1. Uvod
Referendum je najizravniji oblik neposrednog odlučivanja naroda kao suverena. Uloga naroda kao suverena kao i pravo izražavanja volje referendumom imaju svoje mjesto u odredbama Ustava Republike Hrvatske.¹ U Republici Hrvatskoj vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana, a narod vlast ostvaruje izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem.²

Referendum se može održavati na različitim razinama vlasti, pa može biti državni, lokalni ili područni (regionalni).

Referendumske odluke u pravilu su obvezatne, ali se može organizirati i savjetodavni referendum.

Ovdje nas zanima državni referendum koji raspisuje Hrvatski sabor i to slučaj kada ga Sabor mora raspisati ako to zatraži kvalificirani postotak birača (popular initiative, referendum voluntate populi). 

Budući da propisi o referendumu predviđaju određene pretpostavke za njegovo održavanje, o ispunjavanju tih pretpostavki može odlučivati Ustavni sud Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ustavni sud), ako Sabor to zatraži. 

Prvi put u povijesti hrvatske države Ustavni je sud odlučivao o raspisivanju referenduma na biračku inicijativu, na zahtjev Hrvatskog sabora, krajem listopada 2010. Povod organiziranju i prikupljanju potpisa za taj referendum bio je zakonski prijedlog za izmjenu određenih odredaba tadašnjega Zakona o radu.³ U prilog održavanju referenduma tada se neosporno bilo izjasnilo više od Ustavom zahtijevanih 10% biračkoga tijela (15,95 %). Nakon što je Vlada bila povukla svoj zakonski prijedlog koji je bio povod sindikalnoj inicijativi, a sindikati nisu odustali od prijedloga za referendum, Hrvatski je sabor mogao ili sâm odlučiti o održavanju ili neodržavanju referenduma, ili to prepustiti Ustavnome sudu. Sabor se odlučio za drugu opciju. U povodu, toga Ustavni je sud 20. listopada 2010. donio praktičnu, ali i kontroverznu odluku koja je bila izazvala dosta prijepora u stručnoj i inoj javnosti.⁴

Ovdje nas, međutim, zanima odredba članka 87. stavak 3. Ustava koja obvezuje Sabor raspisati referendum⁶ako to zatraži 10% od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj, dakako, u skladu sa zakonom. Na referendumu se odlučuje voljom većine birača koji su pristupili takvom izjašnjavanju (čl. 87. st. 4.). U kontekstu aktualne dvojbe oko tumačenja sadašnje odredbe članka 87. stavak 3. Ustava, zanimljiva je bivša odredba o većini birača koja odlučuje o referendumskom pitanju. Naime, tekst Ustava koji je bio na snazi do 16. lipnja 2009., u odredbi o većini potrebnoj za odluku na referendumu, sadržavao je i dodatak - »uz uvjet da je referendumu pristupila većina od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj« (bivši čl. 87. st. 3.).

Citirana (važeća) odredba Ustava upućuje na dopunsko uređenje referenduma zakonom, a Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske⁷ odredio je ulogu toga tijela u vezi s državnim referendumom. Ustavni sud provodi nadzor ustavnosti i zakonitosti njegova provođenja, te može i poduzimati odgovarajuće mjere primjenom odredaba članka 87.-96. (čl. 87. al. 2. i čl. 96. Ustavnog zakona). 

Jednom od odredaba Ustavnoga zakona (čl. 95. st. 1.) predviđena je mogućnost da Hrvatski sabor, baš u slučaju kad referendum zatraži kvalificirani postotak građana, postavi zahtjev Ustavnom sudu da on odluči postoji li obveza održavanja referenduma, i to provjerom i utvrđenjem dvaju elemenata: - prvo, je li sadržaj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom, te - drugo, jesu li ispunjene pretpostavke iz članka 87. stavak 1.-3. Ustava za njegovo raspisivanje, dakle i to - je li ispunjena pretpostavka o minimalnom broju birača za uspjeh referendumske inicijative. 

2. Curriculum zakonske odredbe o biračkome referendumskom pravu
Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave, Hrvatski je sabor donio u proljeće 1996., da bi ga dopunio i izmijenio sredinom 2001., te ponovno 2009.⁸

Zakon o referendumu, uz ostalo, ponavlja ustavnu odredbu da Sabor može raspisati referendum o prijedlogu za promjenu Ustava, o prijedlogu zakona, ili o drugom pitanju iz svog djelokruga, a također i da mora raspisati referendum ako to zatraži 10% od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj (prema čl. 3. st. 1., 2. i 4., te čl. 8.g Zakona). Izvorna odredba Zakona o pravu sudjelovanja na referendumu bila je bitno sužena novelom 2001., da bi zatim, 2007., Odlukom Ustavnoga suda bila proširena ukidanjem sužavajućeg dijela (čl. 5. st. 1.). 

