1. Uvodne napomene

Koncesije su institut koji je u hrvatskom pravu prisutan od 1990. godine i donošenja prvog Zakona o koncesijama^[1]. Pojam koncesije u pravu se upotrebljava već više od jednog stoljeća, no značenje mu se s vremenom mijenjalo. Tako se koncesijom u feudalizmu označavala privilegija, dok je izraz kasnije poprimio šire značenje te obuhvaćao sve slučajeve poduzetničkih, tj. obrtničkih, dozvola. Značenje je te riječi u 20. stoljeću ograničeno na klasično ustupanje nekog prava od strane javne vlasti, tj. države, fizičkoj ili pravnoj osobi.^[2]

Govoreći, tako, o bitnim obilježjima koncesija, potrebno je najprije istaknuti da je zajednička karakteristika svih koncesija, bez obzira na pravni sustav u kojem su se razvile, da su one dvostrani pravni odnosi, koji se uvijek razvijaju između dviju strana - koncedenta i koncesionara.^[3] Međutim, u tom pravnom odnosu kao koncedenta, odnosno davatelja koncesije, uvijek nalazimo javnopravno tijelo, a sam postupak davanja koncesije sastoji se od dva dijela - donošenja akta o koncesiji i sklapanja ugovora o koncesiji na temelju akta o koncesiji.^[4] Može se reći da je koncesija dvostrani naplatni pravni odnos kod kojega koncedent daje koncesionaru, na točno određeno razdoblje, pravo na obavljanje određene javne službe ili pravo na eksploataciju ili uporabu javnih dobara, koja su inače dana na uporabu svima. Koncesija se, načelno, pod određenim uvjetima, može opozvati jednostranim aktom javnopravnog tijela koje je koncesiju podijelilo.

Prvi zakon koji je u Republici Hrvatskoj regulirao koncesije, koji je donesen 1990. godine (Nar. nov., br. 18/90), pokazalo se da je neadekvatan, te je donesen novi Zakon o koncesijama^[5] 1992. godine, koji je bio »malen zakon (samo deset kratkih članaka) i donesen je bez ikakve znanstvene i stručne pripreme i podloge. Njime se samo generalno otvarala mogućnost dodjele koncesija u Republici Hrvatskoj, te su se uređivala neka pitanja koncesija, ali tako da su ostale velike pravne praznine koje su rađale brojne dvojbe.«^[6]

Navedene dvojbe rezultirale su, može se reći, pravom »poplavom« propisa koji su uređivali, i uređuju, materiju koncesija u Republici Hrvatskoj. Radi se tu o velikom broju zakona, uredbi, pravilnika i drugih akata.^[7] Tako su doneseni propisi koji su uspostavili režim koncesija za korištenje prirodnih i drugih bogatstava te obavljanja niza djelatnosti.^[8]

Takva pravno nesređena situacija, jer nije postojao jedinstven sustav pravila dodjele koncesija, dovela je do donošenja novog Zakona o koncesijama^[9], kao općeg zakona kojim se nastojao unijeti red u pravno uređenje koncesija u Republici Hrvatskoj. Nakon donošenja toga Zakona brojni posebni zakoni^[10] usklađeni su s općim Zakonom te je uveden, na određeni način, barem privid reda u pravno uređenje koncesija u Republici Hrvatskoj. 

S jednim bitnim izuzetkom. Naime, Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (u nastavku teksta: ZPDML)^[11] nikada nije usklađen sa Zakonom o koncesijama, za razliku od brojnih drugih zakona koji su nakon 2008. godine doživjeli izmjene u cilju usklađivanja s općim pravnim uređenjem koncesija. Dodatno, 2012. godine donesen je novi Zakon o koncesijama (u nastavku teksta: ZK)^[12], koji je također zamišljen kao opći zakon s kojim bi posebni zakoni koji uređuju koncesije trebali biti usklađeni, što je u nizu zakona i provedeno^[13]. Međutim, ne i u ZPDML-u, koji i nakon sedam godina primjene općeg zakonodavstva o koncesijama nije s njim usklađen.

