1.Uvodne napomene
Ponukani smo, ponajprije, nedavnim Prijedlogom izmjena¹ Zakona o parničnom postupku² (u nastavku teksta: ZPP). Predložene izmjene, uz one već provedene u Zakonu o kaznenom postupku (u nastavku teksta: ZKP),³ sadržavaju određena rješenja koja se tiču načina ostvarivanja suradnje između hrvatskih sudova s Europskim sudom u prethodnom postupku, jednom kad Republika Hrvatska postane članica EU. Ponuđena nam se rješenja čine parcijalna i nesustavna. Stoga, prema našem mišljenju, smatramo da bi način uporabe prethodnog postupka trebalo urediti sustavno, uzimajući u obzir s jedne strane zahtjeve koje postavlja europski pravni poredak, a s druge postojeće uređenje i mogućnosti koje pruža hrvatski pravni sustav. 

2.Pravo EU i način upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku Europskom sudu
Prethodni je postupak mehanizam komunikacije između nacionalnih sudova i Europskog suda, a osnovna mu je svrha pomoći nacionalnom sudu da riješi predmet uz ispravnu primjenu prava EU. Time se u pravnom poretku EU nastoji osigurati ujednačenost u tumačenju i primjeni prava EU pred svim sudovima svih država članica. Nacionalni se sudovi Europskom sudu mogu obratiti iz dva razloga: tumačenja ili, pak, ocjene valjanosti prava EU, a njihove ovlasti/obveze razlikuju se ovisno o tome o kakvom se tipu pitanja radi. 

Osnivački ugovor uređuje prethodni postupak jednom jedinom odredbom -
 člankom 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (u nastavku teksta: UFEU). Ona radi razliku između nacionalnih sudova niže i nacionalnih sudova zadnje instancije u konkretnom postupku. Ako se pred nacionalnim sudom pojavi pitanje tumačenja prava EU, a postupak se nalazi pred sudskom instancijom protiv čije će odluke stranke moći podnijeti neki pravni lijek višoj sudskoj instanciji, takav će sud imati pred sobom izbor - protumačiti pravo EU samostalno ili tražiti pomoć Europskog suda. Ako se, pak, isto takvo pitanje postavi pred sudom protiv čije odluke nacionalno pravo ne dopušta ulaganje pravnog lijeka, izbor nestaje, i takav je sud obvezatan prepustiti tumačenje prava EU Europskom sudu, pokretanjem prethodnog postupka. Kad se pitanje koje se tiče prava EU odnosi na moguću nevaljanost europske pravne norme, razlikovanje sudova niže i zadnje instancije se, kroz praksu Europskog suda,⁴ izgubilo. Sud je, naime, smatrao da nacionalni sudovi nisu ovlašteni držati europsku normu nevaljanom, dok mogu na temelju vlastite odluke (ako se ne radi o sudu zadnje instancije) istu normu držati valjanom za potrebe donošenja odluke u konkretnom predmetu. Stoga svi sudovi i niže i zadnje instancije imaju obvezu podnijeti Europskom sudu zahtjev za ocjenu valjanosti europske norme, ako je ne žele primijeniti u konkretnom predmetu. 

2.1.Ovlasti i obveze nacionalnih sudova
Ovlasti, odnosno obveze nacionalnih sudova tablično se mogu prikazati ovako: tablica

Osnivački ugovor ne govori ništa o načinu na koji se nacionalni sud obraća Europskom sudu i kakve to posljedice ima za postupak. U Uputi, sastavljenoj kao pomoć nacionalnim sucima, Europski sud objašnjava da bi se postupak pred nacionalnim sudom trebao zaustaviti dok Europski sud ne odgovori na postavljeno pitanje.⁵Takvo stajalište proizlazi iz sudske prakse prema kojoj je Europski sud odgovor ovlašten dati samo onom nacionalnom sudu koji je postavio pitanje.⁶ Kad bi sud postavio pitanje, nastavio s postupkom i odlučio, taj sud više ne bi mogao iskoristiti odgovor Europskog suda. Stoga, iako bi odgovor mogao biti od koristi sudu više instancije u istom predmetu, Europski će se sud proglasiti nenadležnim, jer prethodni postupak pretpostavlja izravnu suradnju između suca koji treba pomoć i Europskog suda. Stoga je jasno da će odluka da se podnese zahtjev Europskom sudu zahtijevati nekakvu vrstu zaustavljanja tijeka postupka. To se može zaključiti i iz odredbe članka 23. Statuta Suda,⁷kojom je predviđeno da u prethodnom postupku sâm nacionalni sud obavještava Europski sud o svojoj odluci »kojom suspendira svoj postupak i prosljeđuje predmet Europskom sudu«.

