Prilikom izrade Nacrta prijedloga Zakona o izmjenama Zakona o javnoj nabavi uzete su u obzir preporuke Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave (u nastavku teksta: Državna komisija), kao samostalnog i neovisnog državnog tijela nadležnog za rješavanje o žalbama u postupcima javne nabave, davanja koncesija i odabira privatnog partnera u projektima javno-privatnog partnerstva, iznesene u godišnjim izvješćima o radu Državne komisije, koje to žalbeno tijelo svake godine podnosi Hrvatskom saboru. Također, prilikom izrade Nacrta prijedloga Zakona o izmjenama Zakona o javnoj nabavi uzeta su u obzir mišljenja, primjedbe i prijedlozi zainteresirane javnosti tijekom provedenog e-savjetovanja, te mišljenja, primjedbe i prijedlozi drugih ministarstava, Središnjeg državnog ureda za središnju javnu nabavu i dr. U nastavku teksta navodimo najvažnije izmjene koje donosi ZID ZJN.

2. PODNOŠENJE ŽALBE ISKLJUČIVO ELEKTRONIČKIM PUTEM KROZ SUSTAV E-ŽALBA
Jedna od najvažnijih izmjena koje donosi ZID ZJN jest da se žalba Državnoj komisiji izjavljuje isključivo elektroničkim sredstvima komunikacije, putem međusobno povezanih informacijskih sustava Državne komisije i Elektroničkog oglasnika javne nabave Republike Hrvatske¹ (u nastavku teksta: sustav e-Žalba). Žalba koja nije dostavljena elektroničkim sredstvima komunikacije, putem sustava e-Žalba, odbacit će se^2. Dakle, izjavljivanje žalbe elektroničkim putem je ubuduće jedini način dostave žalbe Državnoj komisiji.

Dana 1. siječnja 2018. godine uvedena je mogućnost da se Državnoj komisiji žalba izjavi putem međusobno povezanih informatičkih sustava Državne komisije i EOJN RH (sustav e-Žalba). ZJN 2016 predviđao je dostavljanje žalbe Državnoj komisiji elektroničkim sredstvima komunikacije kao mogućnost, uz druge načine, kao što su neposredna dostava te dostava putem ovlaštenog davatelja poštanskih usluga. S obzirom na uočene prednosti te okolnost da je broj izjavljenih e-žalbi u kontinuiranom porastu, Državna komisija, kao jedna od ključnih institucija u sustavu javne nabave, u svojim je izvješćima o radu Hrvatskom saboru za 2019. i 2020. godinu³ predlagala da se izjavljivanje žalbe u postupcima javne nabave elektroničkim putem predvidi kao obveza, što bi predstavljalo novi korak prema potpunoj digitalnoj transformaciji žalbenog postupka. Navedeni prijedlozi uvaženi su prilikom izrade Nacrta prijedloga Zakona o izmjenama Zakona o javnoj nabavi. Izjavljivanje žalbe u postupcima elektroničkim sredstvima komunikacije pridonosi učinkovitosti žalbenog postupka jer izjavljivanje žalbe na taj način skraćuje vrijeme trajanja žalbenog postupka, a time i postupka javne nabave. Dostavu žalbe e-sredstvima komunikacije u prethodnom razdoblju, nakon uvođenja mogućnosti njezina izjavljivanja elektroničkim putem žalitelji su, u praksi, u velikom broju i koristili.

Naime, prema podacima iz izvješća o radu Državne komisije, broj izjavljenih žalbi elektroničkim sredstvima komunikacije putem sustava e-Žalba povećava se iz godine u godinu. Tako je, primjerice, u 2018. godini 29 % žalbi izjavljeno putem sustava e-Žalba, u 2019. godini 47 %, u 2020. godini 54 %, u 2021. godini 63 % (od ukupno 1.157 izjavljenih žalbi u postupcima javne nabave u 2021. godini, 730 žalbi izjavljeno je putem sustava e-Žalba).

U 2021. godini, prema izvješću Državne komisije za 2021. godinu⁴, objavljeno je ukupno 12.214 postupaka javne nabave u EOJN RH, a broj postupaka javne nabave u kojima je izjavljena žalba, odnosno koje je kontrolirala Državna komisija je ukupno 825 (6,75 %). Od ukupnog broja izjavljenih žalbi u 2021. godini (1.157), 769 žalbi izjavljeno je na odluke o odabiru odnosno poništenju (65,39 %), na objavu i dokumentacije o nabavi odnosno na izmjenu dokumentacije 377 žalbi (32,06 %), a na ostale faze postupka javne nabave otpada 1,55 % izjavljenih žalbi (otvaranje ponuda; propuštanje naručitelja da valjano odgovori na zahtjev gospodarskog subjekta za pojašnjenje/izmjenu dokumentacije i sl.). Državna komisija je u 2021. godini usvojila 515 žalbi (46,40 %), odbila 361 žalbu (32,52 %), odbacila 197 žalbi (17,75 %) te obustavila postupak u 36 slučajeva (3,24 %).

