Zakonodavstvo
Sudska praksa
Alati
Stručni članci
×
03.09.2011.
Koje novine u postupcima javne nabave donosi novi Zakon o javnoj nabavi
U Narodnim novinama, broj 90 od 2. kolovoza 2011., objavljen je Zakon o javnoj nabavi koji će stupit na snagu 1. siječnja 2012., osim pojedinih odredaba koje će stupiti na snagu na dan pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji. Njegovim stupanjem na snagu prestat će važiti Zakon o javnoj nabavi (Nar. nov., br. 110/07 i 125/08) te neki provedbeni propisi. Razlog za donošenje Zakona daljnje je usklađivanje zakonodavstva Republike Hrvatske na području javne nabave s pravnom stečevinom Europske unije te unošenje poboljšanja, a svrha im je ubrzanje postupka javne nabave te osiguranje učinkovite i brze zaštite gospodarskih subjekata u tim postupcima.
Autor u članku daje prikaz najznačajnijih novina koje Zakon donosi, pri čemu razmatra dosadašnja rješenja i ukazuje na razloge zbog kojih ona nisu bila dobra i samo su komplicirala i usporavala postupak javne nabave.
Uvod
Novi Zakon o javnoj nabavi usvojen je na sjednici Hrvatskog sabora, od 15. srpnja 2011. (u nastavku teksta: Zakon). Objavljen je u Narodnim novinama, broj 90 od 2. kolovoza 2011., a stupa na snagu 1. siječnja 2012., osim određenih odredaba Zakona koje će stupiti na snagu na dan pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji.
Nekoliko je razloga zašto se pristupilo izradi novoga Zakona o javnoj nabavi. Glavni razlog je dodatno usklađivanje zakonodavstva Republike Hrvatske u području javne nabave s »pravnom stečevinom« Europske unije. Uz to, kroz dosadašnju primjenu Zakona o javnoj nabavi uočeni su određeni problemi koji otežavaju primjenu Zakona i provedbu postupka javne nabave od strane naručitelja. Postupci javne nabave koje provode naručitelji dugo traju, vrlo su formalni, pa se često događa da zbog »sitnih« propusta postupak javne nabave bude poništen od strane samog naručitelja ili od strane Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave (u nastavku teksta: Državna komisija). U tom smislu novi Zakon donosi poboljšanja, a svrha im je ubrzanje postupka javne nabave kod naručitelja.
Također, postojeća praksa ukazala je i na potrebu za određenim izmjenama u sustavu pravne zaštite, da bi se osigurala brza i učinkovita zaštita prava gospodarskih subjekata u postupcima javne nabave, pred Državnom komisijom. Prilikom izrade novoga Zakona uzeta je u obzir i značajna praksa u provedbi važećeg Zakona o javnoj nabavi od strane naručitelja, Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, te gospodarskih subjekata, a sve u svrhu postizanja učinkovite i transparentne provedbe postupaka javne nabave.
U roku šest mjeseci, od stupanja na snagu Zakona, Vlada Republike Hrvatske donijet će četiri uredbe, a nadležni ministri četiri pravilnika, kojima će podrobnije biti regulirana određena pitanja u vezi s primjenom Zakona.
Što je novo u postupcima javne nabave
1. Planirana (osigurana) sredstva više nisu uvjet za početak postupka javne nabave
Jedna od najznačajnijih izmjena koje donosi Zakon vezana je uz odredbu članka 13. stavak 2. važećeg Zakona kojim je propisano da »javni naručitelj smije započeti postupak javne nabave onda kada su planirana sredstva za nabavu«. Sukladno članku 11. Uredbe o objavama i evidenciji javne nabave (Nar. nov., br. 13/08, 77/08, 4/09, 52/10) »planirana sredstva za nabavu obuhvaćaju osigurana sredstva naručitelja za izvršenje financijske obveze iz ugovora o javnoj nabavi«. Predmetni uvjet mora biti ispunjen da bi naručitelji mogli započeti postupak javne nabave, a to je u pravilu, tek nakon donošenja proračuna ili financijskog (poslovnog) plana. S obzirom na to da se, u pravilu, navedeni financijski dokumenti naručitelja donose u prosincu tekuće godine za sljedeću proračunsku, odnosno poslovnu godinu, naručitelji, da bi započeli postupak javne nabave, moraju čekati usvajanje navedenih dokumenata od strane nadležnih tijela (Sabor; županijska skupština; gradska skupština; općinsko vijeće; upravni ili nadzorni odbor, upravno vijeće, i sl.).
Novi Zakon o javnoj nabavi ne propisuje navedeni uvjet za početak postupka javne nabave.
Uklanjanjem ovoga uvjeta omogućuje se naručiteljima da na vrijeme započnu provoditi postupke javne nabave. Primjerice, naručitelj može započeti postupak javne nabave za određene predmete nabave već u lipnju ili rujnu za sljedeću proračunsku, odnosno poslovnu godinu, a prije donošenja odluke o odabiru osigurati sredstava za nabavu. Člankom 44. stavak 1. Zakona o proračunu propisano je da proračunski korisnici državnog proračuna mogu preuzeti obveze na teret državnog proračuna tekuće godine samo za namjene i do visine utvrđene državnim proračunom ako su za to ispunjeni svi zakonom i drugim propisima utvrđeni uvjeti.
Dakle, naručitelji mogu provesti postupak javne nabave prije donošenja financijskog dokumenta kojim se osiguravaju sredstva za izvršenje ugovora o javnoj nabavi, a nakon njegova usvajanja od nadležnog tijela, sklopiti ugovor o javnoj nabavi. U tom smislu, naručitelji mogu u dokumentaciji za nadmetanje odrediti da će ugovor biti sklopljen nakon donošenja proračuna, odnosno financijskog (poslovnog) plana, dakle kad sredstva za nabavu budu osigurana.
