1. UVOD
Opće odredbe o službenoj osobi sadržane su u članku 23. Zakona o općem upravnom postupku¹ (u nastavku teksta: ZUP)². Te odredbe imaju sljedeće glavne pravne implikacije:

a) vođenje upravnog postupka i rješavanje upravne stvari zasebne su ovlasti, pri čemu je ovlast potpisivanja upravnog akta (rješenja) odraz ovlasti za rješavanje upravne stvari

b) ovlast rješavanja upravne stvari u sebi sadržava ovlast vođenja upravnog postupka, ali ovlast vođenja upravnog postupka sâma po sebi ne obuhvaća i ovlast rješavanja upravne stvari

c) navedene ovlasti u pravilu se određuju ustrojstvenim propisima, uglavnom pravilnikom o unutarnjem redu javnopravnog tijela³

d) rečene se ovlasti ni u kojem slučaju ne mogu temeljiti na pojedinačnim aktima čelnika tijela o povjeravanju ovlasti pojedinim službenim osobama⁴

e) podredna ovlast rješavanja upravne stvari pripada čelniku tijela, neovisno o tome ima li čelnik tijela odgovarajuću stručnu spremu, potrebno radno iskustvo i položen državni ispit.

Ovlast potpisivanja upravnog akta ne treba poimati olako. Upravni postupak, kao i sudski postupci, pripada među pravom uređene postupke. Kao što sudske odluke ne može potpisati sudac koji nije zadužen tim predmetom niti osoba koja nije sudac, tako nije svejedno ni tko potpisuje upravni akt, ostvarujući time ujedno ovlast rješavanja upravne stvari.

Uređenje ovlasti za potpisivanje upravnog akta ne znači nužno da konkretni vlastoručni potpis mora biti sadržan na svakom primjerku akta. Naime, člankom 98. st. 7. i 8. ZUP-a propisano je da rješenje potpisuje ovlaštena službena osoba vlastoručno ili kvalificiranim elektroničkim potpisom, ali i da se rješenje izdano iz informacijskog sustava javnopravnog tijela može ovjeriti samo kvalificiranim elektroničkim pečatom.⁵

Tužitelji u upravnom sporu ponekad osporavaju ovlast državnog tajnika u ministarstvu da potpiše rješenje (upravni akt). U nastavku članka ukratko analiziramo situacije u kojima takvo potpisivanje jest odnosno nije dopušteno.

2. DRŽAVNI TAJNIK
Ministarstva su tijela državne uprave, a ustrojavaju se za obavljanje poslova državne uprave, tj. radi provedbe državne politike, neposredne provedbe zakona, inspekcijskog nadzora, upravnog nadzora te drugih upravnih i stručnih poslova, kao i poslova određenih posebnim zakonom (članci 3. i 4. Zakona o sustavu državne uprave⁶, u nastavku teksta: ZSDU). U tom kontekstu, rješavanje u upravnim stvarima, tj. vođenje upravnog postupka, pripada u neposrednu provedbu zakona (članak 19. podst. 1. ZSDU-a).

Za ovo je razmatranje u prvom redu mjerodavan članak 56. ZSDU-a, koji glasi:

„(1) Čelnik ministarstva je ministar.

(2) Ministarstvo može imati jednog ili više državnih tajnika koji provode utvrđenu politiku Vlade u jednom ili više upravnih područja, sukladno ovlaštenju i nalozima ministra.

(3) Ministar odlukom određuje državnog tajnika koji ga zamjenjuje u slučaju odsutnosti ili spriječenosti.

(4) Državni tajnik za svoj rad odgovara ministru i Vladi.

(5) Ako ministru prestane dužnost prije isteka mandata, predsjednik Vlade određuje državnog tajnika koji upravlja ministarstvom do stupanja na dužnost novoga ministra.“

Pritom je ključno uočiti razlike između stavaka 2. i 3. navedenoga članka. Naime, stavak 2. odnosi se na podjelu područja rada/resora unutar ministarstva pri provedbi utvrđene politike Vlade Republike Hrvatske u jednom ili više upravnih područja. Ovdje nije riječ o pravnom temelju za rješavanje upravnih stvari niti za potpisivanje rješenja (upravnih akata). Ako je, primjerice, pojedini državni tajnik u ministarstvu koje „pokriva“ pravosuđe nadležan za upravno područje organizacije pravosuđa, to ne znači da je ujedno ovlašten potpisivati upravne akte na tom području.

S druge strane (stavak 3.), zamjenjivanje ministra u slučaju njegove odsutnosti ili spriječenosti obuhvaća cjelinu ovlasti ministra kao čelnika tijela, uključujući ovlast iz članka 23. st. 3. ZUP-a. U odredbi članka 56. st. 3. ZSDU-a pojmovi odsutnosti i spriječenosti stipulirani su alternativno. Znači da postoji i spriječenost koja nije odsutnost. Neke su odsutnosti (u ovom slučaju: ministra) cjelodnevne ili višednevne. Primjerice, zbog službenog puta, bolovanja, korištenja godišnjeg odmora i sl. No, ministar može biti odsutan i dio dana, najčešće zbog obavljanja dijela službenih dužnosti izvan sjedišta ministarstva. Spriječen bi, stoga, ministar bio kada nije odsutan iz sjedišta tijela, ali ga službene obveze priječe u obnašanju dijela dužnosti. Primjerice, vremenski mogu kolidirati obveze vezane uz sastanke s različitim akterima, komunikaciju sa subjektima na daljinu, protokolarne obveze, potpisivanje akata i dr. U razdoblju kada ne može obnašati cjelinu dužnosti, a konkretne je obveze potrebno obaviti, možemo govoriti o zamjenjivanju zbog spriječenosti.