U žalbenim postupcima pokrenutima izjavljivanjem žalbe elektroničkim putem, kroz sustav e-Žalba, i daljnja komunikacija u žalbenom postupku odvija se putem modula e-Žalba, u EOJN RH, što bitno administrativno rasterećuje žalbeni postupak, pojednostavnjuje i ubrzava dostavu pismena.

Bitno je naglasiti da će nakon stupanja na snagu ZID ZNJ-a, žalbe koje nisu izjavljene elektroničkim putem kroz sustav e-Žalba biti odbačene, jer se članak 11. novele Zakona, koji propisuje elektronički način izjavljivanja žalbe kao obvezatan i jedini način izjavljivanja žalbe, primjenjuje na sve žalbene postupke pokrenute nakon njezina stupanja na snagu.

2.1. OBAVIJEST O ZAPRIMLJENOJ ŽALBI STRANKAMA ŽALBENOG POSTUPKA
Sustav e-Žalba bez odgode šalje obavijest o zaprimljenoj žalbi strankama žalbenog postupka u njihov siguran elektronički pretinac u EOJN RH te na njihovu adresu e-pošte. Smatra se da je dostava Državnoj komisiji, odnosno stranci žalbenog postupka obavljena na dan kada je žalba zaprimljena na poslužitelju EOJN RH. Isto rješenje na odgovarajući način primjenjuju se i na druge podneske stranaka tijekom žalbenog postupka te zaključke Državne komisije.

Odredba članka 11. stavka 5. ZID ZJN sadrži i moguću iznimku od pravila obavještavanja stranaka žalbenog postupka automatskim slanjem obavijesti o zaprimljenoj žalbi strankama žalbenog postupka u njihov siguran elektronički pretinac na poslužitelju EOJN RH te na njihovu adresu elektroničke pošte. To bi se odnosilo na situacije kada slanje takvih obavijesti ne bi bilo moguće, jer primjerice, sustav e-Žalba u nekim vrstama žalbenih postupaka neće moći „prepoznati“ sve stranke žalbenog postupka i sl. Stoga se predviđa mogućnost da u svim ostalim slučajevima o postojanju žalbenog postupka Državna komisija bez odgađanja izvješćuje stranke žalbenog postupka. To će u praksi biti elektroničkim putem ili putem ovlaštenog davatelja poštanskih usluga, ovisno o okolnostima svakog konkretnog slučaja.

2.2 NEDOSTUPNOST SUSTAVA E-ŽALBA
Člankom 11. stavkom 10. ZID ZJN propisano je da „Ako tijekom roka za žalbu sustav e-Žalba na poslužitelju EOJN RH postane nedostupan, rok za žalbu iz članaka 406. do 414. ovoga Zakona produžuje se za onoliko dana koliko je sustav e-Žalba bio nedostupan“. Međutim, „ako je sustav e-Žalba bio nedostupan samo zadnjeg dana roka za žalbu, rok za žalbu se produžuje do isteka prvog sljedećeg radnog dana“ (članak 11. stavak 11. ZID ZJN-a).

3. NASTAVAK POSTUPKA JAVNE NABAVE NARUČITELJA AKO JE IZJAVLJENA ŽALBA OČITO NEPRAVODOBNA ILI NEDOPUŠTENA
Kontrola postupka javne nabave u ranijoj fazi - nakon objavljene dokumentacije o nabavi ili izmjene dokumentacije znatno utječe na kvalitetnije provođenje postupka javne nabave te indirektno i na izbjegavanje određenih nepravilnosti koje za posljedicu imaju financijske korekcije u postupcima financiranima iz fondova Europske unije.

