1. UVOD
Ulaskom Republike Hrvatske (u nastavku teksta: RH) u schengenski sustav, njezine vanjske granice s trećim državama postat će dio schengenske granice¹, pa tako i kopnena i morska granica između RH i Crne Gore. Na toj granici kontrola se obavlja sukladno Protokolu između Vlade RH i Savezne vlade Savezne Republike Jugoslavije o privremenom režimu uz južnu granicu između dviju država, potpisanom 10. prosinca 2002. godine (u nastavku teksta: Protokol), kojim je uspostavljen privremeni režim na tom području i koji je još uvijek na snazi. Danas je stranka Protokola Crna Gora, koja je 3. lipnja 2006. proglasila neovisnost i samostalnost. Protokol nije povoljan za hrvatsku stranu jer se nije poštovalo načelo reciprociteta tako da je, među ostalim, i granična crta na moru bliža hrvatskom kopnu. Naime, RH je odstupila od ekvidistancije (crte sredine) u Bokokotorskome zaljevu² i na taj način prepustila susjednoj državi morsko područje koje obuhvaća 427 km², a usto omogućen je i dvojni suverenitet uz nesporni dio hrvatske obale, kao i neprimjerena asimetrična demilitarizacija na štetu RH (5 kilometara s hrvatske, a 3 kilometra s jugoslavenske strane).

2. SCHENGENSKA PRAVNA STEČEVINA ZA VANJSKE GRANICE
Prvi korak prema zajedničkoj politici upravljanja vanjskim granicama učinjen je 14. lipnja 1985., kada je pet od tadašnjih deset država članica Europske ekonomske zajednice potpisalo Schengenski sporazum u malom mjestu u Luksemburgu, sa samo 600 stanovnika, na tromeđi s Belgijom i Njemačkom, koji je pet godina kasnije dopunjen Konvencijom o provedbi Schengenskog sporazuma.

Schengensko područje, područje bez granica stvoreno schengenskom pravnom stečevinom (kako su zajednički nazvani ugovori i sporazumi), trenutačno obuhvaća 26 europskih zemalja: 22 države Europske unije i 4 izvan nje (Slika 1.).³

Slika 1. Schengenski prostor

Dio schengenskog prostora su sve države članice EU-a osim Hrvatske, Bugarske, Rumunjske, Cipra i Irske. Prve tri zemlje ispunjavaju sve tehničke kriterije i sada je na zemljama članicama da donesu političku odluku o njihovu primanju. Cipar ne ispunjava uvjete jer ne kontrolira u potpunosti svoj teritorij, dok Irska ne želi u Schengen jer bi u suprotnom morala uvesti granične kontrole sa Sjevernom Irskom, što je u suprotnosti s mirovnim sporazumom postignutim 1998. godine, kojim su okončani sukobi u Sjevernoj Irskoj, koja je dio Ujedinjene Kraljevine.

Schengenom se, dakle, ukida kontrola unutarnjih i osnažuje zaštita vanjskih granica. Kada jednom uđu u područje Schengena, ljudi mogu putovati od jedne do druge države članice bez graničnih kontrola.

Funkcija schengenske vanjske granice često se uspoređuje s nepropusnom membranom koja treba sprječavati ulaz i boravak svim osobama koje ne ispunjavaju propisane uvjete. Granica bi trebala biti jedinstvena, što znači da su na svim njezinim prijelazima ujednačeni i precizno regulirani uvjeti za prijelaz preko njih.

RH je za ulazak u Schengen „dobila zeleno svjetlo“ Europske komisije, s jasnom porukom da su ispunjeni svi tehnički uvjeti. U prosincu prošle godine stigla je i pozitivna odluka Vijeća ministara Europske unije, koja ide u Europski parlament, a potom opet na Vijeće ministara, odnosno države članice Europske unije⁴. Odluka o ulasku mora biti jednoglasna odluka svih članica i ona je u potpunosti političke prirode.

Dakle, o mogućem proširenju schengenskog prostora odlučivat će šefovi država ili vlada EU-a, ali prije toga, prema izvoru iz francuske vlade, potrebno je postići dogovor o jačanju zaštite vanjskih granica i o registriranju svih stranaca koji ulaze u EU.

