Zakonodavstvo
Sudska praksa
Alati
Stručni članci
×
24.11.2012.
Klasična teorija parlamentarne odgovornosti i novi izazovi
Okrugli stol HAZU, Zagreb 22. 11. 2012.
Znanstveno vijeće HAZU za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava, održalo je u Zagrebu 22. studenoga 2012. Okrugli stol pod nazivom »Ustavna demokracija i odgovornost«. Tri su uvodna izlaganja održali prof .dr. sc. Arsen Bačić, član suradnik HAZU, pod nazivom »Konstitucionalizam i demokracija i odgovornost«, prof. dr. sc. Branko Smerdel, pod nazivom »Odgovornost u parlamentarnoj demokraciji« i prof. dr. sc. Jasna Omejec, predsjednica Ustavnog suda, pod nazivom »Pitanja odgovornosti i uloga ustavnog sudovanja«, uz sudjelovanje drugih istaknutih ustavnopravnih stručnjaka u Republici Hrvatskoj. Stoga, u ovom broju donosimo uvodno izlaganje, održano 22. 11. 2012. u HAZU, prof. dr. sc. Branka Smerdela, predstojnika Katedre za ustavno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, koji, uz klasične teorije parlamentarne odgovornosti, iznosi i hrvatska iskustva uz komparativne europske primjere te upućuje na elemente za procjenu stanja političke odgovornosti.
1. Uvod
Politička odgovornost izvršne vlasti, usredotočena u pitanju provedbe ministarske odgovornosti pred parlamentom, nije samo zaoštren i aktualan problem djelovanja hrvatskog parlamentarnog sustava, nego ključno pitanje djelovanja parlamentarnih institucija u svim europskim parlamentarnim sustavima. Usprkos još uvijek nazočnim tumačenjima o objektivnoj političkoj odgovornosti za svaku pogrešku u ministarskom resoru, kao krajnja crta obrane od svemoći stranačkih aparata koji nadziru izvršnu vlast, težište je postavljeno na nastojanje na suzbijanju političke korupcije u najvišim slojevima izvršne vlasti. Zahtjevi za jačanjem javnog morala u politici pokazuju slabe rezultate.
Politička odgovornost izvršne vlasti, usredotočena u pitanju provedbe ministarske odgovornosti pred parlamentom, nije samo zaoštren i aktualan problem djelovanja hrvatskog parlamentarnog sustava, nego ključno pitanje djelovanja parlamentarnih institucija u svim europskim parlamentarnim sustavima. Usprkos još uvijek nazočnim tumačenjima o objektivnoj političkoj odgovornosti za svaku pogrešku u ministarskom resoru, kao krajnja crta obrane od svemoći stranačkih aparata koji nadziru izvršnu vlast, težište je postavljeno na nastojanje na suzbijanju političke korupcije u najvišim slojevima izvršne vlasti. Zahtjevi za jačanjem javnog morala u politici pokazuju slabe rezultate.
U Europi je posljednjih desetljeća, pozornost preusmjerena od velikih modelskih zahtjeva prema prividno malim ali sustavnim institucionalnim pomacima u odnosima izvršna vlast – parlament – sudstvo, uz neprocjenjivu važnost utjecaja javnosti. Normativni okvir stvara se sustavom etičkih kodeksa i pravilnika, a politička volja u krajnjoj liniji tek periodičnim izmjenjivanjem stranaka na vlasti.
Narav se parlamentarizma definitivno promijenila i otvoreni su novi problemi. Ustavna i politička teorija ne može, zbog toga, ostati slijepo na pozicijama klasične doktrine ministarske odgovornosti, koja je u svojem čistom obliku oduvijek bila neka vrsta fikcije oko koje su se prelamali bitni politički sukobi u demokracijama.
Naša je ambicija predočiti elemente o kojima bismo morali voditi računa gradeći novi, znanstveno utemeljen, pristup kroničnim problemima odgovornosti vlasti u suvremenim uvjetima.