Ta činjenica izaziva niz problema u praktičnoj primjeni, jer nije jasno primjenjuje li se uopće na davanje koncesija na pomorskom dobru opći Zakon o koncesijama ili se na davanje koncesija na pomorskom dobru primjenjuje isključivo ZPDML kao lex specialis. To je posebno dobro vidljivo iz obrazloženja prijedloga Odluke o koncesiji za posebnu upotrebu pomorskog dobra u svrhu izgradnje i korištenja pješačkog mosta na Velikom jezeru u Nacionalnom parku Mljet, iz kojega navodimo:

»U odnosu na neusklađenost Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama sa Zakonom o koncesijama, ovim putem ističemo kako je ovo Ministarstvo svjesno problema koji pritom proizlaze, međutim, do donošenja novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama dužni smo pridržavati se Zakona koji je još uvijek na snazi.«^[14]

Osim toga, odredbe ZK-a i ZPDML-a, u određenim dijelovima, nepodudarne su, što također izaziva određene probleme u primjeni.

U ovom ćemo se članku zadržati samo na nekim nepodudarnostima, u cilju da ukažemo na neodrživost takvog stanja i nužnost izmjene ZPDML-a ili donošenja potpuno novog zakona kako bi se uskladio sa ZK-om. Naime, ZPDML donesen je 2003. godine i sadržava odredbe koje odražavaju činjenicu da u to doba nije postojao opći zakon o koncesijama koji bi detaljno uredio postupak davanja koncesije.

Naime, sve do 2008. godine bio je na snazi Zakon o koncesijama iz 1992. godine, koji je bio rudimentaran, i uređivao je najosnovnija pitanja koja su se ticala koncesija, ostavljajući sve ostalo na razradu posebnim zakonima. U međuvremenu je, kako je navedeno, donesen opći Zakon o koncesijama iz 2008. godine i sada važeći ZK iz 2014. godine, pa se može reći da se pravno uređenje koncesija stubokom promijenilo. Sve te činjenice nisu imale nikakva učinka na ZPDML, što predstavlja anomaliju u pravnom sustavu, koju pravni sustav ne bi smio tolerirati. Sukladno tome, smatramo da je nužno intervenirati u tekst ZPDML-a.

U međuvremenu postavlja se pitanje primjenjivosti ZK-a na postupke dodjele koncesija na pomorskom dobru, odnosno pitanja primjenjuje li se na te postupke isključivo ZPDML. Mišljenja smo da je odgovor na to pitanje niječan. Nemoguće je primijeniti isključivo ZPDML, a zanemariti postojanje ZK-a. Istina je da je ZPDML lex specialis, a da je ZK lex generalis i da je točno da postoji načelo lex specialis derogat legi generali, ali treba naglasiti i načelo lex posterior derogat legi priori i da i njega treba uzeti u obzir. ZK je moderniji zakon koji bitno veći naglasak stavlja na kvalitetu i transparentnost postupka dodjele koncesija. Uostalom, cilj donošenja prvog »pravog« Zakona o koncesijama iz 2008. godine bio je zamišljen »kako bi se povećala transparentnost primjenom prvenstveno jedinstvenog postupaka davanja koncesija i kako bi se provodila jedinstvena pravna zaštita za sve sudionike u postupku davanja koncesija.«^[15] 

Dodatno, bilo je proklamirano da je, analogno primjeni Zakona o javnoj nabavi u okviru postupka davanja koncesija, »pravna zaštita (je) određena kroz djelokrug rada Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave. Ovako određenom pravnom zaštitom ostvaruje se puna funkcionalnost i obuhvat transparentnog i efikasnog sustava koncesija u Republici Hrvatskoj. Definirana pravna zaštita iz ovog krovnog zakona primjenjivat će se na posebne sektorske zakonske i podzakonske akte čime se u potpunosti postižu ciljevi koji će unaprijediti sustav koncesija u RH.«^[16]

Kada je donošen ZK, u obrazloženju Konačnog prijedloga Zakona o koncesijama^[17] pisalo je sljedeće:

„Zakon o koncesijama je opći zakon (lex generalis) kojim se na području Republike Hrvatske ureduju koncesije. Sve posebnosti područja kojima se uređuju koncesije na posebnim područjima uređuju se detaljnije drugim, posebnim zakonima (leges speciales), dakako, imajući na umu da se ne smije odstupati od kogentnih pravila (ius cogens) ovoga Zakona.“