Iz navedenog je razvidno da tri uzastopna predsjedništva EU-a, poznata kao predsjednička trojka, koju čine Francuska (siječanj – lipanj 2022.), Češka (srpanj – prosinac 2022.) i Švedska (siječanj – srpanj 2023.) neće „dati zeleno svijetlo“ za proširenje Schengena prije nego što se postigne dogovor o jačanju zaštite i kontrole vanjskih schengenskih granica. Cipar nije u Schengenu jer ne kontrolira u potpunosti svoje granice. U tom smislu postavlja se pitanje kontrolira li RH u potpunosti svoju južnu granicu s Crnom Gorom, koja trenutačno predstavlja vanjsku granicu EU-a, a ulaskom RH u Schengen predstavljat će vanjsku schengensku granicu.

3. RAŠČLAMBA PROTOKOLA
Europska komisija je 6. veljače 2018. godine usvojila strategiju za „Vjerodostojnu perspektivu proširenja i pojačanu suradnju EU-a sa zapadnim Balkanom“, potvrđujući europsku budućnost regije kao geostrateško ulaganje u stabilnu, snažnu i ujedinjenu Europu, temeljenu na zajedničkim vrijednostima. Osim brojnih kategoričkih zahtjeva koje Bruxelles postavlja pred države kandidatkinje za članstvo u EU-u, strategija sadrži i uvjet da sve države Zapadnog Balkana moraju razriješiti svoje bilateralne granične sporove. Taj uvjet EU-a izravno se odnosi i na Crnu Goru, koja ima otvoreno pitanje razgraničenja s RH kod Prevlake⁵, a čije se rješavanje više neće moći odlagati ako Crna Gora doista, kako tvrdi, želi ispuniti „ekstremno ambiciozan“ plan pridruženja EU-a do 2025.

Europski parlament je u Rezoluciji od 11. ožujka 2015. o izvješću o napretku Crne Gore za 2014. pozvao crnogorske vlasti na brzo sporazumno rješenje graničnog pitanja s RH, a u slučaju nemogućnosti pronalaženja sporazumnog rješenja poziva na rješavanje spora pred Međunarodnim sudom u Haagu, u skladu s pravilima i načelima međunarodnog prava.

Promatračka misija UN-a na Prevlaci (UNMOP) sa središtem u Cavtatu započela je s radom 1. veljače 1996., a rad Misije potrajao je do 15. prosinca 2002., kada je Vijeće sigurnosti, u skladu s potpisanim Protokolom donijelo odluku o prekidu ovlasti Ujedinjenih naroda nad područjem Prevlake i njegovu ponovnom uključenju u sastav RH. Pet dana poslije povukli su se vojni promatrači, a UNMOP je ukinut, dok je spor oko Prevlake do sada u postupku rješavanja između Hrvatske i Crne Gore kao nasljednice Protokola.

Protokol karakterizira dvojni hrvatsko-jugoslavenski/crnogorski suverenitet (i to samo uz hrvatsku obalu u vanjskom zaljevu Boke kotorske), kao i neprimjerena demilitarizacija na hrvatskom tlu. U svom stručnom članku „Raščlamba Protokola u svezi s granicom između Republike Hrvatske i Crne Gore“, Fakultet političkih znanosti (Geoadria, br. 15/2 - 2010), prof. dr. sc. Radovan Pavić o Protokolu rekao je sljedeće:

„U vrijeme objave taj je Protokol izazvao veliku pozornost političke javnosti, a dijelom i njezine pohvale, što se uopće ne može prihvatiti, jer bi svaka potanja rasprava (koja je do sada izostajala) jasno ukazala na to da je Protokol umnogome i manjkav, i štetan, i ponižavajući za RH. Zato nakon svih pohvala upućenih Protokolu, kao velikom hrvatskom „uspjehu“ – dolazi neizbježni „ali“. Protokol je za Hrvatsku skandalozan dokument, pri čemu sve one koji su ga na hrvatskoj strani pripremali i potpisali treba tretirati na dvostruki način: oni su ili površne neznalice i nevježe koje se u svemu tome posve ne snalaze ili su neodgovorni politikanti. A ako to nisu – onda bi se njima trebale baviti neke druge institucije“.

