1.OKVIR ZA RASPRAVU
Respektabilno pravosuđe mora se jednako čvrsto oslanjati na četiri podjednako stabilna stupa: sud, državno odvjetništvo, odvjetništva i javno bilježništvo. Notar^[1] kao jedna od karika pravnog sustava, svakako ima dodirnih točaka sa sucima, odvjetnicima i državnim odvjetnicima, ali njegov odnos s tim profesijama zbog svoje specifičnosti u velikoj se mjeri i razlikuje. Problematika financiranja spomenuta četiri stupa vrlo je specifična i kompleksna te praktično može postati predmet obrade nekog drugog članka ove ili slične vrste, pa je zbog toga svakako nije moguće ovdje u punoj mjeri prikazati. Ipak, slabost samo jednog od tih stupova dovoljna je da ugrozi pristup pravdi pod jednakim okolnostima za sve građane. U navedenom kontekstu analizirat ćemo kriterij prezaduženosti javnog bilježnika koji je kao normativni supstrat neprecizan i nejasan.

2. MODEL FINANCIRANJA JAVNIH BILJEŽNIKA
Notarsku službu, kao javnu službu, notar obavlja za svoj račun i u svom interesu. Ti elementi slobodne profesije u institutu notarijata dolaze do izražaja u činjenici da notar notarsku službu obavlja za svoj račun, jer financijske blagodati pripadaju notaru, ali i na svoj rizik, jer snosi rizik lošeg poslovanja i odgovara za štetu prouzročenu obavljanjem službe.^[2] Međutim, zabranjeno mu je, u cilju privlačenja što većeg broja stranaka, reklamirati. Pozitivan financijski učinak ovisit će dijelom o kvaliteti njegova obavljanja službe, ali dijelom i o oficijelnom sjedištu za koje je postavljen.^[3] Prilikom sudjelovanja na natječaju za izbor notara, notar se opredjeljuje za službeno sjedište. Pritom granice »mjesne« nadležnosti postavljaju oni propisi o notarskoj službi koji reguliraju službeno sjedište i područje, dakle Zakon o javnom bilježništvu.^[4] Naime, određivanje broja službenih sjedišta odnosno notara pravno-politička je odluka. Prevelik broj notara ima za posljedicu da notari imaju mali opseg posla, što među njima može izazvati nelojalnu konkurenciju, ali ugroziti i njihovu materijalnu poziciju, a premali broj notara nije podoban da omogući kvalitetnu i dostupnu pravnu uslugu građanima. Broj notara određuje se tako da se osigura nesmetano obavljanje te javne službe i dostupnost usluga koje notari pružaju, s jedne strane, a s druge strane da se osigura materijalni položaj notara, čime se osigurava njegova nepristranost i pravilno obavljanje službe. S obzirom na to da je u općem interesu da se notarska služba u sjedištu notara kontinuirano i nesmetano obavlja i tako ne dovede u pitanje ostvarivanje prava stranaka na preventivnu pravnu zaštitu koju pruža notar, notar nije slobodan disponirati svojim radnim vremenom, niti odlučiti da jedno vrijeme ne obavlja službu.^[5] Ipak, exempli gratia, zbog mjera prouzročenih pandemijom COVID-19, javnobilježnička komora rad javnobilježničkih ureda usmjerila je tijekom pandemije samo na hitne slučajeve ograničavajući radno vrijeme, što se odrazilo i na financijski status bilježnika.

3. PREZADUŽENOST JAVNIH BILJEŽNIKA KAO PREPREKA DOSTOJNOM OBAVLJANJU SLUŽBE?
Glede određenja pravne prirode javnog bilježnika postoje neslaganja unutar akademskog diskursa. Ipak, kako god da se definira pravna priroda javnobilježničke službe dvije su njezine osnovne odlike - to je javna služba i služba koja se mora obavljati neovisno i nepristrano. S obzirom na javne ovlasti koje obavlja notar, razumljivi su zahtjevi koji pred vršitelja ove službe postavlja pravni poredak - glede njegovih profesionalnih, ali i moralnih kvaliteta - za notara može biti izabrana osoba koja je prema ljudskim i profesionalnim kvalitetama dostojna obavljanja notarske službe. Za javnog bilježnika može biti imenovana osoba koja je dostojna javnog povjerenja za obavljanje javnobilježničkog poziva. Smatrat će se da nije dostojna javnog povjerenja osoba: … koja je prezadužena (čl. 13. st. 2. toč. 5. i 6.). Kada govorimo o prestanku rada notara, onda moramo napraviti precizniju terminološku razliku glede dijapazona mogućnosti za prestanak rada. Jedna od njih je da nakon imenovanja javnog bilježnika Ministarstvo pravosuđa^[6] mora, primjenjujući točku 1. st. 1. čl. 21. ZJB-a, sve dok traje služba javnog bilježnika, voditi računa o tomu postoje li još uvijek pretpostavke koje su bile uvjet za imenovanje.