Državni tajnik ovlašten je, dakle, potpisati upravni akt na temelju članka 56. st. 3. ZSDU-a, ali posrijedi je samo jedan državni tajnik u svakome ministarstvu, neovisno o unutarnjoj podjeli zaduženja prema članku 56. st. 2. toga Zakona. Pritom državni tajnik, kao ni ministar, ne mora imati odgovarajuću stručnu spremu, potrebno radno iskustvo ni položen državni ispit. Njihove ovlasti imaju hijerarhijsko-politički, a ne profesionalno-stručni temelj.

3. DODATNE NAPOMENE
ZUP-om nije uređen samo upravni postupak, već se ZUP na odgovarajući način primjenjuje i na upravne ugovore, na druga postupanja javnopravnih tijela, a supsidijarno i na zaštitu prava korisnika javnih usluga (članak 3. st. 2. i 3. ZUP-a). Izvan upravnog postupka, riječ je o pet instituta ZUP-a, a to su:

1) prigovor inicijatora pokretanja upravnog postupka, kada upravni postupak nije pokrenut po službenoj dužnosti (članak 42.)

2) upravni ugovori (članci 150. - 154.)

3) obavješćivanje o uvjetima ostvarivanja i zaštite prava (članak 155.)

4) zaštita od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela (članak 156.)

5) zaštita od postupanja pružatelja javnih usluga (članci 157. i 158.).

U odnosu na prigovore povezane s institutima netom navedenima pod 1) – 4) donosi se rješenje, u jednostupanjskom ili dvostupanjskom postupku⁷. U odnosu na to rješenje ili rješenja vrijedi prethodno izneseno glede ovlasti državnih tajnika da potpisuju rješenja (upravne akte).

U svjetlu pritiska novije ustavnosudske prakse da se sudska zaštita omogući i u predmetima koji se nužno ne smatraju upravnim stvarima, ali u kojima javnopravna tijela odlučuju o pravima, obvezama i pravnim interesima građana i pravnih osoba, odgovarajući pravni kontekst nerijetko se traži u zaštiti od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela (članak 156. ZUP-a), kao najširoj, tzv. općoj supsidijarnoj zaštiti. U praksi, uglavnom je riječ o subvencijskim i drugim srodnim predmetima na području gospodarskih i fondovskih resora. Pritom su najčešće bezuspješni pokušaji pojedinih resora da (pod)zakonskim propisima iz svoje nadležnosti određenu vrstu predmeta proglašavaju aktima raspolaganja ili aktima poslovanja, bez upravnopravne zaštite⁸. Odlučna su bitna obilježja pojedinog postupka/postupanja i odluka koje se u njima donose, a ne isključivo njihovo formalno označavanje.⁹

Na praktičnoj razini, nepotrebno je zaziranje dijela javnopravnih tijela od primjene ZUP-a u sličnim situacijama, odnosno vrstama predmeta. Cjelovitost i preciznost ZUP-a ne idu u prilog samo strankama, već istodobno olakšavaju rad službenih osoba u javnopravnim tijelima. U situaciji u kojoj se pravna/sudska zaštita, zbog ustavnog i konvencijskog okvira, ionako ne može izbjeći, ni radna energija uložena u sastavljanje odgovora (akta koji je zamišljen da bude neupravni) ne mora biti osjetno manja od energije potrebne za sastavljanje upravnog akta.

4. ZAKLJUČAK
Ovlast potpisivanja rješenja (upravnog akta) element je i odraz ovlasti rješavanja upravne stvari u upravnom postupku. Ta ovlast ponajprije pripada službenim osobama javnopravnog tijela, u skladu s pravilnikom o unutarnjem redu.

Državni tajnik, i to samo jedan u svakome ministarstvu, ovlašten je potpisati rješenje samo u zamjeni odsutnog ili spriječenog ministra, kao čelnika tijela (članak 56. st. 3. ZSDU-a). Ovlast „pokrivanja“ pojedinih upravnih područja u ministarstvu radi provedbe javnih politika (članak 56. st. 2. ZSDU-a) ne obuhvaća ovlast državnog tajnika da potpisuje upravne akte u tom području, što je potvrđeno i upravnosudskom praksom.

Izneseni pravni okvir na odgovarajući je način primjenjiv i na odluke donesene u pojedinačnim upravnim predmetima koji se (zasad) ne smatraju upravnim stvarima stricto sensu. Povezano s tim, umjesto pokušaja isključivanja primjene ZUP-a u spomenutim predmetima, ne samo za stranke, nego i za službene osobe svrhovitija bi bila orijentacija na posebne (sektorske) propise koji afirmiraju odgovarajuću ili potpunu primjenu ZUP-a.