Novi Zakon o vodama (u nastavku teksta: ZV/09) objavljen je u Narodnim novinama, broj 153/09, te je stupio na snagu 1. siječnja 2010., osim odredaba članka 107. stavak 3. i 6. toga Zakona koje su stupile na snagu 1. siječnja 2011. Na dan stupanja na snagu toga Zakona prestao je važiti Zakon o vodama (Nar. nov. br. 107/95 i 150/05), osim članka 173. i 174., koji su prestali važiti 1. siječnja 2011.

Prema članku 258. ZV/09, na dan stupanja na snagu toga Zakona prestale su važiti odredbe članka 3., 4., 5., 11., 12., 13., 14., 15., 19., 20., osim stavka 3. članka 21., 30., 34., 35., 36., 37., 38., 39., 40., 40.a, 41., 44. i 45. Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov. br. 36/95, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 82/04, 178/04, 38/09 i 79/09 – u nastavku teksta: ZKG) u dijelu koji se odnosi na komunalne djelatnosti opskrbe pitkom vodom i odvodnju i pročišćavanje otpadnih voda, tako da se radi o svojevrsnoj noveli ZKG-a. Odredbe ZKG-a koje su prestale važiti u odnosu na navedene djelatnosti, odnose se na: popis komunalnih djelatnosti, način obavljanja komunalnih djelatnosti, koncesije, ugovor o povjeravanju komunalnih djelatnosti, izvore prihoda za obavljanje djelatnosti, cijene usluga, financiranje izgradnje infrastrukture, obvezu priključenja i korištenja infrastrukture, obvezu dostavljanja podataka, nadzor, kaznene odredbe, teusklađivanje rada pravnih osoba s odredbama ZKG-a, a ta je pravna materija za djelatnosti javne vodoopskrbe i odvodnje uređena odredbama ZV/09.

ZV/09 izmijenjen je naziv djelatnosti »opskrba pitkom vodom, odvodnja i pročišćavanje otpadnih voda«, tako da sada glase: javna vodoopskrba i javna odvodnja.

»Javna odvodnja« je djelatnost skupljanja otpadnih voda, njihovog dovođenja do uređaja za pročišćavanje, pročišćavanja i izravnoga ili neizravnoga ispuštanja u površinske vode, obrade mulja koji nastaje u procesu njihova pročišćavanja, ako se ti poslovi obavljaju putem građevina javne odvodnje te upravljanje tim građevinama. Javna odvodnja uključuje i crpljenje i odvoz otpadnih voda iz septičkih i sabirnih jama¹. »Javna vodoopskrba« je djelatnost zahvaćanja podzemnih i površinskih voda, namijenjenih ljudskoj potrošnji i njihova kondicioniranja te isporuka do krajnjega korisnika ili do drugoga isporučitelja vodne usluge, ako se ti poslovi obavljaju putem građevina javne vodoopskrbe, te upravljanje tim građevinama².

Člankom 258. ZV/09, te su djelatnosti isključene iz ZKG-a, te se postavlja pitanje jesu li djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnjei dalje komunalne djelatnosti. Naime, u Strategiji upravljanja vodama Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 91/08) te se djelatnosti navode kao »nadkomunalne«, te se ukazuje na nedostatke sustava upravljanja vodnim uslugama u uvjetima velikog broja malih jedinica lokalne samouprave (JLS), kakav je teritorijalni ustroj u Republici Hrvatskoj. Općine i gradovi upravljanje sustavom komunalne infrastrukture, koji proteže na području više JLS-a unutar jedne ili više županija, te čini jedinstvenu i nedjeljivu funkcionalnu cjelinu de lege lata, obvezatno organiziraju putem trgovačkih društava u svom suvlasništvu⁴, ali su procesi upravljanja takvim sustavom vrlo složeni i dugotrajni, te često dovode u pitanje djelotvornost i ostvarenje funkcija upravljanja sustavom⁵.

