1.OKVIR ZA RASPRAVU
Sustav alternativnog rješavanja sporova u Republici Hrvatskoj (u nastavku teksta: RH), kad je u pitanju građanskopravno područje, prije svega, podrazumijeva (mirenje/medijaciju),¹ arbitražu,² sudsku nagodbu³ te mirenje u radnim sporovima,⁴ obiteljskim sporovima,⁵ kao i alternativno rješavanje potrošačkih sporova.⁶ Kad govorimo o mirenju/medijaciji, ZPP-om⁷ je normirana mogućnost da sud predloži strankama da spor pokušaju riješiti medijacijom, kao i da isti prijedlog sporazumno daju i stranke, čime je učinjen prvi korak ka kreiranju pravnog okvira za uvođenje medijacije u zemlji. Sama medijacija je prvotno bila uređena ZoM-om, koji je usvojen 2011. i definira postupak medijacije, načela te ulogu medijatora u procesu, kao i rokove, a njime je uvedena neobvezna izvansudska medijacija. Nakon usvajanja spomenutog legislativnog okvira, doneseno je i niz provedbenih podzakonskih akata kako bi se riješila određena pitanja, kao što su upućivanje na postupak medijacije, uspostavljanje i vođenje Registra i Liste medijatora, kodeksa medijatorske etike, kao i pitanja odgovornosti za štetu i disciplinske odgovornosti te pitanja nagrada i naknada medijatora, odnosno medijatorske obuke. Ipak, na polju medijacije, RH se susreće s teškoćama, kao što su mala „potražnja“ za medijacijom, nedostatak poticaja i učinkovitih sankcija za nerazmatranje medijacije u regulatornom okviru za medijaciju, slabim institucionalnim kapacitetima pružatelja usluga medijacije i posljednje, ali ne i manje važno, nezadovoljavajućim kapacitetima za održivi sustav obuke za medijatore, suce i pravne zastupnike. Stoga ne iznenađuje činjenica da medijacija, kao mirni način rješavanja sporova, nije zaživjela u zadovoljavajućoj mjeri u našem pravnom sustavu, osobito ako se u obzir uzme činjenica da je riječ o novijem konceptu rješavanja sporova u našem društvu. Opći je dojam kako se nije u cijelosti iskoristio potencijal alternativnog rješavanja sporova, kako glede unaprjeđenja pristupa građana pravdi, tako i glede rasterećenja pravosuđa velikog broja predmeta koje je moguće riješiti jednom od metoda alternativnog rješavanja sporova.

2. ANALIZA ZAKONA O MIRNOM RJEŠAVANJU SPOROVA S ASPEKTA TIJELA KOJA SU DE LEGE LATA NADLEŽNA ZA PROVOĐENJE POSTUPKA MIRENJA
Rezultati na polju alternativnog rješavanja sporova, mora se priznati, skromni su i nezadovoljavajući, što je, svakako, jedan od razloga za pokretanje inicijative za implementaciju Zakona o mirnom rješavanju sporova⁸ koji bi u svom fokusu imao isključivo segment alternativnog rješavanja sporova. U osnovi moderan zakon, stari ZoM ima niz propusta u redakciji, koji se mogu pripisati načinu njegove izrade i donošenja. No, on je stvorio solidnu podlogu, kod koje postoji prostor za njezino daljnje razvijanje i razradu u budućnosti kroz odredbe ZMRS-a.

2.1. PODRUČJE PRIMJENE
Područje primjene ZMRS-a je mirno rješavanje sporova u građanskim, trgovačkim, radnim, obiteljskim, upravnim i drugim sporovima o pravima kojima stranke mogu slobodno raspolagati.

2.2. USKLAĐENOST S PRAVNOM STEČEVINOM EU-A
ZMRS-om se u pravo RH prenose: Direktiva 2008/52/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008. o nekim aspektima medijacije u građanskim i trgovačkim stvarima (SL L 136/3), Direktiva 2014/54/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o mjerama za lakše ostvarivanje prava zajamčenih radnicima u kontekstu slobode kretanja radnika (SL L 128/8) i Direktiva (EU) 2019/1937 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2019. o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije (SL L 305/17).

2.3 RATIO ZMRS-A
Svrha ZMRS-a je stvoriti uvjete za sporazumno rješavanje sporova, izbjegavanje nepotrebnog pokretanja sudskih postupaka te osiguravanje uravnoteženog odnosa između postupka mirnog rješavanja spora i sudskog postupka.