Državna komisija u svojim izvješćima o radu navodi sljedeće: „Žalbe izjavljene u fazi objave i dokumentacije o nabavi te izmjene dokumentacije o nabavi sprečavaju nastavak postupka javne nabave. S obzirom na velik broj odbačaja i obustava u ovoj fazi u prethodnim godinama kao i velik broj žalbi izjavljenih neposredno pred otvaranje ponuda, Državna komisija je u izvješćima o radu za 2019. i 2020. godinu ukazivala na postojanje mogućnosti da pojedini gospodarski subjekti žalbe na dokumentaciju ne ulažu s ciljem da ostvare pravnu zaštitu od nezakonitog postupanja naručitelja, već iskorištavaju mogućnost zaustavljanja postupka nabave izjavljivanjem žalbe u cilju odugovlačenja postupka ili kako bi izvršili pritisak na naručitelja. Državna komisija je ocijenila kako ovakve situacije mogu dovesti do okolnosti u kojim su pojačano izraženi koruptivni rizici te je ukazala na potrebu da se zakonskim izmjenama omogući naručiteljima da postupak nabave ne zaustavljaju odnosno da se javno otvaranje ponuda ne odgađa u slučaju da je izjavljena žalba očito nepravodobna, smatrajući da bi se na ovaj način spriječio dio zlouporaba na žalbu. Nadležno ministarstvo je prepoznalo važnost navedene preporuke te je, sukladno tome, na javno savjetovanje upućen Nacrt prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama ZJN 2016 koji sadrži zakonske izmjene u tom smjeru“.

Prema ZJN 2016, pravodobnom žalbom na dokumentaciju o nabavi zaustavljao se postupak javne nabave. Međutim, postupak se zaustavljao i u slučaju nepravodobnih i nedopuštenih žalbi dok Državna komisija ne odluči o žalbi. Naručitelji su obvezni po završetku žalbenog postupka produžiti rok za dostavu ponuda, čime se omogućava žaliteljima, koji nemaju za cilj ostvariti pravnu zaštitu, da izjavljivanjem žalbi izvan zakonom propisanih rokova (nepravodobnih žalbi) zaustave postupak i na taj način odugovlače postupke javne nabave, što predstavlja osobit problem u postupcima koji su financirani iz EU fondova zbog potrebe poštovanja rokova za povlačenje sredstava.

Sada zakonske izmjene omogućuju naručiteljima da javno otvaranje ponuda ne odgađaju u slučaju kada izjavljena žalba nije dopuštena ili je očito nepravodobna (članak 14. ZID ZJN-a). Naručitelj može nastaviti postupak, ali ne smije donijeti odluku prije dostave odluke Državne komisije. Ako je naručitelj nastavio postupak nabave te Državna komisija usvoji žalbu, Državna komisija poništit će postupak javne nabave (nova odredba članka 419. stavka 8. ZJN 2016).

4. ŽALBENI NAVODI KAO OBVEZAN SADRŽAJ ŽALBE
U Izvješću o radu za 2020. godinu Državna komisija ukazala je na dugotrajnost žalbenih postupaka u kojima su izjavljene žalbe bez žalbenih navoda („opis nepravilnosti i obrazloženje“) te je ukazano na potrebu intervencije u postojeći zakonodavni okvir radi sprječavanja takvog postupanja.

Navedeni prijedlog uvršten je u Nacrt prijedloga Zakona o izmjenama Zakona o javnoj nabavi, jer praksa Državne komisije pokazuje učestale žalbene predmete pojedinih žalitelja koji, vješto koristeći članak 421. stavak 2. Zakona o javnoj nabavi, izjavljuju žalbe bez žalbenih navoda, prisiljavajući na taj način Državnu komisiju da traži uređenje žalbe u tom dijelu. Žalitelji na taj način dobivaju na vremenu odnosno praktički produljuju rok za izjavljivanje žalbe.

Da bi se takvo postupanje žalitelja spriječilo, ZID ZJN sada određuje da ako žalba ne sadržava žalbene navode („opis nepravilnosti i obrazloženje“), odbacit će se kao neuredna, bez pozivanja žalitelja na uređenje žalbe u tom dijelu (članak 15. ZID ZJN-a). Naime, žalbeni navodi su vitalan dio žalbe te se stoga ne bi trebale dopuštati situacije u kojima žalitelji namjerno „zaboravljaju“ na taj temeljni dio žalbe, da bi si na taj način stvorili vrijeme za naknadno sastavljanje i dostavljanje žalbenih navoda, što za posljedicu ima dulje trajanje žalbenog postupka, a samim time i cijelog postupka javne nabave.

U tom smislu članak 421. stavak 1. Zakona o javnoj nabavi, nakon predmetne izmjene, glasi: „Ako žalba ne sadržava podatke iz članka 420. stavka 1. točke 7. ovoga Zakona⁵ ili naknada za pokretanje žalbenog postupka nije plaćena u propisanom iznosu, Državna komisija odbacit će žalbu kao neurednu bez pozivanja žalitelja na dopunu ili ispravak“.