Izvorna odredba članka 5. stavak 1. Zakona (Nar. nov., br. 33/96) glasila je: »Na državnom referendumu imaju pravo sudjelovati birači koji imaju prebivalište u Republici Hrvatskoj kao i birači koji imaju prebivalište u inozemstvu ili se tamo zateknu za vrijeme državnog referenduma.«. Istovremeno je bilo propisano: »Na državnom referendumu odlučuje se većinom birača koji su glasovali, uz uvjet da je referendumu pristupila većina od ukupnog broja birača upisanih u popis birača Republike Hrvatske« (čl. 6. st. 2.). 

Odredba članka 5. stavak 1. Zakona bila je izmijenjena novelom 2001. (čl. 6. st. 1. ZID-a, Nar. nov., br. 92/01), kad je pravo sudjelovanja na državnom referendumu bilo suženo sljedećom odredbom: »Na državnom referendumu imaju pravo sudjelovati hrvatski državljani koji imaju prebivalište i prebivaju u Republici Hrvatskoj najmanje godinu dana bez prekida do dana održavanja referenduma.«.⁹

Odlukom Ustavnog suda iz 2007. (br. U-I-2051/2005 od 5. lipnja 2007.), nakon postupka pokrenutog vlastitom inicijativom Suda, ukinuta je zakonskom novelom unesena odredba u dijelu: »koji imaju prebivalište i prebivaju u Republici Hrvatskoj, najmanje godinu dana bez prekida do dana održavanja referenduma«. Ustavni je sud tom prilikom obrazložio da su navedenim ograničenjem prava sudjelovanja hrvatskih državljana na državnom referendumu prekršene odredbe članka 1. stavak 2. i 3. u svezi s člankom 45. stavak 1., kao i odredba članka 14. stavak 2. Ustava.

U ovom kontekstu potrebno je naglasiti odredbu članka 45. stavak 1. Ustava, prema kojoj: »Hrvatski državljani imaju opće i jednako biračko pravo s navršenih 18 godina u skladu sa zakonom. Biračko se pravo ostvaruje na neposrednim izborima tajnim glasovanjem.«.

Citirajući tu odredbu Ustavni je sud (pod t. 3. Odluke) prokomentirao:

»Člankom 1. stavkom 2. Ustava utvrđeno je da vlast pripada svim hrvatskim državljanima jer se ni neposredno ni posredno ne čini razlika između hrvatskih državljana koji imaju prebivalište u Republici Hrvatskoj i hrvatskih državljana koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj.

U članku 1. stavak 3. Ustava propisuje se da narod, koji je prethodno određen kao zajednica slobodnih i ravnopravnih državljana (svih), ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem. Pritom valja istaknuti da je jedini ustavni oblik neposrednog odlučivanja referendum. Prema tome, slijedi zaključak da Ustav izjednačuje, kad je riječ o ostvarivanju prava na izbor predstavnika (zastupnika u Hrvatski sabor i predsjednika Republike), uvjete za stjecanje i korištenje biračkog prava s uvjetima za stjecanje prava sudjelovanja na državnom referendumu.

Članak 45. stavak 1. Ustava daje biračko pravo hrvatskim državljanima bez obzira (na to) imaju li prebivalište u Republici Hrvatskoj ili nemaju, što je prihvaćeno i razrađeno u članku 8. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (Nar. nov., br. 109/00 i 53/03) koji glasi:

Sukladno netom navedenom, i Zakon o referendumu morao bi, da ne bi bio u nesuglasnosti s Ustavom, davati pravo na sudjelovanje na državnom referendumu svim hrvatskim državljanima bez obzira (na to) gdje imaju prebivalište. Jedino bi se odredbama Ustava pravo na sudjelovanje na referendumu moglo ograničiti tako da Ustav propiše da to pravo imaju samo hrvatski državljani koji imaju prebivalište u Republici Hrvatskoj. Budući da Ustav nema takve odredbe, to ograničenje prava sudjelovanja na državnom referendumu samo na hrvatske državljane koji imaju prebivalište i prebivaju u Republici Hrvatskoj najmanje godinu dana bez prekida do dana održavanja referenduma, nije u suglasnosti s člankom 1. stavcima 2. i 3. u svezi s člankom 45. stavak 1. Ustava.¹⁰

Iz ovog prikaza za našu temu relevantnih odredaba Zakona i citata obrazloženja Odluke Ustavnoga suda, zaključujemo da je Ustavni sud ukinuo zakonsko ograničenje biračkoga referendumskog prava (koje je bilo uvjetovano prebivalištem i prebivanjem u Republici Hrvatskoj),ali je ostala nedirnuta (kontroverzna?) odredba o obvezi Sabora da raspiše referendum ako to zatraži 10% od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj (čl. 3. st. 4., te čl. 8.g), koja je, uostalom, prenesena iz Ustava.