3.1. DEFINIRANJE PREZADUŽENOSTI (JAVNIH BILJEŽNIKA)
Teškoće u poslovanju svakodnevna su pojava u našem poslovnom ambijentu, kao posljedica tržišnih i financijskih kriza te ubrzanih i često turbulentnih promjena u društvu, što nerijetko dovodi do toga da subjekti nisu u mogućnosti takve promjene pratiti i posljedično sve teže izvršavaju svoje obveze. Ipak, usprkos narasloj važnosti i raširenosti problema prezaduženosti (insuficientnosti), još uvijek ne postoji općeprihvaćena pravna definicija, kada govorimo o fizičkim/pravnim osobama. Najzastupljenije su definicije u kojima se pri mjerenju prezaduženosti najviše koristi stopa zaduženosti koja je definirana kao postotak duga u odnosu na raspoloživi dohodak ili imovinu. Ovdje se javljaju problemi s definicijom dohotka, imovine, vezano uz o razdoblje koje treba obuhvatiti. Kao dopunski pokazatelji, koriste se podaci o kašnjenju plaćanja, veličini duga, broju kredita koji se otplaćuju … et seq.^[7]

Analizirajući ZJB navedeni kriterij definiran je Stečajnim zakonom^[8] kao stečajni razlog koji postoji kada je riječ o osobama koje obavljaju djelatnost radi stjecanja dobiti (čl. 3. SZ-a). Pravne osobe dužne su voditi poslovne knjige. One ih, u pravilu, vode prema načelima nepromjenjivog zapisa o nastalom poslovnom događaju, pa se iz bilance i računa dobiti i gubitka lako može utvrditi prezaduženost pravne osobe. Drugim riječima, javni bilježnik može biti stečajni dužnik sukladno SZ-u jer je riječ o dužniku pojedincu odnosno fizičkoj osobi obvezniku poreza na dohodak od samostalne djelatnosti prema odredbama Zakona o porezu na dohodak^[9] i/ili fizičkoj osobi obvezniku poreza na dobit prema odredbama Zakona o porezu na dobit^[10] (čl. 3.). Ipak, zakonske odredbe o prestanku službe notara u slučaju njegove prezaduženosti sadržavaju niz nepreciznosti. Primjerice, ZJB ne definira kriterij prezaduženosti, što je potrebno jer se sukladno SZ-u pojam prezaduženosti mijenja gotovo sa svakom izmjenom, a to dovodi do praktičnih teškoća pri eventualnom utvrđivanju prezaduženosti javnog bilježnika. Tim više jer niti jedan od pokazatelja prezaduženosti nije savršen i ne obuhvaća cjelokupan problem prezaduženosti. Postojeća definicija prezaduženosti određuje da ona postoji ako je imovina dužnika pravne osobe manja od postojećih obveza, osim: - ako se prema okolnostima slučaja (razvojnom programu, raspoloživim izvorima sredstava, vrsti imovine, pribavljenim osiguranjima i slično) osnovano može pretpostaviti da će dužnik pravna osoba nastavljanjem poslovanja uredno ispunjavati svoje obveze po dospijeću - ako za obveze društva osoba solidarno odgovara član društva fizička osoba nad čijom imovinom nije pokrenut ili otvoren stečajni postupak (čl. 7.). Dakle, aktualna prezaduženost, kako je definirana SZ-om, relevantna je samo ako postoji opasnost od predstojeće insolventnosti i ako je sam dužnik podnio prijedlog za stečaj. Na jednoj praktičnoj i empirijskoj razini nedostatak je također što u ZJB-u nije pobliže propisana procedura razrješenja, čime se u znatnoj mjeri pridonosi neučinkovitom provođenju propisa i pravnoj nesigurnosti uopće.