Mirno rješavanje spora može se provodi prije ili tijekom sudskog postupka, a može se provesti i nakon što je odluka nadležnog tijela o sporu postala pravomoćna i ovršna kada se može sporazumijevati o načinu i uvjetima provedbe odluke te o drugim pitanjima.

2.4. INSTITUCIJA ZA MIRNO RJEŠAVANJE SPOROVA
Zakon predviđa osnivanje Centra za mirno rješavanje sporova (u nastavku teksta: CMRS), koji je javna ustanova koja: potiče razvoj kulture mirnog rješavanja sporova i korištenje postupaka uređenih tim zakonom, daje i opoziva suglasnost institucijama za medijaciju, daje suglasnost na programe edukacije za pojedine vrste mirnog rješavanja sporova, provodi, samostalno ili u suradnji s institucijama za medijaciju, stručno osposobljavanje i usavršavanje medijatora, odlučuje o upisu medijatora u Registar medijatora, vodi Registar medijatora te Registar institucija za medijaciju i izdaje potvrde iz navedenih registara, osigurava djelotvornu suradnju s tijelima sudbene vlasti i institucijama za mirno rješavanje sporova, posreduje u dodjeli predmeta na rješavanje institucijama za medijaciju, imenuje, na zahtjev stranaka, osobe koje provode postupak mirnog rješavanja spora, provodi informativni sastanak o medijaciji i medijaciju kada informativni sastanak o medijaciji i medijaciju ne može u primjerenom roku i uz manje troškove provesti druga institucija za medijaciju, izdaje potvrde o pokušaju medijacije, sustavno prikuplja podatke o postupcima mirnog rješavanja spora te objavljuje informacije o mirnom rješavanju sporova i informacije o mirnom rješavanju sporova, medijatorima i institucijama za medijaciju te pomaže strankama u izboru prikladne metode rješavanja spora.

CMRS poslove davanja i opoziva suglasnosti institucijama za medijaciju, odlučivanja o upisu i brisanju medijatora iz Registra medijatora i vođenja Registra medijatora te Registra institucija za medijaciju i izdavanja potvrda iz tih registara obavlja kao javnu ovlast, a preostale poslove iz članka 6. ZMRS-a obavlja kao javnu službu.

Osnivač CMRS-a je RH,⁹ a u ime osnivača osnivačka prava obavlja ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa.

2.5. INSTITUCIJE ZA MEDIJACIJU
Prema ZMRS-u, Institucije za medijaciju su institucije koje su ZMRS-om ovlaštene ili koje su dobile suglasnost CMRS-a: za provođenje obuke za medijatora i/ili za provođenje obuke za trenera i/ili za provođenje medijacije. Institucije za medijaciju koje su dobile suglasnost CMRS-a, upisat će ga u Registar institucija za medijaciju koji se vodi pri CMRS-u.

Registar je javan i vodi se u elektroničkom obliku. CMRS izdaje potvrdu iz Registra koja ima svojstvo javne isprave.

CMRS daje suglasnost za provođenje obuke za medijatora te za provođenje obuke za trenera instituciji koja ima najmanje tri osposobljene osobe za provođenje obuke, odgovarajući prostor za provođenje obuke i usvojene programe obuke, a suglasnost za provođenje medijacije dat će instituciji koja ima najmanje tri medijatora i odgovarajući prostor za provođenje medijacije.

2.6. MEDIJATORI I MEDIJACIJA
Medijatori su osobe upisane u Registar izmiritelja koji na temelju sporazuma stranaka provode medijaciju. Svojstvo medijatora stječe se upisom u Registar medijatora koji vodi CMRS.

Registar je javan i vodi se u elektroničkom obliku. CMRS izdaje potvrdu iz Registra koja ima svojstvo javne isprave. U Registar može se upisati medijator koji je stekao potvrdu od institucije za medijaciju o provedenoj obuci za medijatora. Medijator je dužan stalno stručno se usavršavati.

ZMRS definira mirno rješavanje spora kao svaki izvansudski ili sudski postupak kojim stranke nastoje sporazumno riješiti spor, uključujući medijaciju i strukturirane pregovore. Medijacijom se smatra svaki postupak, bez obzira na to provodi li se u sudu, instituciji za medijaciju ili izvan njih, u kojem stranke nastoje sporazumno riješiti spor uz pomoć jednog ili više medijatora koji strankama pomažu postići nagodbu, bez ovlasti da im nametnu obvezujuće rješenje. ZMRS razlikuje i strukturirane pregovore kao zakonom propisane ili dogovorene postupke mirnog rješavanja spora u kojem stranke neposredno nastoje nagodbom riješiti svoj spor.