Navedena odredba otvara još jedno dodatno pitanje. Treba li pri postavljanju prethodnog pitanja donijeti jednu ili dvije odluke, jednu kojom se suspendira postupak pred nacionalnim sudom i drugu kojom se upućuje zahtjev Europskom sudu. To se kao problem pojavilo, primjerice, u praksi slovačkih sudova koji su o tome, u nedostatku pisanih uputa, razvili različitu praksu.⁸ Problem je bitan iz više razloga, a najviše zbog pitanja može li se na takvu odluku/odluke uložiti žalba i koji su njezini učinci. O pitanju žalbe objasnit ćemo položaj Europskog suda nešto poslije. 

U međuvremenu, recimo da pravom EU (a ni praksom) nije riješeno pitanje treba li postupak u potpunosti zaustaviti do dobivanja odgovora ili, pak, nastaviti s nekim radnjama koje ne ovise o odgovoru traženom od Europskog suda. Tako, primjerice, može biti potrebno, ovisno o konkretnom predmetu, odrediti zaštitne ili neke druge privremene mjere nužne radi očuvanja prava stranaka ili trećih.⁹ Jednako tako moglo bi biti opravdano nastaviti postupak u svezi s pitanjima koja ne ovise o odgovoru Europskog suda. U tom se smislu nacionalnom zakonodavcu postavlja pitanje koliko fleksibilnosti ostaviti nacionalnom sucu da upravlja vlastitim postupkom prema potrebi.

Europsko pravo ne diktira niti formu odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku Europskom sudu. Uputa predviđa da se može raditi o bilo kojem aktu dopuštenim nacionalnim pravom u smislu proceduralnih koraka.¹⁰ O izboru, pak, forme postavljanja pitanja i izboru hoće li se donositi jedna ili dvije odluke, često će ovisiti posljedice takve odluke po daljnji tijek postupka i prava stranaka. 

2.4.Pitanje žalbe
Jedno od najproblematičnijih pitanja jest pitanje mogućnosti podnošenja žalbe na odluku kojom je pokrenut prethodni postupak i njezinih učinaka. Rana je sudska praksa, uvažavajući procesnu autonomiju država članica, donekle ignorirala taj problem. Europski sud, stoga, nije onemogućio postojanje žalbe ako je omogućuje nacionalno pravo, već je vlastitu nadležnost učinio ovisnom isključivo o zahtjevu nacionalnog suda. Ako nacionalni sud zbog žalbe povuče zahtjev, Europski će sud obustaviti postupak. Ako to, pak, ne učini, Europski sud može nastaviti odlučivati. No, kako to nije ekonomično, Sud je ipak u pojedinim slučajevima čekao s postupkom nakon što je bio obaviješten o tome da je na odluku nacionalnog suda uložena žalba, posebice ako žalba, prema nacionalnom pravu, ima suspenzivni učinak. Nacionalna je sudska praksa u nekim državama isključila mogućnost žalbe na odluku kojom se upućuje zahtjev Europskom sudu, smatrajući je nespojivom s ovlašću koja, prema članku 267. UFEU-a, pripada nacionalnom sudu.¹¹ Neke su države, pak, isključile mogućnost žalbe zakonskim odredbama,¹² no neke i dalje predviđaju tu mogućnost.¹³ 