Nadalje, ZJB u članku 13. st. 2. toč. 6. određuje da javni bilježnik ne može biti osoba »koja se nalazi pod stečajem ili je glavnim dioničarem ili glavnim nositeljem osnivačkih prava pravne osobe koja je pod stečajem«. Takvom nomotehničkim konstrukcijom, zakonodavac, uz mnoge nedorečenosti, rabeći zakonodavnu konstrukciju »koja se nalazi pod stečajem« implicira i na institut stečaja nad imovinom fizičke osobe, potrošača. Kako je odnos između pravnih pojmova daleko kompliciraniji negoli je taj odnos u svakodnevnom govoru, jezičnoj konstrukciji »koja se nalazi pod stečajem« i koja postoji od 1994., treba prigovoriti jer se njezinom eventualnom uporabom, samo za potrebe jednoga zakona, ZJB-a, uveo novi pravni pojam pa i novi pravni institut potrošačkog stečaja koji je u pozitivno pravo implementiran tek 2015.

Uza sve nedorečenosti, pravnoj nesigurnosti pridonosi i sudska praksa: »Javni bilježnik, koji niz godina ne podmiruje svoje porezne obveze i pored pružene mogućnosti reprogramiranja duga, ne može uživati javno povjerenje«.^[11] Ipak, analizirajući obrazloženje navedene presude smatramo da je u konkretnom slučaju postojao razlog za razrješenje javnog bilježnika, ali iz navedenog obrazloženja, iako je norma (čl. 13. st. 1. toč. 6. ZJB-a) pravilno izabrana te odgovara okvirnom činjeničnom stanju koje treba podvesti pod tu normu kao apstraktno pravno pravilo, pri traženju konkretnog sadržaja i smisla norme (čl. 13. st. 2. ZJB-a) došlo je do nedosljedne interpretacije materijalnog prava jer nije navedeno koji je od šest (6) razloga iz stavka 2. čl. 13. ZJB-a predstavljao kršenje dostojnosti obavljanja službe.

4. ZAŠTO JE TAKVO RJEŠENJE PROBLEMATIČNO
Za pretpostaviti je, da je 1993., kada je postojeće rješenje implementirano, tendencija bila koristiti zakonodavnu tehniku kojom su otvorene šire mogućnosti u primjeni zakonskih odredaba, pa je tako postavljena veća obveza za ulaganje napora u pronalaženje rješenja koja će odgovarati dinamičnim potrebama života. Ipak, danas je prezaduženost u većini europskih zemalja povezana s neuspjehom i stečajem. Izraz prezaduženost ima stigmatične konotacije jer stavlja krivnju na osobu dužnika. Stečaj je ponižavajući i osoba može smanjiti svoje samopoštovanje osjećajem pojačanog neodobravanja drugih. Prema tomu, ideja da prezaduženim osobama treba dati »lekciju« koju neće zaboraviti, ne uklapa se u ekonomski pristup prema konceptu prezaduženosti. Štoviše, na primjeru kriterija prezaduženosti možemo vidjeti opasnost donošenja odluka o zabrani prijma u službu pod utjecajem skrivenih društvenih predrasuda kojima se pridonosi učvršćivanju podređenog društvenog položaja određene društvene skupine, u konkretnom slučaju prezaduženih pojedinaca.^[12]

5. ŠTO POKAZUJU POREDBENA ISKUSTVA?
Analizirajući suvremene težnje u razvoju službe javnih bilježnika svjedoci smo pokušaja usklađivanja javnobilježničkog prava na području europskog prava, gdje je postalo ključno pitanje pristupa, odnosno kriterija za izbor. Štoviše, poredbenom pravnom analizom deontologije javnobilježničke službe vidimo da zakonodavci ostvaruju pravnu sigurnost javnobilježničke službe preciznim postavljanjem uvjeta koje kandidat treba ispunjavati da bi mu bila povjerena javnobilježnička služba. Tako je i u zemljama nastalim raspadom bivše države uveden notarijat latinskoga tipa. Prvo je uveden u Republici Sloveniji 1994. Iako slovenski zakonodavac propisuje kumulativne kriterije koje osoba mora ispunjavati da bi se mogla kandidirati za javnog bilježnika, ne propisuje prezaduženost kao kriterij, odnosno zapreku za obavljanje javnobilježničke službe.^[13] Makedonski,^[14] crnogorski,^[15] bosanski,^[16] mađarski^[17] zakonodavac, zakonodavac Republike Srpske^[18] te Distrikta Brčko^[19] također je povjerio notaru javna ovlaštenja prepoznajući njegovu važnu ulogu u osiguravanju pravne sigurnosti i stvaranju učinkovite preventivne pravne zaštite. Međutim, niti jedno od navedenih uređenja ne propisuje kriterij prezaduženosti kao zapreku za obavljanje javnobilježničke službe.