3. JE LI UMJESTO CMRS-U MIRENJE TREBALO STAVITI U NADLEŽNOST JAVNIH BILJEŽNIKA?
Sredstva potrebna za osnivanje i rad CMRS-a osigurana su u proračunu RH. Napominjemo da je postojeće stanje u pravosuđu takvo da manji broj sudova ima relativno zadovoljavajuće uvjete rada, dok se većina redovito suočava s kadrovskom nepopunjenošću pozicija sudaca, administrativnog osoblja, nedostatkom osnovnih materijalno-tehničkih sredstava za nesmetan rad i nedostatkom ili neadekvatnošću prostora za smještaj osoblja i rad. Takva situacija ima izravan utjecaj na rad sudova i ostvarivanje njihovih zakonom propisanih dužnosti i ovlaštenja te samim tim mora se odraziti i na percepciju građana o njihovu radu, koja je i ovako na izrazito niskoj razini. Stoga se postavlja pitanje - je li ovo trebalo staviti u nadležnost javnih bilježnika. Prigodom razmatranja koncilijacijske dimenzije u obavljanju klasičnih javnobilježničkih poslova kao alternativne metode rješavanja pravnih stvari i time kao jednog od načina dejudicijalizacije njihova rješavanja, doktrina je više puta konstatirala kako javni bilježnici već de lege lata obavljaju određene poslove koncilijacijskog karaktera u okviru svoje klasične djelatnosti pomaganja strankama da urede svoje međusobne odnose sastavljanjem odgovarajućih pravnih instrumenata.¹⁰ Trenutačna geografska pokrivenost javnobilježničkih ureda u RH osigurala bi kvalitetniji pristup uslugama mirenja, pa potencijalno i brži jer u uredima osim javnih bilježnika rade javnobilježnički prisjednici, javnobilježnički savjetnici i vježbenici koji su pravnog obrazovanja. Štoviše, od 10. veljače 2023.¹¹ postupak upisa u zemljišne knjige podnosi se elektronički, i to putem javnog bilježnika, a kao razlog za to navelo se da su uredi javnih bilježnika prostorno raspoređeni po teritoriju čitave RH, što znači da će navedena usluga građanima biti još dostupnija u odnosu na prethodno zakonsko uređenje. Poseban naglasak u kontekstu predloženih rješenja treba staviti na osobu miritelja jer je jedno od temeljnih pitanja uspješnog vođenja postupaka mirenja i pitanje uređenja sustava kompenzacije (naknada) koje osiguravaju odgovarajući poticaj operativnom tijelu postupka - miritelju. Za svoj rad i ostvareni rezultat miritelji trebaju dobivati naknadu troškova i adekvatnu nagradu. No, prilikom analize sustava kompenzacije i poticaja, bilo bi pogrešno analizirati ovaj sustav sam po sebi, ne vodeći računa o specifičnim okolnostima, uključujući činjenicu kakav će biti broj i kvaliteta miritelja, način njihova imenovanja, broj predmeta, pravnoj strukturi tih slučajeva itd. Mišljenja smo da će biti jako teško osigurati sustav nagrađivanja koji će biti predvidiv, pravičan i poticajan, ali i fleksibilan, tako da ga je moguće primijeniti u vrlo različitim okolnostima s obzirom na pravnu složenost predmeta koji će se pojaviti. U suprotnom, rizik od neadekvatnog zalaganja miritelja, a time „skupog i sporog“ postupka mirenja, višestruko se povećava. Za sada ZMRS propisuje trenutak stjecanja svojstva i uvjete za upis medijatora, odnosno procjenitelja, u Registar, obveze registriranih medijatora kao i da će način upisa u Registar medijatora i njegova vođenja ministar nadležan za poslove pravosuđa propisati pravilnikom. ZMRS ništa ne govori o financijskim poticajima za miritelje, pa se otvoreno postavlja pitanje tko uopće želi biti miritelj. Sjetimo se iskustva iz postupka stečaja potrošača gdje je zakonodavac morao novelirati Zakon o stečaju potrošača jer su tijekom njegove primjene (od 1. siječnja 2016.) uočeni određeni problemi izazvani nedostatkom povjerenika (na listama povjerenika 11 općinskih sudova nije bio upisan niti jedan povjerenik, što je onemogućavalo navedene sudove u provedbi postupka stečaja potrošača) jer nitko nije našao za sebe, nerijetko presudan, financijski interes. Na navedeno se nadovezuje i trošak za stranku. Odnosno pitanje je kakve bi trebale biti za stranku odredbe o troškovima postupka mirenja da ne predstavljaju ograničenje prava na pristup sudu, a da se opet u njima nađe financijski interes miritelja. Dosadašnja iskustva pokazuju da troškove koje je stranka imala u vezi s prethodnim obvezatnim obraćanjem radi mirnog izvansudskog rješenja spora, u skladu s odredbom članka 155. st. 1. ZPP-a, treba kvalificirati kao opravdane troškove.¹²