Prijedlozi da se iz perspektive europskog prava onemogući žalba, dolazili su i iz redova Europskog suda.¹⁴ Naime, ovlast koja nacionalnom sudu niže instancije pripada na temelju članka 267/2 UFEU-a je potpuna. Ona podrazumijeva diskreciju suda u odlučivanju hoće li i kada postaviti prethodno pitanje. Takvu diskreciju ne mogu, prema praksi Europskog suda, ograničiti niti stranke u postupku, niti nacionalni propisi, uključujući procesne. Tako stranke ne mogu, iako su u sporu oko ispravnog značenja prava EU, stvoriti obvezu za sud da postavi prethodno pitanje.¹⁵ Ni nacionalna procesna pravila ne mogu, u pravilu, ograničiti ovlast koju nacionalnim sudovima dodjeljuje članak 267/2 UFEU-a. U predmetu Rheinmühlen,¹⁶ Sud je smatrao, primjerice, da se procesno pravilo koje obvezuje nacionalni sud, čija je presuda ukinuta i vraćena na ponovno odlučivanje, drži pravnih stajališta suda koji je ukinuo presudu te nije u skladu s ovlašću nižeg suda da postavi prethodno pitanje Europskom sudu. Ako, dakle, niži sud sumnja da je pravno stajalište višeg suda u sukobu s europskim pravom, može se obratiti za tumačenje Europskom sudu u prethodnom postupku, bez obzira na nacionalno procesno pravilo prema kojem je vezan pravnim stajalištem višeg suda. Sud je takvo stajalište potvrdio nedavno u presudi u predmetu Elchinov.¹⁷

U svakom slučaju Sud je presudio kako ovlast žalbenog suda da izmijeni ili ukine odluku o podnošenju zahtjeva Europskom sudu ili da naredi nastavak postupka, nije spojiva s ovlašću nižeg suda koju mu dodjeljuje članak 267/2 UFEU-a.²⁰ U tom se smislu može zaključiti da žalbeni sud može ukinuti odluku o podnošenju zahtjeva Europskom sudu samo u onim situacijama u kojima bi se i sâm Europski sud smatrao nenadležnim. Takvo je rješenje nepotrebno, jer je Europski sud sposoban sâm odlučivati o svojoj nadležnosti.

Stajalište većine komentatora nakon presude u predmetu Cartesio je da je žalba i dalje dopuštena, ali sud čija je odluka predmet žalbe, nije obvezatan slijediti odluku žalbenog suda.²¹ Pitanje koje si kao posljedicu treba postaviti nacionalni zakonodavac jest je li uopće moguće opravdati postojanje mogućnosti žalbe u takvim uvjetima. Tako je, primjerice, mađarski zakonodavac, kao posljedicu presude u predmetu Cartesio, izmijenio mađarske propise te onemogućio žalbu na odluku kojom nacionalni sud upućuje zahtjev za prethodnu odluku Europskom sudu.²²

Kad se, pak, radi o sudovima koji imaju obvezu, a ne ovlast pokretanja prethodnog postupka omogućavanje žalbe na njihovu odluku da se obrate Europskom sudu čini se još problematičnijim. Iako takva situacija još nije bila predmet razmatranja Europskog suda, smatramo da je žalba na odluku suda koji ima obvezu pokrenuti prethodni postupak suprotna članku 267. UFEU-a.

Uz to, treba imati na umu da jednake obveze vrijede za sve nacionalne sudove, bilo da sude u građanskim, kaznenim, prekršajnim ili upravnim stvarima. U tom smislu valja razmisliti i treba li materiju prethodnog postupka urediti zasebnim procesnim zakonima ili je poželjnije urediti je jednim aktom koji se odnosi na sve vrste sudova i postupaka, a posebnim zakonima možebitno predvidjeti neke posebnosti koje se tiču određene vrste postupka.

Čini nam se da hrvatski zakonodavac, u dosad usvojenim i trenutno predloženim rješenjima, nije uzeo u obzir sva ta pitanja, niti je pokušao sagledati cijelu sliku prethodnog postupka, već je ponudio ishitrena i parcijalna rješenja. Ona su vjerojatno motivirana željom da Republika Hrvatska ispuni obveze i zatvori pregovaračko Poglavlje 23. No, to ne opravdava nesustavnost u promišljanju toga pitanja. 