Pitanja nadzora i odgovornosti u novim uvjetima upravo vapijući zahtijevaju odgovore. Kao polazište ukazujem na rezultate mojega vlastitog studija i istraživanja teorije i prakse parlamentarne odgovornosti izvršne vlasti, tijekom tri i pol desetljeća (od 1975. do danas), te ih ponuditi kao materijal za raspravu u uvjerenju da prilikom traženja novih rješenja uvijek moramo imati na pameti hrvatsko i komparativno povijesno iskustvo.
Kako bismo ukazali na bitne probleme suvremenih parlamentarnih demokracija, razmatrat ćemo sljedeće:
- prvo, klasičnu teoriju parlamentarne odgovornosti;
- drugo, hrvatska iskustva, koja povijesno idu dalje unatrag od dana uspostavljanja nezavisne države,
- treće, komparativno suvremene europske primjere,
- četvrto, nudimo elemente za procjenu stanja političke odgovornosti u suvremenim uvjetima sloma političke etike i preformuliranja svih klasičnih ustavnopravnih načela;
- peto, upozoravamo na nova pitanja uvijek nedefiniranom identificiranom financijskom super-vlasti, neovisnim regulatorima, te specijalnim protu – korupcijskim institucijama, odnosno vlastima.
2. Granice moći parlamenata
Klasični ustavni pravnici inzistirali su na ministarskoj odgovornosti kao bitnom obilježju parlamentarizma. Francuski klasik Andre Esméin tvrdio je kako »parlamentarna vlada i nije ništa drugo nego ministarska odgovornost izvedena do njezinih krajnjih granica«. To jetumačenje doslovce prihvatio hrvatski klasični autor J. Stefanović: »Gdje nema ministarske odgovornosti, nema ni parlamentarne vlade. Tako je ta odgovornost bitna u sistemu parlamentarne vlade. Zato, kada se govori o parlamentarnoj vladi misli se u prvom redu i naročito na tu odgovornost i zavisnost vlade i njenih članova od parlamenta… Moguća je samo ona vlada i mogući su samo oni ministri koje parlament podržava. Zato se i zove parlamentarna vlada«. Te su postavke ‘držale vodu’ samo dok su se strogo zadržavale na normativnom planu.
Kenneth. C. Wheare, polovicom 20. stoljeća, odlučno je ukazao na to da se radi o fikciji: »Održava se mit o zlatnom dobu legislative kada su cvjetali mudrost, govorništvo, gentlemansko ponašanje i duh javnosti, sve u isto vrijeme. Teško je utvrditi kada bi to bilo. Sam Bryce vjerovao je da u nekim zemljama nije bilo toga opadanja ... Primjeri koje je izabrao - Australija i Kanada - ne mogu nikoga zadovoljiti, i prije se moglo očekivati da nađe bolje primjere u Centralnoj i Južnoj Americi.«
Realističan znanstveni pristup, koji uvažava komparativnu perspektivu, uzima danas kao aksiomatsku spoznaju da će, kako konstatira britanski autor A. Tomkins, ministri i vlada učiniti sve osim onog za što su uvjereni da ne mogu izbjeći odgovornost, te da parlamentarci kao čuvari ustavnosti moraju polaziti od toga u obavljanju svakodnevnog nadzora nad vladom. To je, naravno, teško ostvariti sve dok izvršna vlast svoju dominaciju osigurava stranačkim mehanizmima stege i nadzora koji izmiču javnosti.
Izvrstan primjer predstavlja pokušaj njemačke kancelarke Angele Merkel da zaštiti ministra obrane Von Gutenberga, optuženog zbog plagiranja doktorske disertacije na uglednoj London School of Economics, u ožujku 2011. godine, sa ciničnim obrazloženjem: »pa ne trebam ga kao istraživača asistenta«, koji je izazvao takvo zgražanje javnosti da je ubrzo pod pritiskom podnio ostavku.