S obzirom na to da planirana (osigurana) sredstva nisu uvjet za početak postupka javne nabave, naručitelj nije obvezatan poništiti postupak javne nabave »ako je ukupna cijena najpovoljnije ponude veća od planiranih sredstava za nabavu«, kao što je to propisano važećim Zakonom o javnoj nabavi. Naime, odredbom članka 100. stavak 3. točka 1. novoga Zakona propisano je da »javni naručitelj može nakon isteka roka za dostavu ponude poništiti postupak javne nabave ako je cijena najpovoljnije ponude veća od osiguranih sredstava za nabavu«.
Dakle, ako naručitelj u trenutku donošenja odluke o odabiru nema osigurana potrebna sredstva za nabavu, odnosno ako sredstva nisu osigurana u dovoljnom iznosu, tada, sukladno navedenoj odredbi Zakona, može poništiti postupak javne nabave.
2. Početak postupka javne nabave
Također, važna novost u odnosu na zakonsko rješenje iz važećeg Zakona o javnoj nabavi odnosi se na početak postupka javne nabave. Sukladno odredbi članka 13. stavka 4. važećeg Zakona o javnoj nabavi »postupak javne nabave započinje donošenjem odluke o početku postupka javne nabave«.
Prema novom Zakonu, sukladno odredbi članka 23., »otvoreni, ograničeni i pregovarački postupak javne nabave s prethodnom objavom te natjecateljski dijalog započinju danom slanja poziva na nadmetanje«. Pregovarački postupak javne nabave bez prethodne objave započinje danom slanja poziva na pregovaranje, a postupak sklapanja ugovora o javnim uslugama iz Dodatka II. B započinje danom objave zahtjeva za prikupljanje ponuda. Natječaj započinje danom slanja poziva na natječaj, a u svim ostalim slučajevima postupak započinje danom slanja odgovarajuće objave ili poziva.
3. Ovlašteni predstavnici naručitelja
Pripremu i provedbu postupka javne nabave obavljaju ovlašteni predstavnici naručitelja. Najmanje jedan ovlašteni predstavnik naručitelja mora posjedovati važeći certifikat u području javne nabave. Naručitelj internom odlukom imenuje ovlaštene predstavnike u postupku javne nabave, a ne kao prema važećem Zakonu o javnoj nabavi odlukom o početku postupka javne nabave. U odluci određuje njihove obveze i ovlasti. Ovlašteni predstavnici naručitelja ne moraju biti zaposlenici naručitelja.
S obzirom na to da je, prema odredbama novoga Zakona, nabava velike vrijednosti nabava čija je procijenjena vrijednost jednaka ili veća od vrijednosti europskih pragova (vrijednosti nabave za koje postoji obveza objave u Elektroničkom oglasniku Europske unije, npr. 125.000,00 eura za robe i usluge je europski prag za državna tijela, a 193.000,00 eura je europski prag za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave), a nabava male vrijednosti nabava čija je procijenjena vrijednost manja od europskih pragova, naručitelji će u svakom postupku javne nabave, za sve nabave čija je procijenjena vrijednost jednaka ili veća od 70.000,00 kuna, morati imati najmanje jednog ovlaštenog predstavnika koji posjeduje važeći certifikat u području javne nabave.
Prema važećem Zakonu o javnoj nabavitakva obveza ne postoji za nabave procijenjene vrijednosti do 300.000,00 kuna (robe i usluge) i 500.000,00 kuna (radovi).
4. Obveza objave dokumentacije za nadmetanje
Novi Zakon naručiteljima koji provode otvoreni postupak javne nabave uvodi obvezu objave dokumentacije za nadmetanje u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske. Člankom 31. stavak 2. Zakona određeno je da je »od dana objave poziva na nadmetanje javni naručitelj obvezatan dokumentaciju za nadmetanje i svu moguću dodatnu dokumentaciju koja se odnosi na otvoreni postupak javne nabave neograničeno i u cijelosti elektronički staviti na raspolaganje u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske«
Predmetna odredba Zakona predstavlja veliki pomak u transparentnosti javne nabave, s obzirom na to da se otvoreni postupak primjenjuje u više od 80 slučajeva. Zainteresirani gospodarski subjekti imat će slobodan i neograničen pristup dokumentaciji za nadmetanje putem interneta, što će im značajno smanjiti troškove kojima su do sada bili izloženi prilikom preuzimanja dokumentacije (npr. ako je bio kratak rok za dostavu ponuda bili su prisiljeni putovati u sjedište naručitelja radi preuzimanja dokumentacije, jer bi slanje iste poštom predstavljalo gubitak vremena za pripremu ponude).
5. Plan nabave
Kao i važeći Zakon o javnoj nabavi i novi Zakon obvezuje naručitelje na donošenje plana nabave za proračunsku ili poslovnu godinu. Zakon određuje i minimalan sadržaj plana nabave (predmet nabave, procijenjena vrijednost nabave ako je poznata, vrsta postupka javne nabave, sklapa li se ugovor o javnoj nabavi ili okvirni sporazum, planirani početak postupka, te planirano trajanje ugovora o javnoj nabavi ili okvirnog sporazuma).
Međutim, novi Zakon obvezuje javnog naručitelja da objavi plan nabave, i sve njegove izmjene i dopune, na internetskim stranicama u roku 60 dana od dana donošenja proračuna, odnosno financijskog plana. Ako javni naručitelj nema mogućnost objave na internetskim stranicama, dostavit će u elektroničkom obliku svoj plan nabave te sve njegove kasnije izmjene i dopune središnjem tijelu državne uprave, nadležnom za sustav javne nabave koje će ih objaviti na svojim internetskim stranicama.