Isto tako, ZK-om je propisano da se njime uređuju postupci davanja koncesija, ugovor o koncesiji, prestanak koncesije, pravna zaštita u postupcima davanja koncesije, politika koncesija te druga pitanja u svezi s koncesijama (čl. 1. st. 1.) te da će se na pitanja koja nisu uređena ovim Zakonom odgovarajuće primijeniti posebni zakoni te propis kojim se uređuje javna nabava (čl. 1. st. 7.). Prema tome, sve što je uređeno ZK-om primjenjuje se na sve postupke glede koncesija. Posebno zakonodavstvo primjenjuje se samo ako ZK nije uredio određenu problematiku. Dodatno, sam ZK propisuje da se koncesija daje za pomorsko dobro (čl. 5. st. 1. t. 4.) i za luke (čl. 5. st. 1. t. 8.), iz čega bi slijedilo da je zakonodavac zamislio njegovu primjenu i na ta područja. I konačno, sam ZK izričito propisuje na što se ne primjenjuju njegove odredbe^[18], a na popisu nisu koncesije na pomorskom dobru.

Ponajprije, pravna zaštita protiv odluke o koncesiji posve je drukčije uređena ZPDML-om nego je slučaj u ZK-u, odnosno barem tako proizlazi iz postojeće prakse.

Naime, ZK propisuje da svaka odluka o koncesiji podliježe pravnoj zaštiti pred DKOM-om, a sukladno odredbama Zakona o javnoj nabavi. Prema tome, prema uređenju koje je propisano ZK-om, dopuštena je žalba protiv svake odluke o koncesiji, bez obzira na to tko je donositelj odluke. Naime, člankom 48. stavak 1. ZK-a propisano je sljedeće:

»Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave nadležna je za rješavanje o žalbama u vezi s postupcima davanja koncesija.«

Također, člankom 21. stavak 2. ZK-a, koji propisuje sadržaj obavijesti o namjeri davanja koncesije, propisano je da obavijest mora sadržavati »naziv i adresu tijela nadležnog za rješavanje žalbe te podatke o rokovima za podnošenje žalbe«, a člankom 27. stavak 1. ZK-a, koji propisuje sadržaj odluke o koncesiji, propisano je da odluka mora sadržavati »uputu o pravnom lijeku«. Dodatno, ZK propisuje da se ugovor o koncesiji ne smije sklopiti prije isteka razdoblja mirovanja, koje iznosi 15 dana od dana dostave odluke o davanju koncesije svakom ponuditelju (čl. 30. st. 1.), a ako je pokrenut postupak pravne zaštite, ugovor o koncesiji smije se sklopiti kada odluka o davanju koncesije postane izvršna (čl. 30. st. 2.). Iz navedenoga slijedi da je protiv svake odluke o koncesiji dopuštena žalba, bez obzira na to tko je donositelj odluke. Naime, »razdoblje mirovanja« od 15 dana, u stvari, predstavlja žalbeni rok, koji odgovara žalbenom roku iz članka 109. Zakona o općem upravnom postupku^[19]. Osim toga, iz stilizacije odredbe da se ugovor ne smije sklopiti ako je pokrenut postupak pravne zaštite dok odluka o koncesiji postane izvršna, također slijedi da je žalba uvijek dopuštena. Naime, kad ne bi bilo tako, to bi značilo da i tužba odgađa izvršenje, što nije slučaj, jer Zakon o upravnim sporovima izričito propisuje da tužba nema odgodni učinak, odnosno moralo bi biti izričito propisano suprotno, što nije slučaj. Smatramo da smo ovime pokazali da je, prema ZK-u, žalba protiv odluke o koncesiji uvijek dopuštena, bez obzira na to tko je donositelj. 