3. Kronični problemi u provedbi
U odnosima parlamenta i izvršne vlasti leže bitni problemi takozvane »političke volje« u osiguravanju jednake pravde za sve, odnosno jednakosti građana i svih ostalih pred hrvatskim zakonima. U središtu formiranja takve političke volje nalazi se problem demokratskog nadzora nad nositeljima (izvršne, tj. zbiljske) vlasti, odnosno njezine političke odgovornosti. To izražava klasična teorija ministarske odgovornosti. U demokratskim državama ona je znatno erodirala i ugrožena, ali nije napuštena, već se nastoji obnoviti i prilagoditi novim okolnostima.
U Republici Hrvatskoj možemo govoriti:
- o potpunoj dominaciji stranaka u parlamentarnom životu,
- o bitnim promjenama u shvaćanju ministarske odgovornosti,
- sve manje važnom utjecaju medija i uopće javnog mišljenja.
Pedeset godina ustavne primjene takozvane »skupštinske vlade« – po definiciji najčišćeg od čistih sustava parlamentarne supremacije, uništilo je vjerodostojnost Ustava.
U razdoblju primjene takozvanog polupredsjedničkog sustava, koji je rezultirao potpunom koncentracijom i personalizacijom predsjedničke vlasti bilo je, prema riječima jednog od premijera iz tog razdoblja, »potpuno iluzorno raspravljati o tome što predsjednik Republike prema Ustavu može ili ne može poduzeti« (premda se rasprava o iluzijama ipak vodila u znanstvenoj javnosti i nezavisnim medijima). Usvajanjem novog ustavnog modela 2000. godine, utemeljenog na koncepciji diobe vlasti, s intencijom jačanja uloge Hrvatskog sabora, smatralo se da su temeljna pitanja raščišćena time što je načelo upisano u tekst Ustava.
Pitanje političke odgovornosti ostalo je, međutim, i dalje otvoreno. Dapače, ono je posebno zaoštreno u hrvatskoj politici i javnosti krajem desetljeća.
4. Praksa stare i nove vlade
Primjeri su brojni i ponekad zaista groteskni: ministar, pozvan da podnese ostavku zbog teških propusta u resoru, izjavljuje kako je njegov resor prevelik da bi mogao znati što se u njemu događa, bivši ministar druge političke opcije, upitan o ozbiljnim sumnjama na korupciju vlasti u vrijeme kad je ta opcija nosila vlast, odgovara da kako bi on mogao znati, kad je u to vrijeme bio samo ministar unutarnjih poslova; treći ministar odbija svaku odgovornost u slučaju sudski utvrđene ozbiljne korupcije u državnom tijelu, s obrazloženjem kako je on bio »samo predsjednik nadzornog odbora«, a svi zajedno složno tvrde kako ne priznaju »zapovjednu odgovornost«, kao da se ne radi o središnjem pitanju održanja i razvoja demokratskog parlamentarnog političkog sustava.
Ali još važnije: ubrzo nakon promjene vlasti, u uvjetima zaoštravanja gospodarske krize novi ministri koalicije lijevog centra ekstremno ponavljaju istu argumentaciju koju su iz oporbenih klupa oštro predbacivali ministrima desne koalicije pred očima sve apatičnije javnosti.
Presedani nastaju kod naizgled minornih slučajeva. Smjenjivanje ministrice okoliša prošlog ljeta, javnost je primila s iznenađenjem. Mi smo upozorili da bi u odgovornoj politici time na snagu stupilo Sveto pravilo (na engleskom: Holy Rule). U ljeto i jesen 2012. predsjednik Vlade pokazuje kako svoju ulogu nadzora nad postupanjem članova Vlade razumije kao arbitrarno pravo smjenjivanja ministara i doministara, ne na temelju uspostavljenih pravila, nego prema vlastitim ocjenama koje se stalno mijenjaju, usprkos zgražanju medija i javnosti.