U svrhu povećanja transparentnosti javne nabave, te praćenja izvršenja ugovora i okvirnih sporazuma, novi Zakon obvezuje naručitelje i na vođenje registra ugovora o javnoj nabavi i okvirnih sporazuma, na internetskim stranicama, a koji sadržava najmanje sljedeće podatke: predmet ugovora; vrstu provedenog postupka; iznos sklopljenog ugovora ili okvirnog sporazuma, uključujući i ugovore na temelju okvirnog sporazuma; datum sklapanja i rok na koji je sklopljen ugovor ili okvirni sporazum, te ugovor na temelju okvirnog sporazuma; naziv ponuditelja s kojim je sklopljen ugovor ili okvirni sporazum, te ugovor na temelju okvirnog sporazuma; konačni datum isporuke robe, pružanja usluge ili izvođenja radova; konačni iznos koji je naručitelj isplatio na temelju ugovora, te obrazloženje ako je taj iznos veći od ugovorenog.
6. Neplaćanje dospjelih poreznih obveza i obveza za mirovinsko i zdravstveno osiguranje
Novi Zakon omogućava sudjelovanje u postupcima javne nabave i gospodarskim subjektima koji nisu ispunili obvezu plaćanja svih dospjelih poreznih obveza i obveza za mirovinsko i zdravstveno osiguranje. Neplaćanje dospjelih poreznih obveza i obveza za mirovinsko i zdravstveno osiguranje, u dosadašnjoj praksi bio je vrlo čest razlog isključivanja gospodarskih subjekata iz postupaka javne nabave, pa i u slučaju kad im je rješenjem nadležne Porezne uprave odobrena odgoda plaćanja dospjelog duga.
Odredba članka 67. stavak 1. točka 2. novoga Zakona propisuje obvezu naručitelju da isključi natjecatelja ili ponuditelja iz postupka javne nabave »ako nije ispunio obvezu plaćanja dospjelih poreznih obveza i obveza za mirovinsko i zdravstveno osiguranje, osim ako je gospodarskom subjektu, sukladno posebnim propisima odobrena odgoda plaćanja navedenih obveza«.
Novo zakonsko rješenje usklađeno je s odredbom članka 118. stavak 1. Općeg poreznog zakona (Nar. nov., br. 147/08 i 18/11), a omogućava gospodarskim subjektima pod određenim uvjetima odgodu plaćanja poreznog duga u cijelosti ili djelomično (»porezno tijelo može, na zahtjev poreznog obveznika, u cijelosti ili djelomično odgoditi naplatu duga po osnovi poreza, pod uvjetom da naplata duga po osnovi poreza na dan dospijeća predstavlja neprimjereno opterećenje ili nanosi veću gospodarsku štetu poreznom obvezniku«). Stavkom 4. istoga članka propisano je »ako se porezni obveznik ne pridržava rokova iz rješenja o odgodi plaćanja poreza, porezno tijelo ukinut će rješenje o odgodi i pokrenut će postupak ovrhe«.
Navedena odredba Općeg poreznog zakona ide u prilog gospodarskim subjektima u vrijeme aktualne gospodarske krize, sa svrhom potpore u premošćivanju teške gospodarske situacije, no bilo je potrebno navedenu iznimku predvidjeti i Zakonom o javnoj nabavi da bi se gospodarskim subjektima, kojima jedno državno tijelo odobrava odgodu plaćanja poreznog duga, omogućilo sudjelovanje u postupcima javne nabave kod drugog državnog tijela, ali i drugih naručitelja.
7. Odabir na temelju ekonomski najpovoljnije ponude
Novi Zakon ukida obvezu naručitelja da sastavi izvješće o razlozima primjene kriterija za odabir na temelju ekonomski najpovoljnije ponude, ako namjerava koristiti rečeni kriterij odabira u određenom postupku javne nabave.
Jedan od značajnijih problema u primjeni važećeg Zakona o javnoj nabavi povezan je s odredbom članka 58. stavak 4., kojom je propisano da je »naručitelj obvezan sastaviti izvješće o razlozima primjene kriterija za odabir na temelju ekonomski najpovoljnije ponude u odnosu na relativno značenje, te ukoliko je moguće odrediti njihovu razmjernu vrijednost u ukupnom sustavu vrednovanja i način izračuna«. Obveza naručitelja da pripremi navedeno izvješće predstavlja jedan od glavnih razloga zbog čega naručitelji u postupcima javne nabave ne primjenjuju kriterij odabira na temelju ekonomski najpovoljnije ponude, već skoro isključivo kriterij najniže cijene, s obzirom na to da moraju obrazložiti utjecaj svakog od primijenjenih kriterija na cijenu ponude.
Ako naručitelj ne sastavi navedeno izvješće ili u izvješću nedovoljno obrazloži razloge primjene dodatnih kriterija, u praksi Državne komisije u pravilu je rezultiralo poništenjem postupka javne nabave zbog bitne povrede zakona. Stoga će uklanjanje navedenog uvjeta olakšati i ubrzati provedbu postupka javne nabave, a također i omogućiti primjenu kriterija ekonomski najpovoljnije ponude u praksi. Time bi se Republika Hrvatska približila praksi većine članica Europske unije u kojima se ovaj kriterij odabira najpovoljnije ponude primjenjuje u više od 80% slučajeva (Austrija, Nizozemska, Švedska itd.). U Republici Hrvatskoj taj se kriterij odabira koristi u manje od 2% slučajeva.
8. Pravila dostavljanja dokumenata
U postojećoj praksi primjene Zakona o javnoj nabavi, naručitelji nedovoljno koriste mogućnosti koje im pruža odredba članka 10. stavak 1. Uredbe o načinu izrade i postupanju s dokumentacijom za nadmetanje i ponudama (Nar. nov., br. 13/08, 4/09), a kojom je propisano da »naručitelj može u dokumentaciji za nadmetanje navesti da li su ponuditelji obvezni, radi dokazivanja sposobnosti izvršenja predmeta nabave, dostaviti izvornike odnosno ovjerene preslike traženih dokaza ili neovjerene preslike istih«. Naručitelji, u pravilu, traže izvornike ili ovjerene preslike dokaza sposobnosti, iako sukladno odredbi članka 89. stavak 3. Zakona o javnoj nabavi mogu, u slučaju da su zahtijevali neovjerene preslike dokaza, unutar roka mirovanja od odabranog ponuditelja zatražiti izvornike ili ovjerene preslike priloženih dokaza o sposobnosti.