Uočljivo je da se uvjeti za imenovanje javnih bilježnika u manjoj mjeri razlikuju u zemljama razvijenog notarijata od onih koje su tek uvele notarsku službu. Ipak, analizom uvjeta za imenovanje javnih bilježnika u zemljama Europske unije vidimo da ne postoji kriterij prezaduženosti kao prepreka za obavljanje javnobilježničke službe.^[20]

6. ZAKLJUČNA RAZMATRANJA
Poredbenom analizom kriterija imenovanja javnih bilježnika vidimo da postoje jasna pravila o prihvatljivim kriterijima za njihov izbor. Tako države bez obzira na postupak izbora koji su usvojile moraju osigurati da osobe izabrane za javne bilježnike budu osobe s moralnim kvalitetama i sposobnostima (kvalitativni kriterij) te odgovarajućim obrazovanjem i kvalifikacijama (kvantitativni kriterij). Nadalje, kriteriji izbora ne smiju biti diskriminatorni i moraju pružati sigurnost protiv imenovanja zasnovanih na pristranosti, predrasudama, isključujući time mogućnost diskriminacije i na temelju imovine, odnosno ekonomskog ili drugog statusa. Pravno gledajući, diskriminacija je povreda ljudskog prava na jednakost. Pravo čovjeka je da ni zbog kojeg svog svojstva ne bude diskriminiran bez razumnog i opravdanog razloga, a i tada, da ne bude diskriminiran nerazmjerno tom razlogu. Iako je zabrana diskriminacije definirana u tuzemnim i međunarodnim dokumentima, praksa ECHR-a upućuje na to da države imaju široko polje slobodne procjene u pravljenju razlike na osnovi imovine. Kako se Republika Hrvatska svim navedenim aktima obvezala svakome osigurati svaku potrebnu zaštitu u slučaju diskriminacije da bi pravo na jednakost doista bilo praktično i djelotvorno, »testom diskriminacije«^[21] potvrdit ćemo tezu da kriterij prezaduženosti predstavlja diskriminatorski element za obavljanje javnobilježničke službe. Namjera je da se razjašnjavanjem pravnih instituta koji su nastali kao rezultat dugogodišnje prakse i sagledavanjem njihova međusobnog odnosa dođe do saznanja o pravno-logičkom mehanizmu odlučivanja ECHR-a te uvidi predstavlja li kriterij prezaduženosti, kao zapreka obavljanju javnobilježničke službe, diskriminaciju.

1.) Pripada li prigovor diskriminacije u područje zaštićenog prava ratione materiae?

Prigovor diskriminacije svakako potpada pod područje zaštićenog prava ratione materiae Europske konvencije^[22] i u uskoj je vezi s člankom 8. (čl. 8. + čl. 14.). Postavljanjem kriterija prezaduženosti kao kriterija za pristup javnobilježničkoj službi dolazi do diskriminacije u odnosu na privatni život (koji jamči čl. 8.) jer on obuhvaća i aktivnosti profesionalne i poslovne prirode, kao i ograničenje pristupa pojedinim profesijama ili zaposlenju.

2.) Je li povrijeđen članak Konvencije koji sadržava neko materijalno pravo?

Budući da dolazi do diskriminacije koja je u uskoj vezi s člankom 8., autor smatra da kriterij prezaduženosti dovodi i do povrede materijalnog prava Konvencije koje jamči članak 8., a koje se odnosi, u skladu s navedenim, na povredu privatnog života.

3) Postoji li razlika u postupanju?