3. In medias res
Radi odgovora na postavljeno pitanje potrebno je kontekstualno i logički, dakako i svrhovito, razmotriti ustavnu i zakonsku odredbu o narodnoj volji (voluntas populi) koja obvezuje Sabor ako je želja za referendumom izražena minimumom od 10% od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj. 

Želimo, pritom, naglasiti odvojenost, nužnu nepovezanost, pitanja sudionika u inicijativi od pitanja referendumskih birača, sudionika u referendumskom odlučivanju. Ta dva tijela (dvije »mase«) nisu nužno identična. Biračko pravo (kako aktivno tako i pasivno) jedno je od temeljnih ustavnih prava. Međutim, pitanje biračke osnovice koja služi za određenje referendumske kvote što obvezuje Sabor na raspisivanje referenduma - pragmatično je pitanje, pa sama inicijativa može biti i lokalna, i ne bi nužno morala biti ni uvjetovana čitavim državnim teritorijem, ako propisi na to ne bi obvezivali, kao što to u hrvatskome pozitivnom pravu čini Ustav i Zakon. 

Nije zanemarivo ni to da je izraz »ukupni broj birača u Republici Hrvatskoj« ustavni, posljedično i zakonski, tehnički izraz (terminus technicus). U Ustavu se on nalazio na dvama mjestima, dok je u pozitivnom tekstu (samo) na jednom. Pritom podsjećamo na već spomenuti bivši dodatak tadašnjoj odredbi članka 87. stavak 3. Ustava, onoj o većini birača koja odlučuje o referendumskom pitanju - »uz uvjet da je referendumu pristupila većina od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj«. I ova je bivša odredba bila »tehničke prirode« i, čini se, nije pretendirala na utvrđivanje ukupnog broja birača u svijetu, već samo u Republici Hrvatskoj.

Budući da se radi tehničkom pitanju, moguće je, i komparativno postoji takvo rješenje, da se kvota za obvezatno raspisivanje referenduma utvrdi i apsolutnim brojem, umjesto postotkom od neke biračke mase. Jednako tako, i ako se ide na postotak - nije nužno da osnovica za utvrđivanje veličine bude masa svih birača, već to može biti i masa birača samo u Državi, njezinu dijelu ili, pak, državljana u cijelom svijetu. Posljednja varijanta nije preporučljiva, niti de lege ferenda, jer je tehnički vrlo zahtjevna i teško ravnomjerno (pravedno) provediva.

I provedbene odredbe Zakona, one iz Glave II. pod naslovom IZJAŠNJAVANJE BIRAČA O POTREBI DA SE ZATRAŽI RASPISIVANJE REFERENDUMA, upućuju svojom formulacijom na proceduru pred domaćim, hrvatskim tijelima. Tako se odluka o pristupanju izjašnjavanju birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma objavljuje u dnevnom tisku i drugim sredstvima javnog priopćavanja (čl. 8.b st. 3.); teoretski je moguće da su time obuhvaćena i sredstva u inozemstvu, ali je praktički masovno neprimjenjivo. Zatim, izjašnjavanje birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma može se održavati na svakom za to prikladnom mjestu u skladu s odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave (grada ili općine), a organizacijski odbor dužan je prijaviti mjesta na kojima će se održavati izjašnjavanje birača, policijskoj upravi na čijem se području izjašnjavanje održava, (čl. 8.c, st. 1. i 2.). Nigdje se, među tim odredbama, ne spominje zamjenska uloga diplomatskih ili konzularnih tijela u inozemstvu, a to bi bilo potrebno ako bi inicijativa morala obuhvatiti i birače »u dijaspori«. 

4. Zaključno
Prema našem mišljenju šteta je da Ustavni sud Republike Hrvatske, kad je u proljeće 2007. vlastitom inicijativom intervenirao u Zakon o referendumu, odlučujući o strukturi biračkog tijela koje odlučuje o referendumskom pitanju, nije obuhvatio svojim tumačenjem i drugo pitanje na kojemu je naglasak u ovome radu - pitanje strukture (sadržaja, okvira) osnovice koja je podloga određenju broja birača dostatnog za kreiranje obveze da Sabor raspiše referendum. 