Odredba članka 75. novoga Zakona omogućava gospodarskim subjektima, koji sudjeluju kao natjecatelji ili ponuditelji u postupcima javne nabave, da sve dokumente, koje naručitelj zahtijeva, dostave u neovjerenom presliku. Neovjerenim preslikom smatra se i neovjereni ispis elektroničke isprave. Navedenim zakonskim rješenjem značajno će se smanjiti troškovi sudjelovanja u postupcima javne nabave gospodarskim subjektima, a i vrijeme potrebno za pribavljanje izvornika ili ovjerenih preslika traženih dokumenata.
Provjera dokaza sposobnosti. Sukladno odredbi članka 95. stavak 1. novoga Zakona, naručitelj je obvezatan u postupku pregleda i ocjene ponuda, nakon rangiranja ponuda prema kriteriju za odabir ponude, od najpovoljnijeg ponuditelja s kojim namjerava sklopiti ugovor o javnoj nabavi, ili jednog ili više gospodarskih subjekata s kojima namjerava sklopiti okvirni sporazum, zatražiti dostavu izvornika ili ovjerenih preslika svih onih dokumenata (potvrde, isprave, izvodi, ovlasti i sl.) koji su bili traženi, a koje izdaju nadležna tijela. Ako je gospodarski subjekt već u zahtjevu za sudjelovanje ili ponudi dostavio određene dokumente u izvorniku ili ovjerenom presliku, nije ih dužan ponovno dostavljati.
Ako najpovoljniji gospodarski subjekt u ostavljenom roku ne dostavi sve tražene izvornike ili ovjerene preslike dokumenata, i/ili ne dokaže da i dalje ispunjava uvjete koje je odredio javni naručitelj, javni će naručitelj isključiti takvog ponuditelja, odnosno odbiti njegovu ponudu.
9. Rokovi
Rokovi za dostavu ponuda i zahtjeva za sudjelovanje, promijenjeni su u odnosu na rokove iz važećeg Zakona o javnoj nabavi. Primjerice, prema važećem Zakonu rok za dostavu ponuda u otvorenom postupku javne nabave velike vrijednosti (»nabava čija je procijenjena vrijednost jednaka ili veća od vrijednosti europskih pragova«), iznosi najmanje 52 dana, uz mogućnost korištenja skraćenja od 7 dana (»ako se objave sastavljaju i prenose elektronički«), te dodatnih pet dana (»ako je javni naručitelj od dana objave poziva na nadmetanje dokumentaciju za nadmetanje i svu ostalu dokumentaciju koja se odnosi na postupak javne nabave, slobodno, neposredno i u cijelosti elektronički stavio na raspolaganje«).
Novi Zakon uvodi jedinstveni rok od najmanje 40 dana u otvorenom postupku javne nabave velike vrijednosti, od dana slanja poziva na nadmetanje, u koji su uračunana skraćenja zbog sastavljanja i slanja objave elektroničkim putem, te objave dokumentacije za nadmetanje elektroničkim putem u Elektroničkom oglasniku javne nabave. U otvorenom postupku javne nabave male vrijednosti, rok za dostavu ponuda iznosi najmanje 20 dana od dana slanja poziva na nadmetanje.
U ograničenom postupku javne nabave velike vrijednosti, rok za dostavu ponuda iznosi najmanje 40 dana, a u ograničenom postupku javne nabave male vrijednosti najmanje 20 dana, od dana slanja poziva na dostavu ponude.
10. Pojašnjenje ili upotpunjavanje dostavljenih dokumenata
U postupku pregleda i ocjene ponuda naručitelj može, u primjerenom roku koji ne smije biti kraći od pet niti duži od deset dana od dana dostave zahtjeva, pozvati gospodarske subjekte da pojasne ili upotpune dokumente koje su predali radi dokazivanja sposobnosti izvršenja ugovora. Pojašnjenje ili upotpunjavanje dostavljenih dokumenata smije se odnositi samo na nejasnoće, manje nedostatke ili pogreške koji su uklonjivi, te ne smije rezultirati naknadnom zamjenom ili naknadnom dostavom traženih dokumenata, nego samo upotpunjavanjem već priloženih dokumenata.
Ta novina, koju donosi novi Zakon, odnosi se na situacije kad je naručitelj bio obvezatan isključiti natjecatelja ili ponuditelja iz postupka javne nabave u slučaju postojanja manjih nedostataka, nejasnoća ili pogrešaka u dostavljenim dokazima sposobnosti koji su uklonjivi, a zbog formalizma samog postupka javne nabave naručitelj nije smio tražiti uklanjanje uočenog nedostatka. Primjerice, ako je u dostavljenom izvodu iz sudskog, obrtnog ili drugog odgovarajućeg registra, kojim natjecatelj ili ponuditelj dokazuje da je registriran za obavljanje određene djelatnosti, a koji se sastoji od više listova, nedostajao jedan list, dokaz je bio nevaljan, a naručitelj je, zbog nemogućnosti otklanjanja takvoga nedostatka bio obvezatan isključiti takvu ponudu iz postupka javne nabave.
Također, naručitelj može u primjerenom roku zatražiti pisano pojašnjenje ponude ako ponuda sadržava nejasnoće, manje nedostatke ili pogreške koje javni naručitelj smatra uklonjivim. Takvo pojašnjenje ne smije rezultirati izmjenom ponude niti izmjenom u rangiranju ponuda prema kriteriju za odabir ponude.
11. Podizvoditelji
Novi Zakon, kao i važeći, daje mogućnost gospodarskom subjektu da dio ugovora o javnoj nabavi da u podugovor jednom ili više podizvoditelja. To nije obveza gospodarskog subjekta, nego mogućnost da, prema potrebi, dio ugovora povjeri na izvršavanje jednom ili više podizvoditelja.