Nije problem što premijeri i ministri ne priznaju svoju odgovornost – to je očekivana psihološka reakcija na oporbene napade - nego što to izostaje djelotvoran pritisak zainteresirane javnosti. Zaista se postavlja pitanje: postoje li u Hrvatskom saboru usvojena »pravila igre« sukladna načelima i praksi parlamentarne vladavine, odnosno postoji li u Hrvatskom saboru konsenzus o »pravilima igre« u parlamentarnom nadmetanju vladajućih i oporbe?
Nasuprot postavkama klasične teorije, nakon smjene vlasti, mogli bismo govoriti o novoj hrvatskoj ustavnoj konvenciji ministarske neodgovornosti.
5. Nova dioba vlasti otvara nova pitanja
Otvaraju se nova pitanja od ključnog značaja za procjenu perspektiva suvremenog parlamentarizma. Politički uvjetovana kontinuirana rasprava o apstraktnim modelima ustrojstva vlasti zamagljuje pogled na prava i bitna pitanja političke odgovornosti kao uvjeta funkcioniranja parlamentarnog sustava i otežava razmatranje sredstava kojima se tom problemu može konstruktivno pristupiti.
Istodobno, odvijao se proces izdvajanja pojedinih grana i funkcija vlasti od najjednostavnijih oblika parlamentarnog nadzora. Nove europske koncepcije odražava u Hrvatskoj ustavna reforma iz 2010. godine, kojom je od nadzora Hrvatskog sabora, čak i u formi izvješćivanja izdvojena najviša sudbena vlast, a vodstvo Središnje banke i Državne revizije izričito isključeno od mogućnosti postavljanja pitanja odgovornosti.
Borba protiv razgranate korupcije i organiziranog kriminala svjetski je prioritet u uvjetima opće nesigurnosti. Prema zahtjevima europskih pregovarača, uvedene su nove institucije koje, kao hrvatsko Povjerenstvo za sprečavanje sukoba interesa, uvedeno Zakonom iz 2011., dobivaju izvanustavni i nadustavni položaj.
To dramatično otvara pitanja nove doktrine parlamentarne odgovornosti novih središta političkog odlučivanja. Parcijalno je to lijepo istaknuto u uvodu Vladinog programa ekonomskog oporavka (iz travnja 2010. godine): »Vlast na svim razinama, nacionalnoj, županijskoj, gradskoj mora se transformirati kako bi građanima mogla ponuditi svoje usluge pravodobno, efikasno i kvalitetno. Prihvaćanje visokih etičkih načela mora biti sastavni dio takve transformacije. Transformacija državne vlasti zahtijeva punu koordinaciju tijela državne uprave i lokalne te regionalne (područne) samouprave koju treba uspostaviti u najskorijem mogućem roku. Državni dužnosnici snose punu političku odgovornost za provedbu mjera iz svoje nadležnosti«
Ugovor iz Lisabona, koji je usvojen 2009., uspostavlja novo institucionalno uređenje Europske unije, u čijem okviru dodjeljuje cijeli niz novih odgovornosti i ovlasti nacionalnim parlamentima unutar razdiobe ovlasti u Uniji. Apologetska većina teoretičara europskog prava pozdravila je to oduševljenim pohvalama, zanemarujući temeljna pitanja i znanstvene spoznaje o sposobnosti parlamentaraca u odnosima s izvršnom vlasti.
Ta pitanja u Hrvatskoj još nisu bila predmetom ozbiljnih razmatranja. Od prvih rasprava prilikom donošenja Ustava do danas, dio hrvatske ustavnopravne i politološke teorije, uz stalnu potporu i uvijek nove poticaje hrvatskih političara, vodi raspravu o pitanjima ustrojstva vlasti u smislu odnosa Hrvatskog sabora s tijelima izvršne vlasti. U središtu te rasprave, koja se periodički obnavljala doslovce sve do današnjeg dana, može se očekivati da će se nastaviti u nedogled, nalaze se pitanja takozvanog »čistog parlamentarnog sustava«, kao ideal tipa za koji se zalažu mnogi autori, s različitim obrazloženjima, istodobno se sukobljavajući oko pitanja što bi to bio zaista čisti parlamentarni sustav i zašto bi sama modelska čistoća trebala biti razlogom i povodom novim promjenama hrvatskog Ustava.
