vlada »stupa na dužnost« kad joj povjerenje iskaže većina svih zastupnika u Hrvatskom saboru. Dakle, Vlada je izabrana činom iskazanoga parlamentarnog povjerenja, apsolutnom većinom svih zastupnika. Nakon toga predsjednik Vlade i njezini članovi polažu svečanu prisegu pred Hrvatskim saborom.
Zatim, predsjednik Republike donosi rješenje o imenovanju predsjednika Vlade, uz supotpis predsjednika Hrvatskog sabora, a rješenje o imenovanju članova Vlade donosi predsjednik Vlade također uz supotpis predsjednika Hrvatskoga sabora.
Ako mandatar ne sastavi Vladu u roku 30 dana od prihvaćanja mandata, predsjednik Republike može mu produljiti mandat za najviše još 30 dana, pa ako ni u tom roku mandatar ne bi uspio sastaviti Vladu, ili ako predložena Vlada ne bi dobila povjerenje Hrvatskog sabora, predsjednik Republike povjerava mandat za sastav Vlade drugoj osobi.
Ako, pak, Vlada ni tada ne bi bila sastavljena, predsjednik Republike imenuje privremenu nestranačku Vladu i istodobno raspisuje nove, prijevremene, parlamentarne izbore (sve, čl. 110.-112. Ustava).
U svezi s odredbom o »supsidijarnom mandatu«, tj. u slučaju prvotnoga (primarnog) mandatarova neuspjeha, moglo bi se postaviti pitanje kriterija za davanje novoga mandata. Treba pretpostaviti da bi novi pretendent na mandat također morao, iznova, »uvjeriti« predsjednika o njegovu »uživanju povjerenja svih zastupnika«.
Opisani ustavni sustav povjeravanja mandata za sastav Vlade pokazuje da je, za razliku od predsjedničkih izbora, kod parlamentarnih za pojedinu stranku odnosno koaliciju korisno dobiti što više glasova, a ne samo apsolutnu većinu. O broju dobivenih glasova ovisi broj pripadajućih mjesta u Saboru. K tome, liste s manje od 5 % broja glasova uopće ne participiraju u zastupničkim mjestima. One, pak, liste koje prijeđu izborni prag, dobivaju zastupnička mjesta proporcionalno broju na izborima dobivenih glasova, a prema posebnoj metodi, koju označava dijeljenje glasova djeliteljima (divizorima) od 1 nadalje, te zbrajanje količnika (kvocijenata) po veličini, i konačno zbrajanje kvocijenata.
Dakle, ispunjavanje uvjeta za mandatarsku pretenziju izravno je vezano uz broj zastupničkih mjesta koji pripadne pojedinoj stranci. Stoga ćemo se u nastavku pozabaviti načinom podjele zastupničkih mjesta prema rezultatima izbora.
3. Podjela zastupničkih mandata za Hrvatski sabor nakon izbora
Izbor zastupnika uređen je Zakonom o izborima zastupnika u Hrvatski sabor.[8] Hrvatski sabor čini 140 zastupnika, uz zastupnike nacionalnih manjina i zastupnike koje biraju hrvatski državljani s prebivalištem izvan Republike Hrvatske. Zastupnici se biraju tako da se državno područje podijeli na deset izbornih jedinica te se u svakoj bira 14 zastupnika.
Zastupnici se biraju prema proporcionalnoj zastupljenosti i preferencijskom glasovanju, a birači mogu glasovati samo za jednu listu kandidata. Na jednom glasačkom listiću može se označiti jedan kandidat koji ima prednost pred ostalim kandidatima na listi za koju je glasovao (preferirani glas).
Pravo na sudjelovanje u diobi zastupničkih mjesta u izbornoj jedinici ostvaruju liste koje na izborima dobiju najmanje 5 % važećih glasova birača (sve, čl. 38.).
Način podjele zastupničkih mjesta, tj. broj zastupnika koji će biti izabran sa svake liste izborne jedinice utvrđuje se, prema Zakonu, na sljedeći način:
- ukupan broj važećih glasova koji je dobila svaka lista (biračka masa liste) dijeli se brojevima od 1 do zaključno 14, pri čemu se uvažavaju i decimalni ostatci. Od svih dobivenih rezultata, zastupnička mjesta u Saboru osvajaju one liste na kojima se iskaže 14 brojčano najvećih rezultata uključujući decimalne ostatke. Svaka od tih lista dobiva onoliki broj zastupničkih mjesta u Saboru koliko je postigla pojedinačnih rezultata među 14 brojčano najvećih rezultata. S liste je izabrano toliko zastupnika koliko je mandata dobila ta lista (čl. 40.).