Ponuditelj, ako koristi podizvoditelje, mora u ponudi navesti podatke o dijelu ugovora o javnoj nabavi kojeg namjerava dati u podugovor, te podatke o svim predloženim podizvoditeljima (tvrtka, skraćena tvrtka, sjedište, OIB i broj računa). Sudjelovanje podizvoditelja ne utječe na odgovornost ponuditelja za izvršenje ugovora o javnoj nabavi.
Odredba o podizvoditeljima donosi novost u vezi s plaćanjem podizvoditelja, ako sudjeluju u izvršavanju ugovora o javnoj nabavi, tako što naručitelj (uz prethodno pribavljenu ovlast ponuditelja i suglasnost podizvoditelja), neposredno plaća podizvoditelja, na temelju potvrđenog računa, odnosno situacije.
Odabrani ponuditelj smije tijekom izvršenja ugovora o javnoj nabavi mijenjati podizvoditelje samo uz pristanak naručitelja, ali samo za onaj dio ugovora o javnoj nabavi koji je dao u podugovor.
12. Uvid u ponude drugih ponuditelja
Kao i važeći Zakon o javnoj nabavi, novi Zakon dopušta ponuditeljima uvid u ponude drugih ponuditelja u vremenu između dostave odluke o odabiru ili poništenju do isteka roka za izjavljivanje žalbe Državnoj komisiji. Uvid u ponude dopušten je i u one naknadno dostavljene dokumente u svrhu pojašnjenja ili upotpunjavanja dokaza sposobnosti i ponude. Uvid nije dopušten u podatke, dokumente i dijelove ponude koje su ponuditelji označili poslovnom tajnom, sukladno posebnom propisu, uz navođenje pravne osnove na temelju koje su ti podaci tajni.
Novi Zakon propisuje koji podaci u ponudi ne mogu biti označeni poslovnom tajnom. Tako ponuditelji ne smiju označiti tajnim podatke o jediničnim cijenama, iznosima pojedine stavke, cijeni ponude te podatke iz ponude u vezi s kriterijima za odabir ekonomski najpovoljnije ponude.
Zakon pobliže određuje način obavljanja uvida u ponude. Prilikom obavljanja uvida u ponude drugih ponuditelja, bilo kod naručitelja ili pred Državnom komisijom, ponuditelji ne smiju kopirati, umnažati, reproducirati, fotografirati ili snimati podatke iz ponuda drugih ponuditelja. Ponuditelji smiju samo ručno bilježiti podatke iz ponuda drugih ponuditelja.
13. Dostava odluke o odabiru ili poništenju
Dok je važećim Zakonom o javnoj nabavi propisano da naručitelj odluku o odabiru ili poništenju s preslikom zapisnika o pregledu i ocjeni ponuda, mora dostaviti svakom ponuditelju, bez odgode, preporučenom poštom s povratnicom ili na drugi dokaziv način, novi Zakon navodi, kao načine dostave i dokaze o uspješnoj dostavi, sljedeće dokaze: dostavnica, povratnica, izvješće o uspješnom slanju telefaksom i elektronička isprava.
14. Izvršenje ugovora o javnoj nabavi
Iako izvršenje ugovora o javnoj nabavi nije predmet Zakona o javnoj nabavi, Zakon donosi određene odredbe koje se odnose na izvršenje ugovora. Odredba članka 105. stavak 2. Zakona propisuje da ugovorne strane izvršavaju ugovor o javnoj nabavi u skladu s uvjetima određenima u dokumentaciji za nadmetanje i odabranom ponudom. Uz to propisuje da je naručitelj obvezatan kontrolirati je li izvršenje ugovora o javnoj nabavi u skladu s uvjetima određenima u dokumentaciji za nadmetanje i odabranom ponudom.
Zakon u istoj odredbi propisuje kada će se izmjene ugovora, za vrijeme njegovog trajanja, smatrati novim ugovorom (»ako su te izmjene bitne u odnosu na sadržaj osnovnog ugovora i predstavljaju namjeru ugovornih strana da ponovno određuju osnovne elemente toga ugovora«).
Bitne izmjene ugovora o javnoj nabavi su izmjene koje uvode uvjete koji bi, da su bili dio osnovnog postupka javne nabave, omogućili podnošenje drukčijih ponuda od onih koje su podnesene u osnovnom postupku, ili znatno proširuju predmet nabave na robu, radove ili usluge koje nisu obuhvaćene osnovnim ugovorom, ili mijenjaju ekonomsku ravnotežu ugovora u korist ponuditelja na način koji nije bio predviđen u uvjetima osnovnog ugovora o javnoj nabavi.
15. Tijek pregovaračkog postupka javne nabave bez prethodne objave
Tijek pregovaračkog postupka javne nabave bez prethodne objave, u bitnome je drukčiji u odnosu na važeće zakonsko rješenje. Naručitelj započinje ovaj postupak pozivanjem jednog ili, ako je moguće, više gospodarskih subjekta s kojima će pregovarati. Ako se postupak vodi s više gospodarskih subjekata, poziv im se upućuje istodobno.
Naručitelj prvo provjerava razloge isključenja (kažnjavanost; neispunjenje obveze plaćanja poreza i doprinosa, i sl.) i ocjenjuje sposobnost ponuditelja, te ako ocijeni da je ponuditelj sposoban, pregledava i ocjenjuje inicijalnu ponudu.
Značajna novost u provedbi ovoga postupka javne nabave sastoji se u mogućnosti naručitelja da odustane od isključenja ponuditelja zbog neplaćenih poreza i doprinosa, i to u slučaju kad ugovor, zbog tehničkih ili umjetničkih razloga ili razloga povezanih sa zaštitom isključivih prava, može izvršiti samo određeni gospodarski subjekt. Također, prilikom nabave burzovnih roba naručitelj nije obvezatan utvrđivati sposobnost gospodarskih subjekata.