6. Promjene koje donosi članstvo u EU
Odnos izvršne vlasti i Hrvatskog sabora nalazio se kratko u središtu pozornosti tijekom procesa usklađivanja stajališta vlasti i oporbe oko posljednjih »europski usmjerenih« ustavnih promjena, u ključnom pitanju koja će institucija primarno predstavljati Republiku Hrvatsku kad kao punopravna članica bude sudjelovala u odlučivanju u institucijama Europske unije.
Ponovno poticanje rasprave o političkoj odgovornosti izvršne vlasti, uz osiguranje potrebne mjere njezine djelotvornosti, kao središnjeg i otvorenog problema suvremenog parlamentarizma u suvremenim uvjetima smatramo nužnim.
Razvitak odnosa u središtu političkog odlučivanja vodstva Europske unije u višegodišnjem hrvanju s uvijek novim prijetnjama financijskog sloma eurozone, posljednjih godina pokazao je da su očekivanja od nove uloge nacionalnih parlamenata od početka bila promašena. Ulogu Europskog parlamenta ponovno je problematizirao novi predsjednik Martin Schulz u siječnju 2012., ali Parlament ostaje promatračem dogovaranja europskih vođa izvan sustava odlučivanja predviđenog Ugovorom iz Lisabona.
Vrhunac je taj razvoj doživio izjavom predsjednika Europske komisije J.M. Barrosa za »neizbježnim« uspostavljanjem europske federacije. O svrsi i naravi te nove federacije najbolje govori prijedlog njemačke kancelarke Angele Merkel da se uspostavi vrhovni nadzor Europske banke nad državnim proračunima država članica, koji bi uključivao i pravo veta. U nas je posebnu pozornost javnosti, u vezi s time, izazvala izjava premijera Milanovića da su mogući novi referendumi u vezi s članstvom u Europskoj uniji. Bitna pitanja budućnosti time su ponovno, nakon neuspjeha s pokušajem donošenja Ustavnog ugovora 2005. godine, usredotočena na dvojbu: »super-država ili državna zajednica«.
7. Nemoć klasične i teorije i novi trendovi
Kako se nositi sa zaoštrenim problemom odgovornosti u uvjetima suvremene administrativne države, koju parlament ne može nadzirati klasičnim sredstvima? Preporuke možemo ugrubo podijeliti na:
- one pretežito moralističke naravi, koje zahtijevaju promjene stavova zastupnika,
- one poglavito institucionalne naravi koje pozornost usredotočuju na sustav provjera i ravnoteža.
Prva skupina ima veliku tradiciju, ali usprkos neuspjesima ustraje sve do danas. Polovicom prošlog stoljeća analitičari sve više pozornosti posvećuju izvan - pravnim faktorima političkog sistema, a manje se pouzdaju u institucionalne promjene. Institucije se čak podcjenjuju, uz upozorenje da odgovornost vlade ne treba svoditi na formalnopravna pitanja i odnose.
A.H. Birch težište stavlja na tri elementa:
- odgovornost pred javnim mnijenjem,
- vođenje razumne i konzistentne politike,
- polaganje računa pred zastupnicima i biračima.
P. Norton misli da ključ za promjenu odnosa, koje obilježava neodgovornost, nije u institucionalnim promjenama, već u promjeni stavova i shvaćanja samih zastupnika, njihovom hrabrijem ponašanju i aktivnosti, za koje im ustavni okvir ostavlja dosta prostora.
Naravno, promjena stavova i shvaćanja vrlo je kompleksno pitanje, premda je nesumnjivo došlo do bitnih promjena u razumijevanju političke etike i u zrelim parlamentarnim sustavima. Držimo da su važna i normativna rješenja i da tu postoji dosta prostora za ono što treba učiniti na planu njihove razrade.