Treba se podsjetiti da je na takve i slične okolnosti odmah nakon potpisivanja Protokola u prosincu 2002. upozorio i istaknuti stručnjak za granice akademik Davorin Rudolf:

„Hrvatsko-jugoslavenski Protokol o privremenom režimu uz južnu granicu u stručnoj javnosti ocijenjen je kao amaterski uradak, loš i neprihvatljiv za Hrvatsku. Ali, on se primjenjuje, jer je stupio privremeno na snagu onoga dana kad je potpisan. Prije ratifikacije (odobrenja) u Saboru, dakle. Protokol vrvi za Hrvatsku nepovoljnim odredbama.“.

Akademik Davorin Rudolf postavio je pitanje kako se tada napušteno načelo „crte sredine“ može uopće više vratiti u (budući) pregovarački proces? Izrazio je i bojazan kako će takva „privremena“ rješenja imati ozbiljne posljedice u odnosu na utvrđivanje epikontinentalnog i gospodarskog pojasa RH na ulazu u Bokokotorski zaljev i na okolno morsko prostranstvo.

Mnogo toga je Protokolom Crna Gora „privremeno“ dobila, a Hrvatska, nadamo se, ipak samo „privremeno“ izgubila. Jedino što je u svemu tome donekle pozitivno jest upravo navedena „privremenost“ Protokola (koja, doduše, traje evo već 20 godina), što otvara mogućnost poboljšanja, ali čemu treba odmah dodati i mogućnost da i druga strana postavi nove zahtjeve (a vidimo da to Crna Gora bez zadrške i čini⁶). Protokol ima više doista bitnih nedostataka koji svi pogađaju (samo) RH, i on očito predstavlja jedan od temelja koji se mora uzeti u obzir pri rješavanju ovog graničnog pitanja ma tko ga (i kada bude) rješavao.

Slika 2. Hrvatska – Crna Gora, privremena granica na moru u Bokokotorskim vratima/zaljevu Boka kotorska prema Protokolu

Iz razgraničenja na moru na ulazu u Bokokotorski zaljev razvidno je da nije, sukladno međunarodnom pravu mora, povučena ekvidistancija – „crta sredine“ između hrvatske i crnogorske obale (Slika 2.).⁷

Dakle, Protokolom je isključena „crta sredine“, što znači da se isključuje i međunarodno pravo, a to (očito) pogađa (samo) Hrvatsku. Zato je akademik Rudolf u pravu kad postavlja pitanje kako se napušteno načelo „crte sredine“ može uopće više vratiti u pregovarački proces.

Protokolom je uspostavljena tzv. „Zona“ u kojoj nesumnjivo postoji dvovlašće, i to (samo) na dijelu (nesporno) hrvatskog mora i uz (nesporno) hrvatsku obalu. Granica „Zone“ između hrvatskih obala i ostalog akvatorija u vanjskom zaljevu povučena od rta Konfin do točke udaljene tri kabla od rta Oštra na spojnici rt Oštra – rt Veslo (Slika 2.).⁸

Zašto su u ovom slučaju određena upravo tri kabla (555,6 m) nije objašnjeno, kao ni to zašto se sve određuje po spojnici rt Oštra – rt Veslo (Slika 3.)?

Međutim, razlog bi mogao biti u sljedećem: čim je neka određujuća crta više izvan zaljeva, onda po načelu okomice koja bi dijelila hrvatsko i crnogorsko teritorijalno more, veći dio teritorijalnog mora izvan zaljeva pripao bi Crnoj Gori. I obratno – ako je neka relevantna crta bliže zaljevu (ili čak unutar njega), onda bi najveći dio teritorijalnog mora izvan zaljeva pripao Hrvatskoj, a što se ovim Protokolom nije dogodilo. Morsku granicu na jugu (sukladno međunarodnom pravu) najlogičnije je utvrditi spojnicom rt Oštra – otok Mamula – rt Mirišta, pri čemu je moguća i izravna granica između rta Oštra i rta Mirišta po kojoj otok Mamula ostaje unutar zaljeva (što bi, također, prema mišljenju autora, bilo posve prihvatljivo).

Slika 3. Hrvatska – Crna Gora, analiza razgraničenja morskih prostora prema Protokolu i ekvidistanciji uz usporedbu površina morskih prostora između te dvije crte razgraničenja

Važno je naglasiti da ova južna morska granica nije nimalo bezazlena prirodoslovna crta koja omeđuje zaljev, nego je iznimno važna i međunarodno-pravno i geopolitički, jer ima bitno značenje za predmetno razgraničenje Hrvatske i Crne Gore izvan samog zaljeva (Slika 3.).