Protiv rješenja Ministarstva ne može se izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor.«

Iz te odredbe moglo bi se iščitati da je Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture nadležno za sva pitanja glede koncesija prema ZPDML-u, pa i njihovih dodjela (»davanjem«) i oduzimanjem (»opozivom«), pa bi onda bilo i jasno da protiv odluke o koncesiji nije dopuštena žalba, nego se može pokrenuti samo upravni spor. Međutim, Ministarstvo nije tijelo koje dodjeljuje koncesiju. Isto tako, Ministarstvo nije ovlašteno donijeti odluku o oduzimanju koncesije, jer je člankom 30. stavak 5. ZPDML-a izričito propisano da odluku o oduzimanju koncesije donosi davatelj koncesije, tj. Vlada Republike Hrvatske ili županijska skupština. Prema tome, iz navedenoga valja izvući sljedeći zaključak: članak 27. ZPDML-a propisuje pravnu zaštitu protiv odluka o koncesiji (dodjela, oduzimanje, izmjena) koje donese županijska skupština.

Sukladno toj odredbi, za pružanje pravne zaštite u stvarima u kojima glede koncesija na pomorskom dobru odlučuje županijska skupština^[20], nadležno je Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture te bi i tu odredbu trebalo uskladiti sa ZK-om i propisati nadležnost DKOM-a za rješavanje žalbi protiv odluka o koncesijama koje donose županijske skupštine, u cilju osiguravanja jednoobraznog sustava pravne zaštite kod koncesija.

Međutim, što je s pravnom zaštitom kada navedene odluke donosi Vlada RH? Budući da ZPDML o tome šuti, moramo uzeti da se primjenjuje ZK, kao opći zakon koji uređuje koncesije. Kako smo već pokazali, prema ZK-u žalba je dopuštena protiv svake odluke o koncesiji, bez obzira na donositelja. Sukladno navedenome, ako promatramo ZK, protiv odluke Vlade RH kojom dodjeljuje koncesiju na pomorskom dobru, dopuštena je žalba. Za rješavanje te žalbe nadležna je, sukladno članku 48. stavak 1. ZK-a, Državna komisija za kontrolu javne nabave (u nastavku teksta: DKOM). Sve to bilo je navedeno u obrazloženju Konačnog prijedloga Zakona o koncesijama iz 2008. godine, kako je supra i navedeno. Još bismo samo citirali sljedeće: »Posebnim (sektorskim) zakonima neće se moći uređivati pitanja postupka davanja ugovora o koncesiji, niti pravna zaštita iz koncesijskih sporova na drugačiji način od onog određenog u novom krovnom zakonu o koncesijama.« Treba, doduše, naglasiti da je Zakonom o Vladi Republike Hrvatske propisano da su rješenja Vlade RHo upravnoj stvari izvršna i protiv njih se može pokrenuti upravni spor (čl. 29. st. 3.). Međutim, moglo bi se tvrditi da je ta odredba Zakona o Vladi Republike Hrvatske derogirana odredbama ZK-a, koji propisuje drukčije. Naime, suprotno stajalište dovelo bi nas do mogućeg zaključka da niti kada je davatelj bilo koje koncesije, primjerice, ministarstvo, sukladno članku 4. stavak 1. a) ZK-a, nije dopuštena žalba jer je ono drugostupanjsko tijelo protiv čijih je akata dopušteni put pravne zaštite isključivo pokretanje upravnog spora.

U današnjoj upravnoj praksi, sukladno odlukama DKOM-a i praksi Vlade Republike Hrvatske, protiv odluke o koncesiji koju donosi Vlada RH, nije dopuštena žalba, nego je jedino moguće pokrenuti upravni spor protiv takve odluke. Odlukama DKOM-a, žalbe koje je to tijelo zaprimalo protiv odluka Vlade u postupcima dodjele koncesija na pomorskom dobru, odbacivane su zbog nenadležnosti^[21], uz pozivanje na činjenicu da je, sukladno članku 27. ZPDML-a, propisano da je za raspravljanje svih pitanja i rješavanje svih sporova u svezi s davanjem, izvršavanjem, opozivom ili izmjenom odluka o koncesiji na pomorskom dobru nadležno Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture. 

Naime, ZPDML propisuje da koncesija prestaje:

S druge strane, ZK propisuje da koncesija prestaje:

7. u slučajevima određenima posebnim zakonom.