Nakon odabira ponude, javni naručitelj obvezatan je objaviti prethodnu obavijest o namjeri sklapanja ugovora samo u određenim slučajevima (kad nije dostavljena niti jedna ponuda ili niti jedna prikladna ponuda u provedenom otvorenom postupku javne nabave; kad zbog tehničkih ili umjetničkih razloga ili razloga povezanih sa zaštitom isključivih prava ugovor može izvršiti samo određeni gospodarski subjekt; za dodatne isporuke robe), a u ostalim slučajevima može, što znači da nije obvezatan, objaviti tu istu obavijest (zbog razloga iznimne žurnosti; za dodatne radove; za dodatne usluge, i sl.). Prema važećem Zakonu o javnoj nabavi naručitelj nije obvezatan objaviti obavijest o početku postupka javne nabave samo u slučaju »iznimne žurnosti«.
Dan objave prethodne obavijesti o namjeri sklapanja ugovora ima učinak dostave odluke o odabiru. Ako javni naručitelj ne objavi prethodnu obavijest o namjeri sklapanja ugovora nakon odabira donosi odluku o odabiru koju dostavlja ponuditelju/ima.
16. Nabava usluga iz Dodatka II.B
Prema važećem Zakonu o javnoj nabavi na ugovor o javnim uslugama čiji su predmet nabave usluge iz Dodatka II.B Zakona primjenjuju se samo odredbe o odluci o početku postupka javne nabave, objavama, tehničkim specifikacijama i pravnoj zaštiti. Prije sklapanja ugovora o javnim uslugama iz Dodatka II.B Zakona, naručitelj je obvezatan u Elektroničkom oglasniku javne nabave objaviti obavijest o početku postupka javne nabave.
Novi Zakon značajno mijenja proceduru sklapanja ugovora čiji su predmet usluge iz Dodatka II.B (npr. hotelske i restoranske usluge; usluge željezničkog prijevoza; pravne usluge – odvjetničke i javnobilježničke; zdravstvene i socijalne usluge, i sl.). Kao prvo, naručitelji za nabavu tih usluga mogu provesti jedan od redovitih postupaka javne nabave (otvoreni, ograničeni, i sl.) ili provesti postupak, propisan člankom 44. Zakona.
Omogućavanjem naručiteljima da za nabavu predmetnih usluga mogu provesti neki od postupaka javne nabave, mijenja se sadašnja praksa, propisana člankom 96. Zakona o javnoj nabavi, a prema kojoj naručitelji za nabavu tih usluga nisu mogli provesti, primjerice, otvoreni postupak jer u tom slučaju čine bitnu povredu iz članka 140. stavak 2. točka 1. važećeg Zakona o javnoj nabavi (»objave o javnoj nabavi koje nisu u skladu s ovim Zakonom u pogledu načina objave«). Dakle, ako naručitelj ne objavi odgovarajuću objavu (N-30-V, N-31-M; i sl.), već primjerice objavu N-02-N, i sl., čini bitnu povredu Zakona. Novim zakonskim rješenjem prihvaća se praksa koja postoji u državama članicama EU.
Ovaj postupak započinje danom objave zahtjeva za prikupljanje ponuda na internetskim stranicama. Istodobno s objavljivanjem zahtjeva za prikupljanje ponuda na internetskim stranicama naručitelj može uputiti zahtjev za prikupljanje ponuda određenom broju (najmanje tri) gospodarskih subjekata, prema vlastitom izboru. Ovisno o prirodi usluge o kojoj se radi, uključujući i razinu tržišnog natjecanja u tom području, broj gospodarskih subjekata može biti manji od tri.
Iznimno, naručitelj nije obvezatan objaviti zahtjev za prikupljanje ponuda ako je to u suprotnosti s posebnim propisom kojim je regulirano obavljanje određenih usluga. U tom slučaju naručitelj upućuje zahtjev za prikupljanje ponuda.
Naručitelj može, ali nije obvezatan u zahtjevu za prikupljanje ponuda odrediti uvjete sposobnosti. Nakon odabira javni naručitelj može objaviti prethodnu obavijest o namjeri sklapanja ugovora. Ako javni naručitelj objavi prethodnu obavijest o namjeri sklapanja ugovora, dan objave obavijesti ima učinak dostave odluke o odabiru. Ako javni naručitelj ne objavi prethodnu obavijest, donosi odluku o odabiru koju dostavlja ponuditeljima.
17. Okvirni sporazum
Institut okvirnog sporazuma doživio je značajne promjene u odnosu na još uvijek važeće zakonsko rješenje. Za potrebe sklapanja okvirnog sporazuma naručitelj provodi otvoreni, ograničeni, pregovarački postupak s prethodnom objavom ili natjecateljski dijalog, sukladno odredbama ovoga Zakona. Okvirni sporazum se, dakle, ne može sklopiti provedbom pregovaračkog postupka bez prethodne objave, kao prema važećem Zakonu.
Okvirni sporazum s više gospodarskih subjekata sklapa se s najmanje tri gospodarska subjekta. Ako naručitelj ne dobije unaprijed određen broj sposobnih gospodarskih subjekata i/ili valjanih ponuda koje zadovoljavaju kriterije za odabir ponude, smije sklopiti okvirni sporazum s manjim brojem sposobnih gospodarskih subjekata, odnosno i s jednim. Tom odredbom Zakon je riješio problem koji je stvarala odredba članka 101. stavak 1. važećeg Zakona o javnoj nabavi u praksi (»okvirni sporazum s više gospodarskih subjekata sklapa se s najmanje tri gospodarska subjekta ako ima dovoljan broj sposobnih gospodarskih subjekata i/ili prihvatljivih ponuda koje zadovoljavaju kriterije odabira«). Naručitelji su prilikom provedbe postupka javne nabave, s namjerom sklapanja okvirnog sporazuma s više gospodarskih subjekata, morali poništiti postupak javne nabave ako nisu dobili najmanje tri prihvatljive, pravilne i prikladne ponude. Novi Zakon, dakle, donosi jasnu odredbu koja ne će izazivati dvojbe u primjeni.