Primjerice, u Britaniji su važnu ulogu odigrali interni propisi koji obvezuju članove Vlade. Tako članak 1. Kodeksa za ministre, koji je nakon trijumfalnog preuzimanja funkcije 1997. izdao prvi ministar Tony Blair, glasi: »Od izuzetne je važnosti da ministri daju točne i istinite informacije parlamentarcima, te da svaku moguću grešku isprave čim se za to ukaže prilika.« Javna istraga početkom 2010. o načinu informiranja Parlamenta i javnosti o odluci o ulasku u rat protiv Iraka 2003., kad je isti prvi ministar pogrešno informirao javnost o izravnoj opasnosti od iračkog oružja masovnog uništavanja (Chilcot Investigation), pokazala je ograničenost normativnih rješenja u pogledu prevencije samovoljnih i pogrešnih odluka.
To ukazuje na opravdanost stajališta koja se zalažu za osiguravanje »provjera i ravnoteža« putem diobe ovlasti unutar same egzekutive te unutar cijelog sustava državne administracije.
Odgovorna ali istodobno djelotvorna vlada predstavlja univerzalni zahtjev i zaoštreni problem suvremenih europskih ustavnih i političkih sistema. Bit je u primjeni diobe ovlasti koja bi nas imala čuvati od dominacije bilo kojeg od glavnih čimbenika, u smislu da nitko ne može ostvariti neograničenu moć.
Najvažnije sredstvo kakvog-takvog održavanja sustava odgovornosti nositelja izvršne vlasti ostaje periodična smjena stranaka na vlasti, koja tek omogućuje onim što se uobičajeno u nas naziva »institucijama pravne države«, dok se misli o institucijama kaznenog progona, da zaista rade svoj posao.
Nova je i sklonost kaznenoj odgovornosti ministara. Suđenje bivšem premijeru na Islandu 2011. pred specijalnim sudom, na temelju oživljenog zakona koji je zadnji put primijenjen 1905., pozdravila je europska javnost. To, međutim, predstavlja vraćanje na prijašnje epohe ministarske odgovornosti, prije pojave političke odgovornosti pred parlamentom u 18. stoljeću. S tog stajališta je odluka navedenog islandskog suda o oslobođenju od kaznene optužbe za političke odluke opravdana.
Sustav odgovornosti vlasti u parlamentarnom sustavu ne može se oslanjati isključivo na institucije kaznenog progona koje mogu biti blokirane u određenim konstelacijama unutarstranačkih, koalicijskih i parlamentarnih odnosa niti se u takvim uvjetima može govoriti o odgovornoj (parlamentarnoj) vladi. Politička odgovornost mora imati svoj ustavni oslonac i temelj, ali ustavne odredbe nisu dovoljne za njezino iniciranje i provedbu u suvremenom sustavu dominacije političkih stranaka i općeg relativizma u odnosu na etička načela politike.
Nova pitanja zahtijevaju od nas preispitivanje modela parlamentarne vlade, kako su ga obrazlagali klasični teoretičari i traženje odgovora na pitanje imaju li njihova objašnjenja značaja za suvremeni parlamentarni sustav. Ali to preispitivanje mora graditi na uspostavljenim znanstvenim spoznajama, a ne na iluzijama kako sve uvijek počinje ispočetka.
1 Prof. dr. sc. Branko Smerdel, predstojnik Katedre za ustavno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu i predsjednik Hrvatske udruge za ustavno pravo.
2 Izlaganje na znanstvenom skupu pod naslovom Politička odgovornost, Okrugli stol HAZU, Zagreb, 22. prosinca 2012. i zaključen 1. studenoga 2012. godine.
1 Prof. dr. sc. Branko Smerdel, predstojnik Katedre za ustavno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu i predsjednik Hrvatske udruge za ustavno pravo.
2 Izlaganje na znanstvenom skupu pod naslovom Politička odgovornost, Okrugli stol HAZU, Zagreb, 22. prosinca 2012. i zaključen 1. studenoga 2012. godine.