Razlika u postupanju sastoji se u samom kriteriju prezaduženosti kao uvjetu za obavljanje javnobilježničke službe. Sva zanimanja karakterizira jedan ili više propisa koji ograničavaju ulazak u profesiju, a koji se odnose na osobne karakteristike kandidata. Budući da se obavljanje javnobilježničke profesije uvjetuje i kriterijem prezaduženosti, time dolazi do razlika u postupanju pri ispunjavanju uvjeta za obavljanje javnobilježničke službe. ECHR ovdje provodi test usporedivosti kako bi utvrdio je li riječ o analognim situacijama, tj. situaciji u kojoj se nalazi žrtva diskriminacije, a koja se može smatrati sličnom onoj u kojoj se nalaze osobe s kojima se bolje postupalo. Stoga činjenica da kriterij prezaduženosti ne postoji kao uvjet obavljanja drugih službi od javnog interesa, primjerice u sudstvu, dovodi do diskriminacije. Ovdje ECHR ispituje i je li došlo do drukčijeg postupanja, tj. ispituje opravdanja država da se određene skupine mogu različito kategorizirati, što opet dovodi do diskriminacije u odnosu na obavljanje javnobilježničke službe jer je samo u odnosu na njih uveden navedeni kriterij za koji i ne postoji precizno, dakle ex lege, određena definicija.

4) Postoji li opravdanje za razlike u postupanju?

Razlike u postupanju mogu se opravdati samo ostvarenjem legitimnog cilja. Veza između ostvarenja legitimnog cilja i različitog postupanja mora biti opravdana. Usto, za opravdanje različitog postupanja bitno je i načelo razmjernosti. Odnosno, mora postojati razmjernost korištenih sredstava i cilja kojem se teži. Ako je podnositelj stavljen u položaj koji je pretjerano nepovoljan za njega, a samo zbog ostvarenja tog cilja i time trpi prekomjeran teret, doći će do diskriminacije. Konkretno, ono što se postavlja kao pitanje u našem slučaju jest - je li ostvarena pravedna ravnoteža između zahtjeva obavljanja javne službe i zahtjeva zaštite temeljnih prava pojedinca, odnosno je li zakonodavac dokazao da nije očigledno nerazumno očekivati da će se implementacijom kriterija prezaduženosti kao negativnog kriterija za pristup javnobilježničkoj službi ostvariti društveni cilj koji bi trebao biti koristan za društvo u cjelini. Naime, činjenica je da država u konkretnom slučaju nije objektivizirala kriterij prezaduženosti kao kriterij obavljanja javnobilježničke službe, čime nije spriječila arbitrarno postupanje, odnosno postupanje kojim se određena osoba namjerno može dovesti u nepovoljan položaj zbog svoje osobne karakteristike. To onda dovodi do povrede prava na privatni život iz članka 8. kao i povrede članka 14. Konvencije. Dakle, ako se jednakost svodi na istovjetnost u postupanju, načelo zakonitosti nalaže definiranje prezaduženosti jer bi se na taj način mogla primijeniti jednaka mjerila na nejednake situacije, odnosno na ex facto određenu prezaduženost u svakoj konkretnoj situaciji.

5) Premašuje li razlika u postupanju nacionalno područje slobodne prosudbe države?

Opseg stupnja slobodne procjene varirat će u skladu s okolnostima, predmetom i njegovom pozadinom. U tom smislu jedan od relevantnih čimbenika može biti postojanje ili nepostojanje zajedničkog temelja između država ugovornica. Ovdje je očigledno nepostojanje zajedničkog temelja između država ugovornica, jer samo hrvatsko zakonodavstvo određuje kriterij prezaduženosti kao prepreku za obavljanje javnobilježničke službe. Međutim, države mogu imati i širok stupanj slobodne procjene, ali on se ne smije tumačiti tako da državi daje arbitrarnu ovlast, dok u kontekstu ovog članka stupanj slobodne procjene Republike Hrvatske doista predstavlja arbitrarno postupanje.