U Strategiji upravljanja vodama Republike Hrvatske (t. 4.1.2.1. -Vlasništvo i vodnokomunalna djelatnost) ukazano je na optimalni radijus obavljanja vodnih usluga koji prelazi okvire lokalnih jedinica, sukladno načelima sadržanim u Okvirnoj direktivi o vodama Parlamenta i Vijeća Europe (2000/60 EC)⁶: »Usitnjenost i neracionalnost sustava najvećim dijelom proistječe iz odredbi Zakona o komunalnom gospodarstvu. Zakon nije uspostavio koncept javne vodoopskrbe i odvodnje kao nadkomunalnih djelatnosti, što pretpostavlja jedinstven tehničko-tehnološki sustav (»od izvorišta do korisnika i od korisnika do ispusta u prijamnik«) i obično obuhvaća više jedinica lokalne samouprave. S iznimkom donošenja cijene usluge, i to samo kod komunalnih društava, Zakon ne prepoznaje druge specifičnosti tih sustava.«

Brojnost i usitnjenost lokalnih jedinica koje participiraju u sustavu javne vodoopskrbe i javne odvodnje pokušalo se prevladati osnivanjem osobitih teritorijalnih jedinica za čije bi područje bio odlučan optimalan radijus obavljanja tih djelatnosti kao »nadkomunalnih«. U obrazloženju Prijedloga Zakona o vodama (PZE 214)⁷ navedeno je da institucionalni ustroj upravljanja vodama treba počivati na načelu decentralizacije s jasnim nadležnostima u nacionalnom, regionalnom i lokalnom vodnom sektoru, time što lokalni vodni sektor (čiji su nositelji gradovi i općine udruženi u zajednicu uslužnih područja) ostvaruje nadležnosti u razvoju i upravljanju sustavima javne vodoopskrbe, odvodnje otpadnih i oborinskih voda, te pročišćavanju otpadnih voda. Zajednica uslužnih područja predlagana je kao novi oblik obveznog udruživanja JLS-a na koje bi se izvršio prijenos ovlasti i nadležnosti JLS-a u tim djelatnostima⁸;

Prema navedenom Prijedlogu, ovlasti te Zajednice trebale su biti sljedeće: a) da može odrediti da se uz cijenu javne vodoopskrbe, cijenu javne odvodnje otpadnih voda i cijenu pročišćavanja, plaća i naknada za razvoj. Kad su radi zaštite izvorišta, u zonama sanitarne zaštite, potrebna posebna povećana ulaganja u građevine javne vodoopskrbe i/ili građevine javne odvodnje otpadnih voda, Zajednica uslužnih područja može uvesti naknadu za razvoj na uslužnom području radi podmirenja tih potreba, b) te da Zajednice ne mogu, uz poslove obračuna i naplate naknade za razvoj prenesene prema odredbama Zakona, prenijeti javnim operaterima pravo izravne potrošnje prihoda od naknade za razvoj, bez doznačavanja tih sredstava na račun Zajednice, te, c) da Zajednice donose odluke o obračunu i naplati naknade za razvoj na uslužnim područjima gdje se ta naknada naplaćuje. 

Iz navedenih odredaba proizlazi da su Zajednice uslužnih područja, s jedne strane, a) jedinstvena javna vlast, a s druge strane, b) udruge JLS-a na uslužnom području. Budući da pravni status tih subjekata nije definiran, već je to trebalo biti učinjeno uredbom Vlade, koja je trebala biti naknadno donesena, u određivanju pravnog statusa tih novih pravnih subjekata potrebno je sagledati mogućnosti osnivanja Zajednice i njihovog djelokruga kao jednog oblika JLS-a (»javna vlast«), odnosno udruga JLS-a. 