Iako se Protokolom (privremena) granica utvrđuje prema spojnici rt Oštra – rt Veslo, povrh svega toga Vlada Crne Gore donijela je 2011. odluku o određivanju blokova za istraživanje i proizvodnju ugljikovodika, čija lateralna granica prema Hrvatskoj znatno odstupa od crte razgraničenja prema Protokolu jer ne ide azimutom 206 stupnjeva (Slika 3.), već ima novi smjer prema Hrvatskoj, koji ide azimutom 231 stupanj pa se morski i podmorski prostori Crne Gore (osim što su već uvećani Protokolom), na taj način (naknadno) uvećavaju na štetu Hrvatske za ukupno čak 2.020 km2.

„Zona“ je uspostavljena na štetu RH i predstavlja u međunarodnom pravu jednu potpuno nepoznatu situaciju u kojoj neka obalna država nema potpuni suverenitet uz svoju obalu, nego ga dijeli s nekim drugim.

Prema Protokolu u „Zoni“ uvedena je zajednička hrvatsko-crnogorska policijska ophodnja i nadležnost, što znači da je riječ o dvovlašću, a to ujedno znači i djelomičan gubitak hrvatskog suvereniteta, dok Crna Gora dijelom stječe taj suverenitet nad hrvatskim, odnosno EU teritorijem.

Dakle, nije ugovoren reciprocitet, tj. isti takav zajednički hrvatsko-crnogorski nadzor i susjednoga mora (jednake površine) u Crnoj Gori.

Sve je to ujedno protivno članku 2. Ustava RH, gdje se jasno navode načela neotuđivosti, nedjeljivosti i neprenosivosti suvereniteta RH. U ovom slučaju povrijeđena su sva tri navedena načela. Tako je hrvatski suverenitet prema Protokolu dijelom došao u tuđe ruke, dijelom je podijeljen s nekim drugim i dijelom prenesen je na nekoga drugog.

Zajednički hrvatsko-crnogorski granični nadzor i granična kontrola na tom dijelu hrvatskoga mora, u kojem RH ne ostvaruje svoj suverenitet, obavlja se policijskim plovilom naizmjenično MUP-a RH i MUP-a Crne Gore, i ta plovila ne viju ničiju zastavu. To je, dakako, logično kada je u pitanju crnogorska strana, ali je nelogično i ponižavajuće da hrvatska zastava⁹ izostaje na hrvatskom plovilu uz hrvatsku obalu i u hrvatskim vodama.

Osim toga, to je protivno i međunarodnom pravu mora prema kojem nijedan brod na moru ne smije ploviti bez zastave, jer broda bez državne pripadnosti ne može ni biti.

4. ZAKLJUČAK
Ove godine napunit će se 20 godina od potpisivanja Protokola, a Hrvatska u tom dugom razdoblju nije uspjela riješiti opisani granični problem s Crnom Gorom, a koji bi sada, prema našem mišljenju, morala riješiti u sljedećih nekoliko mjeseci jer je početkom sljedeće godine predviđen njezin ulazak u Schengen.

Protokolom je uspostavljen privremeni režim na tom području, koji je još uvijek na snazi. Danas je stranka Protokola Crna Gora, koja je 3. lipnja 2006. proglasila neovisnost i samostalnost.

Protokol ne potvrđuje suverenost Hrvatske nad Prevlakom i Konavlima¹⁰, što bi bilo u skladu s načelom uti possidetis¹¹. Umjesto suverenosti u njemu se koristi riječ „privremena jurisdikcija“. S unutarnje strane Boke kotorske ne koristi se crta sredine, koja bi se mogla prilagoditi ako bi se dokazale neke posebne okolnosti u korist bilo jedne bilo druge stranke.

Umjesto nje, uz hrvatsku obalu povučena je ravna crta od rta Konfin do točke udaljene tri kabla od rta Oštro, za što također nema nekoga pravnog opravdanja. Sukladno Protokolu, uspostavljena je „Zona“ u teritorijalnom moru RH (koje će ulaskom RH u Schengen postati teritorijalno more schengenskog prostora), u kojem prostoru policijski nadzor i graničnu kontrolu obavlja mješovita hrvatsko-crnogorska policijska postrojba, i to naizmjenično crnogorskim ili hrvatskim policijskim plovilom bez zastave.

