1. Uvodne napomene
Jedna od važnih tema je i pravno uređenje zaštite okoliša. Ta se zaštita najvećim dijelom ostvaruje upravnopravnim putem - različitim oblicima nadzora nad ponašanjem subjekata glede poštovanja propisa i odlučivanjem o primjeni upravnih mjera kojima je cilj spriječiti nastajanje ekološke i druge štete ili sanirati već nastale štete te sankcionirati protupravno ponašanje. U tome je važna i primjena značajne europske pravne stečevine.Naime, kako navodi akademik Jakša Barbić, zaštita okoliša ključno je pitanje i ustavno pitanje. Ustavom je to izričito predviđeno i vrlo je važno znati kako se uređuje. Ima li tu nekih zapreka, nema zapreka i možemo li mi, u Republici Hrvatskoj,s upravnog stajališta, to provesti.

»Uvjerena sam^* da smo svjesni da živimo u razdoblju u kojem vlada velika pravna nesigurnost. O tome Akademija pravnih znanosti Hrvatske dala izjavu o stanju hrvatskog pravnog sustava nakon ulaska Republike Hrvatske u članstvo Europske unije. Bili su prisutni predsjednik Akademije pravnih znanosti prof. emer. dr. sc. Željko Horvatić, prof. dr. sc. Ivan Koprić i prof. dr. sc. Davor Derenčinović. Izjava je dostupna na web stranicama Akademije pravnih znanosti. O svim tim izazovima bilo je mnogo govora i u procesu pristupanja Europskoj uniji. O tome su govorili mnogi znanstvenici i stručnjaci. Vodila me misao vezana uz savjet koji mi je uputio akademik Barbić, a to je da su sve kritike dobrodošle, ali da istovremeno trebamo ponuditi i rješenja pa sam odabrala govoriti o izazovima s kojima se susrećemo u Europskom pravu zaštite okoliša, ali isto tako i o nekim rješenjima za koja sam uvidjela da su moguća kao izlazak iz labirinta.«

2. Mogući izazovi Europskog prava zaštite okoliša
Izazove možemo podijeliti u tri skupine.

Europsko pravo okoliša u tome se ne razlikuje od drugih pravnih područja. To je područje s najviše izazova. Najbrojniji postupci koji se vode protiv država članica Europske unije su u području prava okoliša. Dakle, oni postupci koji se provode zbog kršenja europskog zakonodavstva. Što se tiče troškova koji su povezani s troškovima u tom području, procijenjeni su na oko pedesetak milijardi eura godišnje. Iz tog razloga vidi se da je to jedno od najizazovnijih područja u svezi s pravnom stečevinom Europske unije. 

Što se tiče tih postupaka dat ćemo nekoliko primjera koji se vode pred sudom Europske unije. Jedan primjer je iz Slovenije. Radi se o ilegalnom odlagalištu otpada koje se nalazi 500 metara od centra Grada C., u naselju koje je blizu, a koje se zove se Bukovžlak. Na odlagalištima otpada uočene su visoke razine koncentracija teških metala. Slovenija je napravila plan uklanjanja tih odlagališta, ali ga ne provodi. Europska komisija pokrenula je spor pred Sudom Europske unije zbog toga što želi pokazati da postoji velika opasnost za zdravlje ljudi. Jedino tako će Slovenija početi rješavati taj problem. Isto tako, sličan je primjer iz Bugarske. 

Prije pet godina istekao je rok da se uskladi s Direktivom o odlagalištima otpada, a još uvijek postoji 113 odlagališta koja djeluju nezakonito. Ona tek iduće godine planira izgraditi 23 nova odlagališta. Zato Komisija pokreće spor da prisili državu i shvati ozbiljnost te situacije. Mnogi su primjeri kad države članice kasne s provedbom direktiva i u tim situacijama jedna od mogućnosti je da se novčano kazni. Dakle, od trenutka kad se donese presuda Suda Europske unije pa do trenutka kad se država konačno ne uskladi s Direktivom, može biti kažnjena dnevno u iznosu koji može biti i do 150.000 eura.

Prvi izazov vezan je uz prijevod pravne stečevine na hrvatski jezik, drugi uz izazove glede kvalitete propisa i njihove pripreme, a treći je primjena tih propisa u praksi.