Prvo, ako su Zajednice jedinstvena javna vlast (na što ukazuje odredba kojom je njima omogućeno donošenje odluku o naknadi za razvoj - tj. općeg akta - te činjenica da je ta naknada prihod zajednice uslužnog područja), moguće je da bi te zajednice bile poseban oblik specijalnih lokalnih jedinica. Međutim, valja svakako uzeti u obzir da je ustroj lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj temeljen na lokalnim jedinicama općeg tipa – JLS-a (općine, gradovi, veliki gradovi) i JPRS-a (županije), te je za svako osnivanje drukčije vrste lokalnih jedinica (tj. specijalnih lokalnih jedinica) prethodno takvu mogućnost potrebno propisati Ustavom RH i općim zakonom kojim se uređuje lokalna samouprava⁹.

Slijedom navedenog, od takvog prijedloga za osnivanje Zajednica uslužnih područja kao posebnih pravnih osoba koje bi obavljale određene ovlasti iz djelokruga JLS-a u djelatnostima javne vodoopskrbe i javne odvodnje odustalo se, te je novi ZV/09 poslove organizacije upravljanja vodnim uslugama ipak ostavio u izvornoj nadležnosti JLS-a.

Nadležnost za obavljanje ovih djelatnosti i dalje ostaje u djelokrugu JLS-a jer je izrijekom članka 196. ZV/09 propisano da se: a) djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje obavljaju kao javna služba; b) da su iste djelatnosti od interesa za JLS na uslužnom području; te c) da su JLS-i dužni osigurati obavljanje djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje. 

Slijedom navedenog, ako pod komunalnim djelatnostima podrazumijevamo poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, kako su oni definirani stavkom 1. članka 135. Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 – proč. tekst, 113/00, 124/00 – proč. tekst, 28/01, 41/01 – proč. tekst, 55/01 – ispr., 76/10 i 85/10 – proč. tekst), koje poslove obavljaju JLS-i, tako možemo zaključiti da su djelatnosti javna vodoopskrba i javna odvodnja i dalje komunalne djelatnosti, samo što uvjeti i način njihovog obavljanja nisu propisani ZKG-om, već posebnim zakonom (lex specialis) i to upravo ZV/09¹⁰. Isključivo gramatičko tumačenje odredaba ZKG-a, prema kojem te djelatnosti, budući da nisu specificirane u članku 3. toga Zakona, više nisu komunalne djelatnosti, pojednostavljeno je, jer u tumačenje Zakona valja uključiti i tumačenje traženjem same svrhe Zakona.

Unatoč tehničkim zahtjevima za optimalno obavljanje tih djelatnosti na području koje je šire od područja pojedinog JLS-a, građanima se u lokalnim zajednicama mora osigurati utjecaj i odlučivanje o uvjetima, načinu, količini, kvaliteti i cijeni obavljanja tih djelatnosti koje su od esencijalnog značenja za njihov život i zdravlje. Moguće je, možebitno, razmatrati određene načine jačeg povezivanja i suradnje tih jedinica na sličan način kako je to riješeno u državama EU, primjerice u Republici Italiji (konvencije, konzorciji i sl.¹¹), te pojednostavljenja procesa donošenja odluka u tim asocijacijama lokalnih zajednica.  

 