[1] Naizmjence koristimo pojam notar i javni bilježnik. Ipak, uvođenjem prefiksa »javni« iskazalo se opredjeljenje zakonodavca da je riječ o privatnoj profesiji kojoj je povjeren pečat javnog ovlaštenja i koja i u svojoj osnovi inkomponira javna ovlaštenja.
[2] Postoji obveza notara da prije obavljanja službe zaključi s osiguravajućim društvom ugovor o osiguranju od odgovornosti, ali i da to osiguranje uredno produljuje.
[3] Pravilnik o nagradama i naknadi troškova javnih bilježnika u ovršnom postupku (Nar. nov., br. 8/11, 112/12 i 114/12), Pravilnik o visini nagrade i naknadi troškova javnog bilježnika kao povjerenika suda u postupku za izdavanje, ispravak, izmjenu, opoziv ili privremenu obustavu Europske potvrde o nasljeđivanju (Nar. nov., br. 99/15), Pravilnik o visini nagrade i naknade troškova javnog bilježnika kao povjerenika suda u ostavinskom postupku (Nar. nov., br. 135/03), Pravilnik o privremenoj javnobilježničkoj tarifi (Nar. nov., br. 38/94, 82/94, 52/95, 115/12 i 120/15).
[4] Nar. nov., br. 78/93, 29/94, 16/07, 75/09 i 120/16 - u nastavku teksta: ZJB.
[5] Pravilnik o radnom vremenu javnih bilježnika (Nar. nov., br. 38/94).
[6] Kada je riječ o etičkim pitanjima, to ulazi u nadležnost notarske Komore javnih bilježnika, a kada je riječ o primjeni zakonskih propisa, onda u nadležnost Ministarstva pravosuđa.
[7] Bejaković, P., Osobna prezaduženost, Projekt - Partnerstvo za socijalnu uključenost, Institut za javne financije, Zagreb, 2010., str. 5, 10.
[8] Nar. nov., br. 71/15 i 104/17 - u nastavku teksta: SZ; članak 7.
[9] Nar. nov., br. 115/16, 106/18, 121/19 i 32/20.
[10] Nar. nov., br. 177/04, 90/05, 57/06, 146/08, 80/10, 22/12, 148/13, 143/14, 50/16, 115/16, 106/18, 121/19 i 32/20.
[11] Upravni sud RH, Us-1499/05, od 19. svibnja 2005. dostupno na mrežnim stranicama Upravnog suda: http://www.upravnisudrh.hr/praksa/htm/05121.htm.
[12] U navedenom kontekstu američki zakonodavac otišao je korak dalje i zabranio takvo postupanje. Vidi Mcgill, M., The Prohibition on Discrimination Toward Bankrupt Employees: Congress Extends the Prohibition into The Private Sector by the Adoption of 11 U.S.C. § 525(b), Bankruptcy Development Journal, vol. 3., 1986., str. 641, et seq.
[13] Zakon o notariatu (Ur. l. RS, br. 2/07, 33/07 - ZSReg-B, 45/08 i 91/13); članak 8.
[14] Закон за вршење на нотарските работи (Сл. вес. на РМ, бр. 55/07, 86/08, 139/09 и 135/11); članak 9.
[15] Zakon o notarima (Sl. l. RCG, br. 68/05 i 49/08); članak 12.
[16] Zakon o notarima (Sl. nov. Federacije BiH, br. 45/02 i 30/16); članak 26.
[17] 1991. évi XLI. törvény a közjegyzőkről. (КЈТ); članak 1.
[18] Zakon o notarima (Sl. gl. Republike Srpske, br. 86/04, 2/05, 74/05, 91/06, 50/10, 78/11 i 20/14); članak 20.
[19] Zakon o notarima (Sl. gl. BD, br. 9/03 i 17/06); članak 5.
[20] Zimmermann, S., Schmitz-Vornmoor, A., Javnobilježnička služba u Europskoj uniji - Filozofija struke i trendovi razvoja, harmonizacija i ujednačavanje, Zbornik Pravnog Fakulteta u Zagrebu, vol. 59, 2009., no. 6, str. 1217-1250.
[21] Test je formulirala Omejec, J., Zabrana diskriminacije u praksi Europskog suda za ljudska prava, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, vol. 59, 2009., no. 5, str. 873-979. Vidi, Id., Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u praksi Europskog suda za ljudska prava, Strasbourški acquis, Zagreb, Novi informator, 2013., str. 1297, et seq.
[22] Nar. nov. - MU, br. 18/97, 6/99, 14/02, 13/03, 9/05, 1/06 i 2/10 - u nastavku teksta: Konvencija.