Prije negoli krenemo u objašnjenje tih izazova, sagledajmo novu odredbu Ustava koja je stupila na snagu pristupanjem Republike Hrvatske Europskoj uniji. Radi se o članku 141.c, odnosno prema pročišćenom tekstu o članku 145. Ta odredba glasi da je ostvarivanje prava koje proizlazi iz stečevine izjednačeno s pravima koja su zajamčena hrvatskim pravnim poretkom. Pravni akti i odluke koje je Republika Hrvatska prihvatila u institucijama Unije, primjenjuju se u skladu s pravnom stečevinom Unije. Sudovi su dužni štititi subjektivna prava utemeljena na pravnoj stečevini Europske unije pa i državna tijela i tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravne osobe s javnim ovlastima izravno primjenjuju pravo Europske unije. Dakle, u tom kontekstu bitno je sagledati sve izazove o kojima se govori u članku.

2.1. Prijevodi direktiva  Europske unije
Prvi izazov je prijevod direktiva. Oni akti koji se sada donose, od kada smo stupili u članstvo Europske unije 1. srpnja 2013., objavljuju se na hrvatskom jeziku u službenom listu Europske unije. Problem je s onim aktima koji su se donosili od 1952. pa do 1. srpnja 2013. Za to postoji posebno izdanje Službenog lista. Još uvijek ima 20.000 stranica propisa koji nisu još objavljeni. Oni su stupili na snagu u trenutku kad smo postali članica Europske unije. 

Sigurni smo da smo često u situaciji, ako se bavimo Europskim pravom, da će nam trebati određena direktiva ili uredba i da ćemo je pokušati naći, u službenom glasilu, ali je tamo nema. Ne moramo ni spominjati da to nije u skladu s načelom vladavine prava i našim Ustavom koji propisuje da propisi prije negoli stupe na snagu moraju biti objavljeni. Mora se omogućiti građanima primjeren rok da se upoznaju s odredbama prije nego što stupe na snagu. 

No, činjenica je da je Vlada Republike Hrvatske tijekom pregovora prijevode poklanjala našim susjedima Crnoj Gori, Bosni i Hercegovini i Srbiji, a da to nije htjela objaviti na web stranici koja je bila posvećena pregovorima Republike Hrvatske s Europskom unijom. Na jednom seminaru koji se vodio pri Ministarstvu vanjskih poslova, jedan od sudionika postavio je pitanje zašto još uvijek nisu dostupni ti prijevodi. Odgovor je bio da bi nastala panika te da to nije potrebno te da će akti biti objavljeni kada postanemo članica Unije. Konačno se dogodilo da su ti akti postali dostupni, ali ne zato što ih je objavila Vlada Republike Hrvatske nego Vlada Crne Gore na web stranici Ministarstva vanjskih poslova i europskih integracija Crne Gore. Mogli smo pristupiti tim prijevodima. Ta stranica više nije u funkciji, ali na Google-u postoji dokaz da je postojala. Kad smo pripremali ovaj članak pretraživali smo internetom i naišli na jednu zanimljivost. 

Možemo reći i neke pozitivne primjere, a to je da je Ministarstvo vanjskih i europskih poslova objavilo web stranicu sa svim aktima koji su još uvijek radna verzija. Pravnici i lingvisti još uvijek na njima rade da bih ih mogli objaviti u Službenom listu, ali ih je moguće vidjeti na toj web stranici. Puno se puta prigovaralo da ti prijevodi nisu dobri. Sada,ako nas neka područja zanimaju, imamo mogućnost provjeriti i kontaktirati pravnike ili lingviste putem e-maila u Vijeću te ih upozoriti na te nedostatke u prijevodu prije negoli budu službeno objavljeni. 

Osobno sam, pišući doktorsku disertaciju, čitala te prijevode na crnogorskoj stranici i uočila netočan prijevod odredaba jedne direktive koja se odnosi na pristup pravosuđu u pitanjima okoliša. Nažalost, tim netočnim prijevodom koristili su se službenici u nadležnom ministarstvu kad su donosili Zakon o zaštiti okoliša 2007. Posljedica tog netočnog prijedloga bila je da smo u Zakonu imali odredbu koja je onemogućavala pristup pravosuđu umjesto da ga olakšava, što bi bilo u skladu s direktivom. Poslala sam upozorenje za taj netočan prijevod i ta je odredba prepravljena. Također kontaktirala sam i tražila Direktivu o otpadu i nisam je našla na web stranici Službenog lista Europske unije i onda sam napisala pismo EUR-Lexu. To je servis koji se bavi objavom propisa. Zamolili sam ih, budući da nema direktive na hrvatskom, mogu li mi poslati neku radnu verziju. Odgovorili su da je nemaju, a također su i rekli da ne očekuju da će je uskoro imati.