1 T. 28. st. 1. čl. 2. ZV/09. 
2 T. 29. st. 1. čl. 2. ZV/09. 
3 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions of 12 May 2004. »White Paper on services of general interest« (COM 2004  374 final)  - Bijela knjiga Europske unije o službama od općeg interesa - prijevod – I. i II. dio »Hrvatska javna uprava«, br. 4/06. i br. 1/07), Commision Green Paper of 21. May 2003 on services of general interest (COM 2003 270 final - Official Journal: C 76 of 25.03.2004 - Zelena knjiga Europske komisije o službama od općeg interesa), te Council Directive 98/83/EC of 3 November 1998 on the quality of water intended for human consumption (Drinking water Directive) -  Direktiva Vijeća 98/83/EZ od 3. studenog 1998. o kakvoći vode, namijenjenoj za ljudsku potrošnju. 
4 St. 4. čl. 4. ZKG-a. O nemogućnosti izdvajanja pojedinoge JLS-a iz sustava upravljanja vodoopskrbnom infrastrukturom i obavljanja djelatnosti vodoopskrbe vidjeti Odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-II-513/1998 (objavljeno u Nar. nov. br. 30/00, kojom je pokrenut  postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti te je ukinuta Odluka Općinskog vijeća Općine F. o izdvajanju iz zajedničkog komunalnog sustava JKP »Komunalac« D., uz obrazloženje kako su  »…U takvom slučaju JLS obvezne su organizirati zajedničko obavljanje komunalnih djelatnosti putem trgovačkih društava, koje osniva JLS.« Isto, Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-II-568/2000 od 17. svibnja 2000. (Nar. nov., br. 54/00, kojom se pokreće postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti te se ukida Odluka Općinskog vijeća Općine P. o konstituiranju komunalnog društva (Službeni glasnik Z. županije, broj 5/98), uz obrazloženje kako »…Osporavana Odluka nije suglasna sa ZKG-om, jer je čl. 4. st. 4. tog Zakona izričito propisao obvezu jedinica lokalne samouprave da organiziraju zajedničko obavljanje komunalnih djelatnosti putem trgovačkih društava, ukoliko se sustav komunalne infrastrukture proteže na područje više jedinica lokalne samouprave te čini jedinstvenu i nedjeljivu funkcionalnu cjelinu. Ovo tim više što se u slučaju otoka P. radi o specifičnom vodopravnom području. Sud je utvrdio da je Odluka suprotna članku 420. ZTD-a, kojim su utvrđeni uvjeti za istupanje člana iz društva te da je u nesuglasju s člancima 59., 60. i 61. Zakona o vlasništvu, kojima je uređen način izvršavanja zajedničkog vlasništva, upravljanja i raspolaganja zajedničkom stvari.« 
5 Strategija upravljanja vodama, poglavlje 3.2.2. Cijena vode. 
6 Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council establishing a framework for Community action in the field of water policy, of 23 October 2000. 
7 Prijedlog je Vlada RH podnijela 28. studenog 2008., te je razmatran na 7. sjednici Hrvatskog sabora 11. prosinca 2008., a na sjednici je donesen zaključak da se prihvaća Prijedlog zakona. Sve primjedbe, prijedlozi i mišljenja upućeni su predlagatelju radi pripreme Konačnog prijedloga zakona. 
8 Strategija upravljanja vodama, točka A 10., poglavlje 4. 3.10 Upravljanje vodama. 
9 Formiranje specijalnih lokalnih jedinica zbog različitog teritorijalnog radijusa lokalnih službi poznata je, primjerice, u SAD-u formiranjem školskih kotara (school districts), kao specijalnih lokalnih jedinica kojima se upravlja javnim školama, te specijalnih kotara (specijal districts) za razne službe i svrhe (protupožarna zaštita, vodoopskrba, odvodnja, regulacija vodotoka,  sanitarni nadzor). U pravnoj literaturi navodi se da su u Europskim državama specijalne lokalne jedinice relativno rijetke, te da se nalaze, primjerice, u Švicarskoj  u kojoj, uz tradicionalne oblike civilnih i vjerskih općina, postoje i školske općine, što ukazuje da izbor ustroja lokalne samouprave, osnivanjem općih i specijalnih lokalnih jedinica, nije isključiv.  
10 Moramo primijetiti da su određena rješenja glede uvjeta i načina obavljanja djelatnosti, te pravnog statusa komunalne infrastrukture, upravo ona koja nedostaju u ZKG-u, te da novela ZKG-a zahtijeva pobliže uređenje upravo tih pitanja za druge komunalne djelatnosti na način kako je to uređeno ZV/09. 
11 Članci 30. i 31. Jedinstvenog teksta o pravnom uređenju lokalnih jedinica (art. 30 i 31 . Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 -Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, GU n. 227 del 28 settembre 2000.)