Novost koju donosi Zakon tiče se i vremena na koje se može sklopiti okvirni sporazum. Kod okvirnog sporazum s više gospodarskih subjekata, nema promjene, a smije se sklopiti na razdoblje do četiri godine, dok se okvirni sporazum s jednim gospodarskim subjektom smije sklopiti na razdoblje do dvije godine.
Važna novost koju donosi novi Zakon, a koja se odnosi na institut okvirnog sporazuma je određenje zakonodavca da okvirni sporazum koji je sklopljen s jednim gospodarskim subjektom i u kojemu su određeni svi uvjeti za sklapanje ugovora o javnoj nabavi, obvezuje na sklapanje ugovora o javnoj nabavi na temelju tog okvirnog sporazuma. Dakle, takav okvirni sporazum ima snagu ugovora. S druge strane, okvirni sporazum koji je sklopljen s jednim gospodarskim subjektom i u kojemu nisu određeni svi uvjeti za sklapanje ugovora o javnoj nabavi, obvezuje na sklapanje ugovora o javnoj nabavi na temelju tog okvirnog sporazuma ako je naručitelj to odredio u dokumentaciji za nadmetanje.
Ostale vrste okvirnog sporazuma nemaju snagu ugovora (okvirni sporazum sklopljen s više gospodarskih subjekata u kojemu su određeni svi uvjeti za sklapanje ugovora o javnoj nabavi, i okvirni sporazum sklopljen s više gospodarskih subjekata i u njemu nisu određeni svi uvjeti za sklapanje ugovora o javnoj nabavi).
18. Pravna zaštita
Značajne izmjeneuodnosu na važeći Zakon o javnoj nabavi donosi 4. DIO Zakona koji sadržava odredbe o pravnoj zaštiti u postupcima javne nabave. Nova rješenja imaju svrhu ubrzanja postupka pravne zaštite pred Državnom komisijom.
Zakon donosi potpuno novi koncept pravne zaštite prema kojem se žalba izjavljuje i predaje izravno Državnoj komisiji koja rješava o žalbi, a primjerak žalbe dostavlja naručitelju istodobno s dostavljanjem žalbe Državnoj komisiji. Dakle, naručitelj više ne će imati ovlasti koje mu daje važeći Zakon o javnoj nabavi, u odredbi članka 153. stavka 1., kojom je propisano da ako nakon zaprimanja žalbe naručitelj nađe da je ona »djelomično ili u cijelosti osnovana može, ispraviti radnju, poduzeti činjenje, ili može postojeću odluku staviti izvan snage i zamijeniti je drugom odlukom, ili poništiti postupak javne nabave te o tome obavijestiti sudionike postupka na način određen ovim Zakonom u roku pet dana od primitka žalbe«.
Obveza naručitelja nakon zaprimanja žalbe je daodmah, a najkasnije u roku pet dana dostavi Državnoj komisiji: 1. žalbu s podatkom i dokazom o načinu i vremenu dostave; 2. odgovor na žalbu s očitovanjem o žalbenom navodu i o žalbenom zahtjevu; 3. dokumentaciju koja se odnosi na postupak javne nabave s popisom priloga, te druge potrebne podatke.
Jedan od problema u primjeni važećeg Zakona o javnoj nabavi, povezan je sa široko definiranim krugom bitnih povreda Zakona. Novi koncept pravne zaštite navodi samo jednu bitnu povredu: »ako naručitelj nije primijenio ili je nepravilno primijenio koju odredbu izvora prava, što je bilo od utjecaja na zakonitost postupka, a za koju žalitelj nije znao niti mogao znati u trenutku izjavljivanja žalbe«.
Naime, dosadašnja praksa pokazala je da je ispitivanje bitnih povreda po službenoj dužnosti od strane Državna komisija, u opsegu kako to propisuje važeći Zakon, prouzročilo mnogo blokiranja i u konačnici poništavanja postupaka javne nabave zbog isključivo formalnih nedostataka.
S obzirom na vrlo široko postavljene ovlasti Državne komisije prema važećem Zakonu, dovoljno je da bilo tko s aktivnom legitimacijom za ulaganje žalbe pravodobno žalbu uloži, pa čak ako su njegovi žalbeni navodi neosnovani, te da Državna komisija - postupajući po službenoj dužnosti u odnosu na vrlo široko definirane bitne povrede koje su počinjene tijekom cijelog postupka javne nabave - vrlo često poništi ili odluku o odabiru naručitelja ili cijeli postupak javne nabave.
Dakle, nova odredba kojom se definira pojam bitne povrede, bitno suzuje isti pojam i to samo na one slučajeve kršenja zakona (i drugih izvora prava, kao što su: Ustav; provedbeni propisi zakona, i sl.), za koje žalitelj nije znao, niti je mogao znati u trenutku izjavljivanja žalbe. U tom smislu očekuje se da će žalitelji ulagati žalbu u doista opravdanim slučajevima, tj. kad je doista došlo do kršenja zakona, a ne radi neopravdanog blokiranja postupka javne nabave.
Pravna zaštita je mehanizam koji je kreiran za gospodarske subjekte koji imaju ili su imali pravni interes za dobivanje određenog ugovora o javnoj nabavi ili okvirnog sporazuma i koji su pretrpjeli ili bi mogli pretrpjeti štetu od navodnoga kršenja subjektivnih prava. Dakle, na gospodarskim subjektima je da, ako smatraju da su im određena prava u postupku javne nabave povrijeđena, pred neovisnim i samostalnim žalbenim tijelom traže zaštitu svojih prava. Pravna zaštita mora biti brza i učinkovita.