Posebno važno, ZK propisuje da koncesija prestaje ispunjenjem zakonskih uvjeta, u sljedećim slučajevima:

Kada bismo, dakle, uzeli da se na koncesije na pomorskom dobru primjenjuje samo i isključivo ZPDML, onda bi proizlazilo da koncesija ne bi prestala odnosno da bi ugovor o koncesiji i dalje vrijedio i u slučaju da nadležni upravni sud nakon sklapanja ugovora o koncesiji poništi odluku o koncesiji. Takva bi situacija proizvela pravno apsurdnu situaciju u kojoj bi ugovor opstao iako je pravomoćnom sudskom presudom utvrđeno da je osnova za njegovo sklapanje nezakonita jer se ugovor o koncesiji, sukladno članku 25. stavak 1. ZPDML-a sklapa na osnovi odluke o koncesiji. Iz navedenoga, primjenom članka 3. hrvatskoga Ustava, u kojemu je propisano da je jedna od temeljnih vrednota našeg ustavnopravnog poretka vladavina prava, vidljivo je da je nužno i na postupke koji se tiču koncesija na pomorskom dobru, primijeniti ZK.

Zaključno, smatramo da je nužno izmijeniti i dopuniti ZPDML na način da ga se uskladi s općim zakonom koji uređuje materiju koncesija u RH - ZK-om. Ta obveza postoji još od 2008. godine, kada je donesen tadašnji opći Zakon o koncesijama, ali iz nama nepoznatih razloga nikada nije provedena, za razliku od niza drugih zakona koji su svi usklađeni sa ZK-om. Dok se ne provede izmjena i dopuna ZPDML-a ili dok se ne donese novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama, postavlja se pitanje primjene ZK-a, kao lex generalis, na postupke koji se tiču koncesija na pomorskom dobru. Mišljenja smo da je nužno primjenjivati odredbe ZK-a i na te postupke, unatoč činjenici da je ZPDML lex specialis. Naime, ZK je bitno kvalitetnije i transparentnije uredio provođenje postupaka dodjele koncesija, a i intencija zakonodavca bila je stvaranje jedinstvenog sustava u kojemu će se, primjerice, provoditi jednaka pravna zaštita za sve sudionike u postupku davanja koncesija. Mišljenja smo da će to prouzročiti kvalitetnije provođenje postupaka dodjele koncesija na pomorskom dobru, a što ćemo ilustrirati citatom iz obrazloženja prijedloga Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o koncesiji pomorskog dobra u svrhu izgradnje i gospodarskog korištenja luka posebne namjene: 1) »Luka nautičkog turizma - Sveta Katarina« na dijelu k. o. Pula i dijelu k. o. Štinjan; i 2) »Luka 2« na dijelu k. o. Štinjan, na lokaciji razvojnog programa Brijuni Rivijera - »otok Sv. Katarina - Monumenti«^[22]:

»U odnosu na primjedbe Ureda za zakonodavstvo navodimo kako je Odluka ... donesena prije stupanja na snagu Zakona o koncesijama („Narodne novine“, broj: 142/2012) i to u postupku propisanom Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama. Za natječaj nije pripremana natječajna dokumentacija, kojom bi se mogla urediti brojna pitanja koja se mogu pojaviti u postupku odabira ponuditelja, u postupku donošenja odluke, u razdoblju od donošenja odluke do zaključenja ugovora o koncesiji i u tijeku gospodarskog korištenja pomorskog dobra temeljem ugovora o koncesiji, a kako to predviđa Zakon o koncesijama«. 

Iz navedenoga vidimo da je i stajalište samog predlagača da bi, da je primijenjen ZK, vjerojatno bilo nepotrebno donositi dodatnu odluku jer bi se u postupku koji je propisan ZK-om ta situacija izbjegla. Predlagač je, doduše, zaboravio da je slične odredbe sadržavao i Zakon o koncesijama iz 2008. godine, pa se mogao primijeniti taj Zakon, ali jasno je vidljivo da je poželjno primjenjivati ZK i na postupke glede koncesija na pomorskom dobru.