U tu zonu zabranjen je pristup hrvatskim ratnim brodovima, potom hrvatskim policijskim, pa čak i ribarskim brodovima koji obavljaju gospodarski ribolov, dok je športsko-rekreacijski ribolov dozvoljen. Protokolom je također crnogorskim građanima pograničnih općina (npr. građanima Herceg Novog, Crna Gora) i strancima (npr. nautičarima) koji su obavili prijavu boravka nadležnom tijelu pograničnih općina (npr. u Herceg Novom), dozvoljeno bez ikakve granične kontrole doći na hrvatski poluotok Prevlaku u vremenu od 1. travnja do 31. listopada tekuće godine, uz uvjet da istog dana napuste to područje.

Na naše postavljeno pitanje - može li neriješeno pitanje hrvatske južne granice s Crnom Gorom predstavljati prepreku pristupanja RH u Schengen, jer je cilj Schengenskog sporazuma uspostavljanje potpunog nadzora vanjskih granica, Glavno tajništvo Vijeća Europske unije dostavilo je sljedeći odgovor:

„Hrvatskim pristupanjem EU-u hrvatske granice s trećim zemljama postale su vanjske granice EU-a te se na Hrvatsku primjenjuje pravna stečevina EU-a o vanjskim granicama. Nadzor državne granice stoga bi se trebao obavljati u skladu sa Zakonikom o schengenskim granicama¹².

Bilateralna pitanja u vezi s granicama nisu u nadležnosti Unije. Ova specifična situacija na granici Hrvatske i Crne Gore nije posebno razmatrana tijekom schengenskih evaluacija Hrvatske. Dovršetak tih evaluacija bio je preduvjet da Vijeće usvoji zaključke Vijeća kojima potvrđuje da Hrvatska ispunjava uvjete za potpunu primjenu schengenske pravne stečevine.

Stoga ta specifična situacija na granici Hrvatske i Crne Gore sama po sebi ne bi trebala biti prepreka donošenju Odluke Vijeća o potpunoj primjeni schengenske pravne stečevine u Hrvatskoj.

S poštovanjem

Služba za informiranje javnosti - Glavno tajništvo Vijeća Europske unije.“

Literatura:
• Barić, Punda, V., Filipović, V.: „Protokol o privremenom režimu uz južnu granicu (2002.) s posebnim osvrtom na odluke vlada Republike Hrvatske i Crne Gore o istraživanju i eksploataciji ugljikovodika u Jadranu, PPP, god. 54 (2015), 169, str. 73 –88
• Davorin, R., ml.: „Sporovi o morskim granicama između Hrvatske i Crne Gore, Hrvatske i Bosne i Hercegovine“, Zbornik radova 1. Međunarodne konferencije o pomorskoj znanosti, Split, 2008.
• Degan, V., Đ.: „Delimitacija i demarkacija vanjskih granica Republike Hrvatske“, PPP, god. 54 (2015), 169, str. 57 – 71
• Dominis, Ž.: „Hoće li nas (opet) plovilom bez zastave „preveslati“ preko Prevlake?“, Kolumna, Portal oko, 2015.
• Europski parlament: „Upravljanje vanjskim granicama - Kratki vodič o Europskoj uniji“, 2017.
• Europska komisija: „Strategija za potpuno funkcionalno i otporno schengensko područje“, COM (2021) 277
• Europska komisija: „Vjerodostojna perspektiva proširenja i pojačana suradnja EU sa Zapadnim Balkanom“
• Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o provjeri potpune primjene schengenske pravne stečevine u Hrvatskoj, 22. listopada 2019., COM (2019) 497
• MMPI: „Znanstvenici: „Proglašenje ZERP-a ne protivi se regulativi Europske unije“, dostupno na: https://mmpi.gov.hr/print.aspx?id=702&url=print  
• Pavić, R.: „Raščlamba “Protokola” u svezi s granicom između Republike Hrvatske i Crne Gore“, Geoadria 15/2 (2010), str. 287 - 303
• Raspudić, A.: „Mijenjanje državne granice Republike Hrvatske“, Prvostupnički rad, Sveučilište u Zagrebu, Prirodoslovno-matematički fakultet, Geografski odsjek, 2020.
• Šegvić, S.: „Schengenski režim upravljanja vanjskim granicama EU“, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 48, 1/2011., str. 11 - 31.