4. UMJESTO ZAKLJUČKA
Analizom pravne književnosti o povijesnom razvoju i poredbenopravnom uređenju (latinskog, državnog i anglosaksonskog modela) instituta javnog bilježnika (lat. notarius publicus) možemo zaključiti da se polazi od različitih koncepcija. Primjerice, analizirajući povijesne izvore vidimo kako su u Banskoj Hrvatskoj i Slavoniji notarsku djelatnost od srednjeg vijeka pa do uvođenja modernog notarijata obavljali kaptoli. Djelatnost kaptola dekretom od 1231. ozakonio je kralj Andrija II., a takvu djelatnost preuzeli su i kaptoli sjeverne i središnje Hrvatske. To je zanimljivost jer su se pred kaptolima, među ostalim, provodili postupci mirenja.¹³

U svakom slučaju, u svim je sustavima zajedničko, a odnosi se na pravnu prirodu ovog instituta, činjenica da je javni bilježnik osoba dostojna javnog povjerenja (lat. fides publica). Navedena tvrdnja istodobno je okosnica svih promišljanja koja se odnose na instituciju javnog bilježnika i njegovu djelatnost na području europskoga zakonodavstva.

Temeljem odredbi Zakona o javnom bilježništvu¹⁴ javnobilježnička služba ima značenje javne službe jer njezinu djelatnost čine poslovi koji se, u pravilu, obavljaju u javnom, općedruštvenom interesu. Zbog toga je funkcioniranje javnobilježničke službe kao javne službe i uređeno posebnim pravnim propisom, kojim su javni bilježnici, kao nositelji te službe, osobe dostojne javnog povjerenja (čl. 13. st. 1. t. 6. ZJB-a).

Štoviše, ZJB s pratećim propisima ostvaruje pravnu sigurnost obavljanja javnobilježničke službe detaljnijim zakonodavnim uređenjem cjelokupne službe, a prvenstveno postavljanjem strogih legislativnih preduvjeta koje fizička osoba treba ispunjavati kao pretpostavku povjeravanja i pristupa javnobilježničkoj službi. U okviru stvarne nadležnosti javnih bilježnika razlikuju se poslovi koji ulaze u vlastiti djelokrug, odnosno poslovi izvorne nadležnosti koje javni bilježnik obavlja na osnovi rješenja o imenovanju i poslovi povjereni od suda ili drugih tijela vlasti, odnosno poslovi delegirane nadležnosti, koje javni bilježnik obavlja ne samo na osnovi rješenja o imenovanju, već i na osnovi naloga suda ili drugog tijela vlasti. Iako ZMRS-om nije određena nadležnost javnih bilježnika u vršenju poslova medijacije, smatramo da je zbog karakteristika javnobilježničke službe i njeiznih funkcija potrebno omogućiti da javni bilježnici, u okviru svoje koncilijacijske funkcije, provode postupke medijacije.

U prilog tomu govori i činjenica da je bilježnička profesija predmet određenog broja etičkih kodeksa i pravila, kakva su načela nepristranosti i neutralnosti, dužnost čuvanja službene tajne, zabrana učešća u transakcijama u kojima može imati sukob interesa itd. Također, javni bilježnik nije zastupnik stranke, već njezin nepristrani povjerenik. Na praktičnoj razini, potencijalni problem vidimo u rješenjima o određivanju troškova postupka.

Postojeće zakonodavno rješenje definira da svaka stranka snosi svoje troškove ako se nisu drukčije sporazumjele, a troškove postupka medijacije stranke snose na jednake dijelove, odnosno u skladu s posebnim zakonom ili pravilima institucija za medijaciju.

Također, propisano je da troškovi medijacije koja nije dovršena sklapanjem nagodbe ulaze u parnične troškove (čl. 26. ZMRS-a). Takva odredba je u koliziji s odredbom iz članka 161. ZJB-a koji izrijekom propisuje da javnom bilježniku pripada nagrada za rad i naknada troškova u obavljanju radnji iz službenog djelokruga te odredbom iz članka 164. ZJB-a, prema kojem je ovlašten tražiti plaćanje naknade odmah po obavljenom poslu.

Zaključno, kompetencije javnih bilježnika po važećem hrvatskom pravu daju mogućnost da se njihova preventivno pravna uloga iskoristi za postupke vođenja medijacija.