Pravo sudjelovanja (odlučivanja) na referendumu, kao i osnovica za određenje potrebne biračke većine za odluku o referendumskom pitanju, mogu, ali i ne moraju biti jednaki osnovici za iniciranje odluke o raspisivanju referenduma. Te veličine različito su i uređene (formulirane), kako u Ustavu tako i u Zakonu. Dok je kod ustavnog i zakonskog određenja one prve osnovice, prema kojoj se prosuđuje prihvaćenost ili neprihvaćenost referendumskog pitanja, u prvom planu biračko pravo, kao temeljno i ustavno, pa obuhvaća čitavo biračko tijelo, dotle je kod one druge osnovice prihvatljiva veća elastičnost, u ovisnosti od pragmatičnih potreba te ustavotvorčevog i zakonodavčevog opredjeljenja. U hrvatskom slučaju, određujući biračku masu, ustavotvorac nije smatrao potrebnim izjednačiti formulaciju odredbe o biračkom pravu s onom o kvoti potrebnoj za nametanje obveze raspisivanja referenduma.

Tumačenje prema smislu, teleološka interpretacija, odnosno kontekstualno tumačenje, metode kojima nerijetko objašnjavamo svoje zaključke, nedvojbeno su potrebne i korisne u iznalaženju ustavotvorčeve/zakonodavčeve volje, i to u dinamici pravnih i društvenih zbivanja. No, pritom treba biti oprezan, jer te metode, ovisno o njihovim primjenjivačima, lako mogu rezultirati suprotnim zaključcima, a neki od njih mogu biti voluntaristički, da ne kažemo dnevnopolitički. Kod tumačenja ovdje razmatranog pitanja, ali ne samo toga, uz gramatičko, kontekstualno i teleološko tumačenje, treba primijeniti i matematičku logiku. Ne u smislu rješavanja matematičkog zadatka (iako je ovdje prisutan i taj element), nego u smislu logičkog razmišljanja i logičke argumentacije. 

Odluka Ustavnog suda iz 2007. ne daje odgovor na ovdje razmatrano pitanje, a praksa brojenja glasova u prijašnjim slučajevima irelevantna je za principijelan odgovor, tumačenje.

U svakom slučaju, naše je mišljenje, pravila »igre« moraju biti poznata i protumačena na samom početku »igre«, a ne nakon što je aktor svoje karte već izbacio. To osobito vrijedi kad je u pitanju populus i njegova inicijativa (voluntas), a ne pothvat nekoga profesionalnog (pravnog) tijela.


1 Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 - proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01 - ispr., 76/10, 85/10 - proč. tekst i 5/14 - Odluka USRH - u nastavku teksta: Ustav. Pri navođenju članaka Ustava, u radu ćemo se referirati na numeraciju pročišćenog teksta (Nar. nov., br. 85/10). 
2 Čl. 1. st. 2. i 3. Ustava. 
3 Zakon o radu (Nar. nov., br. 149/09). 
4 O tome i autor ovih redaka u listu Informator, u članku pod naslovom Referendum i građanska inicijativa - br. 5920 od 2. prosinca 2010., str. 1-3. 
5 Predsjednik Hrvatskoga sabora nedavno je, ukazujući na »poplavu« građanskih inicijativa za referendumom, naveo da je drugdje uobičajeno (normalno?) da zakonodavac referendumom ispituje narodnu volju, a ne da se narodna odluka nameće zakonodavcu. Nije uobičajeno narodu pripisivati »krivnju« zbog nedostatka zakonodavčeve želje za provjeravanjem bîla naroda. 
6 »Hrvatski sabor će raspisati referendum ...«. 
7 Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 49/02, proč. tekst - u nastavku teksta: Ustavni zakon). 
8 Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave, izvorno: Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne samouprave (Nar. nov., br. 33/96, 92/01, 44/06 - v. čl. 27. st. 4. Zakona o DIP-u RH - prestala važiti odredba čl. 13. Zakona o referendumu …, 58/06 - Odluka USRH - ukinut novi čl. 8.h iz čl. 9. ZID ZR-a - Nar. nov., br. 92/01, 69/07 - Odluka USRH - čl. 6. st. 1. ZID ZR-a - Nar. nov., br. 92/01 - ukinut u dijelu koji glasi: »koji imaju prebivalište i prebivaju u Republici Hrvatskoj, najmanje godinu dana bez prekida do dana održavanja referenduma« i 38/09 - u nastavku teksta: Zakon o referendumu). 
9 Tada je bila dodana odredba st. 2. čl. 5.: »Birači iz stavka 1. ovoga članka imaju pravo sudjelovati na referendumu i ako se u vrijeme održavanja referenduma zateknu izvan granica Republike Hrvatske na način da se izjašnjavaju u diplomatsko-konzularnim predstavništvima Republike Hrvatske u državama u kojima su se zatekli ili na koji drugi način određen zakonom.«. 
10 Podebljanja u tekstu autorova su.