[1] Nar. nov., br. 18/90 i 61/91.
[2] Dabić, Lj., Koncesije u pravu zemalja centralne i istočne Evrope, Beograd, Institut za uporedno pravo, 2002., str. 110.
[3] Đerđa, D., Upravnopravni aspekti koncesija, doktorska disertacija, Split, 2005, str. 17.
[4] Tako i Borković, I., Upravno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2002., str. 28. i Đerđa, D., op. cit., str. 56-59.
[5] Nar. nov., br. 89/92.
[6] Medvedović, D., Novo pravno uređenje koncesija, Zbornik 47. susreta pravnika, Zagreb, 2009., str. 397 i 398.
[7] Medvedović navodi da je krajem 2008. materija koncesija bila regulirana s preko 20 zakona i isto toliko podzakonskih akata. Ibid, str. 398.
[8] V. opširnije u ibid.
[9] Nar. nov., br. 125/08.
[10] V. primjerice, Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lovstvu (Nar. nov., hr. 75/09), Zakon o zdravstvenoj zaštiti (Nar. nov., br. 150/08).
[11] Nar. nov., br. 158/03, 100/04, 123/11 - Odluka Ustavnog suda RH,141/06 i 38/09.
[12] Nar. nov., br. 143/12.
[13] V., primjerice, Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o vodama (Nar. nov., br. 56/13), Zakon o rudarstvu (Nar. nov., br. 56/13), Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o cestama (Nar. nov., br. 54/13), Zakon o rudarstvu (Nar. nov., br. 94/13).
[14] Dostupno na: https://vlada.gov.hr/UserDocsImages//Sjednice/2015/223%20sjednica%20Vlade//223%20-%204a.pdf, pristupljeno 10. svibnja 2015.
[15] Iz Obrazloženja Konačnog prijedloga Zakona o koncesijama, dostupno na: http://www.sabor.hr/Default.aspx?art=24482, pristupljeno 10. svibnja 2015.
[16] Ibid.
[17] Dostupno na: http://www.sabor.hr/Default.aspx?art=51570, pristupljeno 10. svibnja 2015.
[18] »Ovaj se Zakon ne primjenjuje:1. na koncesiju koja je, na temelju propisa Republike Hrvatske, određena kao klasificirana ili čije izvršenje, na temelju zakona ili drugih propisa Republike Hrvatske, zahtijeva primjenu mjera informacijske sigurnosti ili kada to zahtijeva zaštita bitnih interesa Republike Hrvatske;2. na koncesiju koja se daje na temelju posebnih postupaka međunarodne organizacije;3. na koncesiju koja se daje sukladno međunarodnom sporazumu između Republike Hrvatske i jedne ili više trećih država, potpisanim u skladu s Ugovorom o funkcioniranju Europske unije, i koja obuhvaća radove, robu ili usluge namijenjene zajedničkoj provedbi ili korištenju projekta od strane država potpisnica;4. na koncesiju koja se daje u skladu sa sklopljenim međunarodnim sporazumom koji se odnosi na razmještaj postrojbi i tiče se pothvata Republike Hrvatske, države članice ili treće države.« - čl. 6. st. 1. ZK-a.[19] Nar. nov., br. 47/09.
[20] „Koncesiju za gospodarsko korištenje pomorskog dobra, te za korištenje ili gradnju građevina od važnosti za županiju daje županijsko poglavarstvo na rok do najviše 20 godina, a prethodni postupak provodi nadležno upravno tijelo u županiji.“ - čl. 20. st. 2. ZPDML-a.
[21] V. primjerice, zaključak DKOM-a KLASA: UO/II-034-02/12-02/05, URBROJ: 354-01/12-3 od 17. svibnja 2012. ili dopis DKOM-a Upravnom sudu RH KLASA: UP/II-034-02/11-02/27, URBROJ: 354-01/11-5 od 6. rujna 2011. Nije od važnosti što su navedeni akti doneseni prije stupanja na snagu ZK-a jer je i prijašnji Zakon o koncesijama iz 2008. godine imao isto uređenje glede pravne zaštite.
[22] Dostupno na: https://vlada.gov.hr/UserDocsImages//Sjednice/2015/223%20sjednica%20Vlade//223%20-%204b.pdf, pristupljeno 10. svibnja 2015.