2.2. Priprema propisa i kvaliteta
Što se tiče drugog izazova radi se o pitanju pripreme propisa i, dakako, njihovoj kvaliteti. Nedavno smo pročitali da je Europski ombudsman, gospođa Emily O’Reilly, pokrenula neformalnu istragu u vezi s transparentnošću rada stručnjaka koji za Europsku komisiju pripremaju prijedlog propisa. Naime, podaci pokazuju da dominiraju osobe koje dolaze iz velikih tvrtki, a da su ostali podzastupljeni. Prema njezinu mišljenju stanje nije transparentno i trebao bi sastav tih skupina biti uravnotežen. Ona se zalaže za što transparentniji rad stručnih skupina koje pripremaju propise na razini Europske komisije. 

Kad se pripremala (i još uvijek se priprema) Direktiva o pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša, Opća uprava za okoliš Europske komisije radila je javne konzultacije u vezi s prijedlogom Direktive. U okviru jedne akademske mreže čiji sam član, a bavi se pravom okoliša, zamoljena sam da sudjelujem u toj javnoj raspravi. Uspostavilo se da su lovačke udruge masovno iskoristile te javne konzultacije da bi negativno utjecale na ishod, da se ne donese ta Direktiva koja bi koristila pristupu pravosuđu. Iznijeli smo svoje stajalište zašto bi trebalo omogućiti širi pristup pravosuđu u pitanjima okoliša. Glede izazova u svezi s primjenom propisa mislim da se s time možemo suočiti tako da doista sudjelujemo u tim procesima, a to nam omogućava međunarodni ugovor Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša. Ta konvencija sklopljena je u gradu Aarhus pa se zato skraćeno naziva Aarhuška konvencija.

Ta Aarhuška konvencija obvezuje institucije Unije, a isto tako i države članice. Ističemo neka prava koja nam, prema toj Konvenciji pripadaju, kad se donose planovi i programi koji se odnose na okoliš. To mogu biti prostorni planovi, planovi gospodarenja otpadom, planovi koji se odnose na djelatnosti koje imaju utjecaj na okoliš, poput poljoprivrede, turizma, energetike. 

Ti standardi, o kojima ću govoriti, proizlaze iz prakse tijela koje je osnovano u sklopu Aarhuške konvencije i naziva se Compliance Committee, što znači Odbor za pridržavanje te Konvencije i svatko ima pravo podnijeti pritužbu protiv bilo koje stranke Konvencije ako smatra da ona ne poštuje Konvenciju. Iz te prakse slijede brojni standardi kako se treba omogućiti sudjelovanje javnosti. Prvo je da ti postupci trebaju obuhvatiti razumne vremenske rokove. Treba sagledati koliko je neki zahvat, plan, projekt opsežan i zahtjevan. Ako se radi o složenim projektima onda vrijeme za sudjelovanje javnosti mora biti dulje u odnosu na one projekte koji su manji. Javnosti treba omogućiti dovoljno vremena da se upozna s dokumentacijom i dovoljno vremena da dâ komentare. Navest ćemo jedan primjer iz Litve. Slučaj je u vezi s odlagalištem otpada. Za sudjelovanje javnosti bilo je određeno deset radnih dana. Compliance Committee utvrdio je da nije bilo dovoljno vremena da se javnosti omogući djelotvorno sudjelovanje. Imamo i primjer iz Španjolske u svezi s jednim projektom, za koji je omogućeno sudjelovanje javnosti u vrijeme božićnih i novogodišnjih blagdana. Utvrđeno je da je time povrijeđena Konvencija jer nije omogućeno djelotvorno sudjelovanje javnosti s razumnim vremenskim rokovima. Isto tako, ako se organizira samo jedno javno izlaganje onda ono ne smije biti u doba kad ljudi rade. Bolje ga je organizirati više puta ili nakon radnog vremena, tako da ljudi koji rade mogu doći. Drugo, što je omogućeno kao pravo javnosti, jest da sudjelovanje mora biti organizirati na vrijeme, dok su sve mogućnosti otvorene. Primjer za to je odabir načina zbrinjavanja otpada, hoće li to biti spalionica ili odlagalište, pa se treba organizirati sudjelovanje prije negoli je donesena politička odluka. Uglavnom se događa da su političke odluke donesene prije, a sudjelovanje javnosti samo je forma. Ako se u praksi događa da nakon što je javnost dala svoje komentare, a oni nisu nikada bili uzeti u obzir i nikada nije došlo do promjena koje su unaprijed bile odlučene, onda takvo postupanje države i njezinih institucija nije u skladu s Konvencijom. Treće je, da se mora uzeti u obzir ishod sudjelovanja. To ne znači da lokalna zajednica ima pravo veta na određene prijedloge, nego da se trebaju razmotriti sve primjedbe i dati obrazloženja zašto su neke opcije uzete u obzir, a neke nisu. Ako bi se rutinski svi komentari odbijali bez ikakvog obrazloženja, onda takvo postupanje ne bi bilo u skladu s Aarhuškom konvencijom.