4. D'Hondtova primijenjena matematika u pravu
Pretvaranje na izborima dobivenih glasova u zastupničke mandate zacijelo je važno pitanje izbornog sustava. Kod takozvanih većinskih izbora nema većeg problema, jer se primjenjuje većinsko pravilo odlučivanja, pa mandate osvajaju kandidati za koje je u izbornoj jedinici glasovala apsolutna ili relativna većina birača. Kod razmjernih izbora, kakav je i hrvatski, konverzija glasova u mandate složenija je.
U Republici Hrvatskoj, već dvadesetak godina, primjenjuje se d'Hondtova metoda raspodjele, preračunavanja dobivenih glasova u mandate. Otac je te metode belgijski profesor Victor d'Hondt, s neobičnom, ali korisnom pravno-matematičkom specijalizacijom. On je primijenio običnu operaciju dijeljenja na (neobičan) način raspodjele mandata, preračunavanjem glasova dobivenih na izborima u zastupničke mandate (mjesta). D'Hondtova metoda raspodjele glasova u zastupničke mandate usvojena je u sustavima dvadesetak država, a prvi je put primijenjena u Belgiji 1899. godine.
D'Hondtova metoda sastoji se u tome da se glasovi koje je pojedina stranka (ili stranačka koalicija) dobila na izborima - djeljenik, dijeli sukcesivno brojevima 1, 2, 3 i tako dalje - djeliteljima, sve dotle dok broj najviše izračunanih glasova odgovara broju zastupničkih mjesta koja se raspodjeljuju.
Primjer izračuna:
- stranka A osvojila je na izborima -10.000 glasova
- stranka B osvojila je na izborima - 6.000 glasova
- stranka C osvojila je na izborima - 1.500 glasova
- ukupno je 8 zastupničkih mjesta za raspodjelu
- glasovi se dijele divizorima od 1 nadalje ...:
- A 10.000 gl. : 1 = 10.000 (1) B 6.000 gl. : 1 = 6.000 (2) C 1.500 gl. : 1 = 1.500
: 2 = 5.000 (3) : 2 = 3.000 (5) : 2 = 750
: 3 = 3.333 (4) : 3 = 2.000 (8) : 3 = nepotr.
: 4 = 2.500 (6) : 4 = 1.500 (9 itd.)
: 5 = 2.000 (7) : 5 = 1.200
: 6 = 1.667 : 6 = dalje nepotrebno
- ukupno -17.500 glasova, a 8 je zastupničkih mjesta
- redoslijed količnika (kvocijenata), po veličini jest: (1) 10.000, (2) 6.000, (3) 5.000, (4) 3.333, (5) 3.000, (6) 2.500, (7) i (8) 2.000, (9) ....
- redni brojevi količnika, 1, 3, 4, 6 i 7, njih ukupno 5 pripadaju stranci A;
- redni brojevi količnika, 2, 5 i 7, njih ukupno 3 pripadaju stranci B;
- stranci C nije pripao ni jedan redni broj, jer je prethodno iscrpljeno raspoloživih mjesta - 8;
- zbir rednih brojeva određuje broj pripadajućih zastupničkih mjesta: stranci A - 5 mjesta, stranci B - 3 mjesta, stranci C - 0 mjesta.
Zaključujemo, ponavljajući prijašnju konstataciju, da je za razliku od predsjedničkih, na parlamentarnim izborima važno dobiti što je moguće više glasova, a ne samo više glasova, jer o tome ovisi broj osvojenih mjesta u Hrvatskome saboru. K tome, liste koje osvoje manje od 5 % broja glasova, ne sudjeluju u raspodjeli zastupničkih mjesta (izborni prag). Kandidacijske liste koje prijeđu izborni prag osvajaju određeni broj zastupničkih mjesta proporcionalno broju osvojenih glasova na izborima. Metode izračuna rješavaju moguće probleme pri zaokruživanju na cijeli broj zastupnika.