Poboljšanju učinkovitosti pravne zaštite pridonijet će i izmjene vremenskih okvira za ulaganje žalbe na određene faze postupka te će se, primjerice, žalba na dokumentaciju za nadmetanje ulagati u roku 10, odnosno pet dana od dana objave poziva na nadmetanje u odnosu na sadržaj poziva na nadmetanje i dokumentacije za nadmetanje, a ne kao sada tek nakon otvaranja ponuda. Time će se nepravilnosti uočene u određenim fazama postupaka uklanjati brže i učinkovitije.
Naime, prema važećem zakonskom rješenju, na dokumentaciju se smije žaliti tek nakon otvaranja ponuda, kad više nije moguće ispraviti nezakonitosti u dokumentaciji na vrijeme, da bi se nastavio postupak javne nabave, što, u pravilu, rezultira poništenjem postupaka javne nabave.
Novim rješenjem omogućava se izmjena nezakonite dokumentacija za nadmetanje, te se, ovisno o ishodu žalbenog postupka, postupak javne nabave može nastaviti, budući da je sve riješeno i ispravljeno prije otvaranja ponuda. Naručitelj će biti obvezatan ispraviti nezakonite dijelove dokumentacije, produljiti rok za dostavu ponude i biti u mogućnosti zakonito završiti postupak javne nabave.
U slučaju kad je u otvorenom postupku javne nabave izjavljena žalba na dokumentaciju za nadmetanje ili izmjenu dokumentacije za nadmetanje, naručitelj je, po primitku primjerka žalbe, obvezatan, bez odgađanja, na isti način i na istim internetskim stranicama na kojima je objavljena osnovna dokumentacija za nadmetanje, objaviti informaciju da je izjavljena žalba i da se zaustavlja postupak javne nabave. Objava informacije o izjavljenoj žalbiomogućava svim gospodarskim subjektima koji su preuzeli dokumentaciju za nadmetanje pravodobno i automatsko zaprimanje informacije da je u tijeku žalbeni postupak te da se zaustavlja postupak javne nabave, a istodobno onemogućava preuzimanje dokumentacije za nadmetanje od strane drugih gospodarskih subjekata.
19. Suspenzivni učinak žalbe
Novost koju donosi novi Zakon, suspenzivni je učinak žalbe na dokumentaciju za nadmetanje. Dok prema važećem Zakonu o javnoj nabavi žalba izjavljena protiv odluke o odabiru, obavijesti o početku postupka javne nabave u slučajevima pregovaračkog postupka javne nabave bez prethodne objave, te nabave javnih usluga iz Dodatka II.B ima suspenzivni (odgodni) učinak, te sprječava nastanak ugovora, odnosno nastavak postupka javne nabave, dotle prema novom Zakonu i žalba izjavljena protiv dokumentacije za nadmetanje ima suspenzivni učinak, tj. sprječava nastavak postupka javne nabave za sve grupe predmeta nabave.
Novi Zakon također donosi drukčije rješenje od važećeg Zakona i u slučaju kad je žalba izjavljena protiv odluke o odabiru, a predmet nabave je podijeljen na grupe, za koje je omogućeno podnošenje ponuda. Tada žalba sprječava nastanak ugovora o javnoj nabavi ili okvirnog sporazuma samo za onu grupu predmeta nabave protiv koje je žalba izjavljena. To je značajna novost i poboljšanje u odnosu na važeći Zakon o javnoj nabavi prema kojem se u istom slučaju sprječava nastanak ugovora za sve grupe predmeta nabave. Naručitelji će, dakle, prema novom Zakonu, u slučaju kad je izjavljena žalba na odluku o odabiru za određenu grupu predmeta nabave, moći sklopiti ugovor za one grupe predmeta nabave na koje nije uložena žalba.
20. Naknada za pokretanje žalbenog postupka
Novi Zakon donosi i povećanje naknada za pokretanje žalbenog postupka. Predloženi iznosi imaju svrhu spriječiti izjavljivanje žalbe od strane onih žalitelja kojima je svrha blokiranje postupka javne nabave radi postizanja učinaka koji nemaju veze s konkretnim postupkom javne nabave (npr. žalitelj želi žalbom spriječiti nastavak postupka javne nabave ili nastanak ugovora o javnoj nabavi ili okvirnog sporazuma u određenom postupku javne nabave, jer već ima sklopljen ugovor ili okvirni sporazum s naručiteljem, i svrha mu je da se taj postojeći ugovor (okvirni sporazum) i dalje izvršava i sl.).
Iznosi naknada vezani su uz procijenjenu vrijednost nabave. Najniži propisani iznos naknade je 3.000,00 kuna, za procijenjenu vrijednost nabave do 500.000,00 kuna. Iznos naknade je 4.500,00 kuna, za procijenjenu vrijednost nabave od 500.000,00 do 1.000.000,00 kuna. Veliki broj postupaka javne nabave ima procijenjenu vrijednost nabave do navedenih iznosa, a u kojima sudjeluju manji i srednji poduzetnici.
Najviši iznos naknade je 27.000,00 kuna za procijenjenu vrijednost nabave jednaku ili veću od 10.000.000,00 kn.
Također, Zakon donosi odredbu da kada se žalba izjavljuje na odluku o odabiru ili poništenju za jednu ili više grupa predmeta nabave, naknada iznosi trećinu iznosa za svaku grupu predmeta nabave, ali ukupno ne više od iznosa iz određenog stavka, ovisno o procijenjenoj vrijednosti nabave.
Zaključno
Zakon donosi još niz drugih novina, te drukčijih rješenja u odnosu na sadašnji Zakon o javnoj nabavi, a koje će, uz naprijed navedene, pridonijeti većoj transparentnosti i učinkovitosti javne nabave, jednakom tretmanu i nediskriminaciji natjecatelja i ponuditelja u postupcima javne nabave, djelotvornijoj provedbi postupaka javne nabave, smanjenju troškova za naručitelje i gospodarske subjekte, kao i djelotvornijoj pravnoj zaštiti.