 

1 Nacrt prijedloga izmjena ZPP-a objavljen je na stranicama Ministarstva pravosuđa RH: http://www.mprh.hr/Default.aspx?art=573&sec=165; pristup 4. 4. 2011. 
2 Nar. nov., br. 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 2/07, 84/08 i 123/08. 
3 Nar. nov., br. 152/08 i 76/09. 
4 Predmet 314/85 Foto-Frost v. Hauptzollamt Luebeck-Ost, (1987) ECR 4199. 
5 Information Note on references from national courts for a preliminary ruling (2009/C 297/01), OJ C 115/47, 9. 5. 2008., točka 25. 
6 Predmet 338/85 Fratelli Pardini SpA v. Ministero del commercio con l’estero and Banca toscana (Lucca Branch), (1988) ECR 2041, paragrafi 10 i 11 presude; predmet C-159/90 The Society for the Protection of Unborn Children Ireland Ltd v. Stephen Grogan and Others, (1991) ECR I-4685, paragraf 12 presude. 
7 Statut Suda objavljen je kao Protokol Osnivačkom ugovoru i ima istu pravnu snagu kao i Ugovor. 
8 Dok je, primjerice, Krajský sud u Prešove odluku o upućivanju pitanja i prekidu postupka donio u istome aktu, Najvyššĭ sud donio je dva odvojena rješenja. Vidi M. Bobek, Learning to talk: Preliminary Rulings, The Courts of the new Member States and the Court of Justice, 45 CMLR (2008), str. 1627. 
9 Tako navodi i Uputa nacionalnim sudovima u točki 26 (N. 7). 
10 Uputa, točka 20 (N. 7). 
11 Vidjeti presudu Irskog Vrhovnog suda u predmetu Campus Oil Ltd. and Others v. The Minister of Industry and Energy, Ireland State Attorney General and the Irish National Petroleum Co. Ltd., (1984) 1 CMLRev. 479. 
12 Npr. Slovenija gdje je u čl. 113a/2 Zakona o sudovima izrijekom navedeno »(...) zoper sklep o prekinitvi ni dovoljeno vložiti rednega ali izrednega pravnega sredstva.« 
13 Žalba je tako izrijekom dopuštena u Engleskoj, Walesu, Škotskoj, Francuskoj, Portugalu, Danskoj i Mađarskoj. 
14 Mišljenje nezavisnog odvjetnika Miguel Madura u C-210/06 Cartesio Oktató és Szolgáltató bt., (2008) ECR I-9641. Vidjeti takođe mišljenje nezavisnog odvjetnika Warnera u predmetu 166/73 Rheinmühlen-Duesseldorf v. Einfuehr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, (1974) ECR 33. 
15 Predmet 93/78 Lothar Mattheus v. Doego Fruchtimport und Tiefkuehlkost EG, (1978) ECR 2203. 
16 Predmet 166/73 Rheinmühlen-Duesseldorf v. Einfuehr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, (1974) ECR 33. 
17 Predmet C-173/09 Georgi Ivanov Elchinov v Natsionalna zdravnoosiguritelna kasa, još neobjavljen u ECR. 
18 Predmet C-210/06 Cartesio Oktató és Szolgáltató bt., (2008) ECR I-9641. 
19 Vidjeti paragraf 93 presude u C-210/06 Cartesio (Ibid.). 
20 Vidjeti paragrafe 95 9 98 presude u C-210/06 Cartesio (Ibid.). 
21 Vidjeti M. Bobek, Cartesio - Appeals Against an Order to Refer Under Article 234 (2) EC Treaty Revisited, 29 Civil Justice Quarterly (2010), dostupno na  http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1498032, str. 4. 
22 Vidjeti čl. 4/2 Zakona LXVII iz 2009. o bržem rješavanju sporova između poduzetnika kojim se mijenja čl.  155a/3 Zakona III iz 1952. o građanskom postupku. Nova pravila su stupila na snagu 1. siječnja 2010. Vidjeti više u T. Petrašević, Implementation of Preliminary Ruling Procedure in the legal systems of New Member States and experiences for future Member States as Croatia in Cross-border and EU legal issues: Hungary - Croatia, Timea Drinoczi, Tamara Takacs (eds.), Osijek-Pecs, 2011., str. 566.