5. Zaključna hipoteza
Uz hipotetsku pretpostavku postavljanja pitanja o tome kako će, ili kome će, biti povjeren mandat za sastav nove Vlade, nakon predstojećih parlamentarnih izbora, doista bi najjednostavniji i ujedno ispravan odgovor bio - u skladu s Ustavom. Pitanje jest hipotetsko, i to dvostruko. Prvo zato, jer mi ovdje postavljamo pitanje koje možda i nije postavljeno i/ili neće ni biti postavljeno. Drugo zato, jer je samo (hipotetsko) pitanje - hipotetičko. Hipotetičko je utoliko što pretpostavlja neke činjenice o kojima ovisi konkretan odgovor.[9]
Uz hipotetsku pretpostavku postavljanja pitanja o tome kako će, ili kome će, biti povjeren mandat za sastav nove Vlade, nakon predstojećih parlamentarnih izbora, doista bi najjednostavniji i ujedno ispravan odgovor bio - u skladu s Ustavom. Pitanje jest hipotetsko, i to dvostruko. Prvo zato, jer mi ovdje postavljamo pitanje koje možda i nije postavljeno i/ili neće ni biti postavljeno. Drugo zato, jer je samo (hipotetsko) pitanje - hipotetičko. Hipotetičko je utoliko što pretpostavlja neke činjenice o kojima ovisi konkretan odgovor.[9]
To nas opet dovodi do matematike i bliske joj geometrije - do hipotenuze mandatorova povjeravanja mandata mandataru.[10] Na crti (koja se proteže ispod) mandator će, na temelju izbornih rezultata obogaćenih postizbornim okupljanjem, nakon što pretendent za mandatara predoči činjenice o tome da baš on - uživa povjerenje većine svih zastupnika, njemu i povjeriti mandat.
[1]»Kvadratura izbornoga kruga - matematičko-logički aspekt tumačenja propisa – 10 % čega?«, Informator, br. 6332 od 12. studenoga 2014. Naime, hrvatski Ustav i Zakon o referendumu, da bi se zadovoljio potreban minimum za odluku o raspisivanju referenduma, traže najmanje »10 % od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj«, pa je bilo sporno značenje te sintagme.
[2] »Tajming izbora za predsjednika Republike - ustavnopravna dvojba i provedbena neprikladnost«, časopis Pravo u gospodarstvu, br. 1/2015. str. 5-15 te »Legalnost i konstitucionalnost izbora predsjednice Republike Hrvatske«, Informator, br. 6353 od 16. veljače 2015., male stranice - Ustavni vidici, br. 17. te »Referendum i promjena Ustava«, Informator, br. 6183 od 8. lipnja 2013.
[3] »Referendum i građanska inicijativa«, Informator, br. 5920 od 2. prosinca 2010. te »Referendum voluntate populi«, Pravo u gospodarstvu, br. 6/2010, str. 1449-1471.
[4] Javna riječ s radija i televizije svakodnevno nas »uči« pogrešnim naglascima (Itálija, Albánija, jedr`ilica, na`utika...), pa ćemo iz opreza ovdje naglasiti akcente: m`andator, manda`tar.
[5] Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 - proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01 - ispr., 76/10, 85/10 - proč. tekst i 5/14 - Odluka USRH).
[6] Prema čl. 37. ustavne novele iz 2000. (Nar. nov., br. 113/00).
[7] Posjed (posjedovati) čini nam se u ovom kontekstu vrlo adekvatnim izrazom.
[8] Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (Nar. nov., br. 116/99, 109/00 - vjerodostojno tumačenje čl. 12. st. 3., 53/03, 19/07, 20/09 - vjerodostojno tumačenje, 145/10, 24/11, 93/11 - Odluka USRH, 120/11, 19/15, 66/15 - proč. tekst, 104/15 - Odluka USRH).
[9] Hipotetska pitanja istražuju moguće ili zamišljene scenarije, pretpostavke. Grčki hypotithenai = staviti ispod ili pretpostaviti.
Hipotetički (hipotetski) - koji je zasnovan na hipotezi, koji pripada hipotezi, koji se izvodi iz ili polazi od hipoteze; koji je moguć ali neizvjestan, nesiguran; hipoteza - pretpostavka na temelju činjenica; hypóthesis = osnovica, pretpostavka - Rječnik stranih riječi, Klaić-Goldstein, Novi liber, Zagreb, 1999.
[10] Grčki via latinski: hypotenusa lat (gr.-hypoteínousa) = crta koja se proteže ispod (hypo = ispod; teínein = napinjati).
1.01. USTAVNI I POLITIČKI SUSTAV