2.3. Primjena propisa u praksi
Treće je vezano uz izazov uz primjenu propisa u praksi. Danas se u Republici Hrvatskoj puno govori o problemu odlaganja komunalnog otpada i na koji će se način odlagati. Grad Z. nije još donio plan odlaganja otpada*, iako je to bila zakonska obveza. Osim toga, prema Zakonu o zaštiti od buke Grad Z. je bio dužan još prije tri godine donijeti stratešku kartu buke, a tek je sada u u lipnju u tijeku javna rasprava. Isto tako možemo navesti primjer iz Grada S. B. Radi se o onečišćenju zraka. Prema Zakonu o zaštiti zraka ako u određenoj zoni postoje prekoračenja graničnih vrijednosti za onečišćujuće tvari, onda je jedinica lokalne samouprave dužna donijeti akcijski plan za poboljšanje kvalitete zraka. Isto tako ako se radi o onečišćujućim tvarima koje dolaze iz druge zemlje, onda nadležno ministarstvo treba pokrenuti suradnju sa susjednim zemljama iz kojih dolazi to onečišćenje, da bi zajedno pripremile i provele akcijski plan za poboljšanje zraka. Koliko mi je poznato za Grad S. B. ne postoje takvi planovi. S tim pitanjem suočili su se građani u Europskoj uniji. Imam primjer kako se mogu pokrenuti nadležna tijela da počnu provoditi propise. Svi naši propisi zapravo su odraz europskih propisa. Mi smo ih donijeli i morali se uskladiti s Europskom unijom i njezinim direktivama. Primjerice, na zaobilaznici u Münchenu došlo je do prekoračenja graničnih vrijednosti za pojedine štetne tvari, a nije bilo nikakvog akcijskog plana iako se on mora donijeti u takvim situacijama. Taj akcijski plan za poboljšanje kvalitete zraka morao bi sadržavati mjere koje se u kratkom vremenu trebaju primijeniti da bi se kvalitetu zraka dovelo do one koja je sukladna propisima. Budući da Bavarska nije donijela takav plan, gospodin Janecek podnio je tužbu pred Upravnim sudom Bavarske. 

Podnio je tužbu i zatražio da se donese takav plan. To je završilo pred njemačkim Saveznim upravnim sudom. Prema mišljenju tog Suda, njemačko pravo ne dopušta tužbu radi donošenje plana. Samo ako se radi o pojedinačnim slučajevima može se zatražiti donošenje pojedinačnog upravnog akta, ali ne postoji takvo pravo za podnošenje tužbe kad se traži donošenje nekih općih akata i planova. Iako je utvrdio da to pravo ne poznaje njemačko pravo, ipak je njemački Savezni upravni sud upitao Sud Europske unije proizlazi li to pravo iz pravne stečevine Europske unije.

2.3.1. Korištenje pravnim sredstvom kao pravom koje proizlazi iz pravne stečevine Europske unije
Sud Europske unije dao je potvrdan odgovor. Naime, direktive obvezuju. Pogotovo ako se radi o direktivama koje su donesene s ciljem zaštite zdravlja ljudi onda svaka zainteresirana osoba ima pravo obratiti se Sudu u situacijama kad država ne ispunjava obveze koje proizlaze iz direktiva. Ako u domaćem pravu ne postoji pravno sredstvo koje bi omogućavalo građanima podnijeti tužbu zbog propusta institucija koje ne rade svoj posao, onda to pravo proizlazi iz Europskog prava i njime se možemo koristiti pred našim domaćim sudovima. Kroz ove propise pokazali smo da nam pravna stečevina Europske unije omogućuje da postanemo aktivni sudionici koji mogu pomoći nadležnim tijelima u donošenju kvalitetnijih propisa i njihovoj primjeni u praksi. Čini mi se da bez tog aktivnog poticanja izvana promjene neće ići dovoljno brzo i kvalitetno. Nadam se da također sudjelujete u postupcima donošenja akata koji će se provoditi, i u situaciji ako smatrate da su prekršena prava da se koristite pravom na pristup pravosuđu.

* Dio uvodnog izlaganja docentice dr. sc. Lane Ofak na 187. tribini Kluba pravnika Grada Zagreb, 17. lipnja 2014.

* Plan je usvojen tek 9. listopada 2014.