5. UTVRĐIVANJE IZNOSA ŽALBENIH NAKNADA RADI POSTIZANJA RAVNOTEŽE IZMEĐU PROCIJENJENE VRIJEDNOSTI NABAVE I PRAVA NA PRISTUP ŽALBI
Praksa državne komisije pokazala je da pojedini žalitelji žalbe ne podnose s ciljem ostvarivanja pravne zaštite od nezakonitog postupanja naručitelja, već kako bi zaustavili postupak i odgodili otvaranje ponuda. U nekim slučajevima, da bi zaustavili postupak javne nabave, osobito iskorištavaju okolnost niske žalbene naknade (žalba na dokumentaciju o nabavi i izmjenu dokumentacije o nabavi). Novim zakonskim uređenjem i visina žalbene naknade za žalbu na dokumentaciju o nabavi ovisi o procijenjenoj vrijednosti nabave (PVN).

Visina naknade za pokretanje žalbenog postupka uređuje se tako da su određeni minimalni i maksimalni rasponi iznosa žalbenih naknada (od 10.000,00 kn, za procijenjene vrijednosti nabave do 2,0 milijuna kn do 500.000,00 kn, za procijenjene vrijednosti nabave veće od 100 mln kn ), a između tih iznosa određuje se iznos naknade u iznosu od 0,5 % od PVN-a.

Člankom 430. ZJN 2016 bilo je propisano: „Ako se žalba izjavljuje na odluku o odabiru ili poništenju za jednu ili više grupa predmeta nabave, naknada iznosi jednu petinu iznosa iz stavka 1. ovoga članka za svaku grupu predmeta nabave, ali ukupno ne više od iznosa navedenih u stavku 1. ovoga članka.“.

ZID ZJN donosi odredbu koja rješava situaciju: „Ako se žalba izjavljuje na odluku o odabiru ili poništenju za sve grupe predmeta nabave⁶, naknada se plaća prema ukupnoj procijenjenoj vrijednosti svih grupa predmeta nabave“.

6. MOGUĆNOST IZUZEĆA OD PRIMJENE ZAKONA O JAVNOJ NABAVI NA NABAVU ROBE/RADOVA/USLUGA RADI SANIRANJA POSLJEDICA PRIRODNIH NEPOGODA, VELIKIH NESREĆA I KATASTROFA I OBNOVE NAKON NJIH
U članak 12. ZJN 2016 dodaje se stavak 3., koji glasi: „Naručitelji nisu obvezni primjenjivati ovaj Zakon na nabavu robe, radova ili usluga u svrhu saniranja posljedica prirodnih nepogoda, velikih nesreća i katastrofa i obnove nakon njih ako je to uređeno posebnim propisima, a do vrijednosti pragova iz članka 13. ovoga Zakona.“

Stupanjem na snagu ZID ZJN-a naručitelji imaju mogućnost postupiti prema posebnom propisu (kao što je Zakon o obnovi i Pravilnik o provedbi postupaka nabave robe, usluga i radova za potrebe obnove) ili primijeniti odredbe Zakona o javnoj nabavi.

Pojmovi velika nesreća i katastrofa imaju značenje u smislu zakona kojim je uređen sustav civilne zaštite (Zakon o sustavu civilne zaštite), a pojam prirodna nepogoda ima značenje u smislu zakona kojim je regulirano ublažavanje i otklanjanje posljedica prirodnih nepogoda (Zakon o ublažavanju i uklanjanju posljedica prirodnih nepogoda).

Zakon o javnoj nabavi naručitelj nije obvezan primijeniti isključivo kada su pravila o postupku nabave koje provodi naručitelj ili drugi subjekti uređena posebnim propisom. Kad su u pitanju europski pragovi, za javne naručitelje oni iznose: za robu/usluge/projektne natječaje 140.000,00 eura (1.052.800,00 kn), za županije, gradove, općine i tijela javnog prava – kao decentralizirane naručitelje – 215.000,00 eura (1.616.800,00 kn), a za sektorske naručitelje 431.000,00 eura (3.241.120,00 kn). Vrijednost europskog praga za radove je ista te je za javne i za sektorske naručitelje 5.382.000,00 eura (40.472.640,00 kn).

U tom smislu usklađen je ZJN 2016 sa Zakonom o obnovi zgrada oštećenih potresom na području Grada Zagreba, Krapinsko-zagorske županije, Zagrebačke županije, Sisačko-moslavačke županije i Karlovačke županije (Nar. nov., br. 102/20, 10/21 i 117/21 - u nastavku teksta: Zakon o obnovi). Člankom 42. stavkom 1. Zakona o obnovi propisano je da se na nabavu robe, usluga i radova, čija je vrijednost manja od vrijednosti europskih pragova koje EU komisija objavljuje u Službenom listu EU, dakle, za postupke javne nabave male vrijednosti i postupke jednostavne nabave, primjenjuju posebne odredbe propisane Pravilnikom o provedbi postupaka nabave robe, usluga i radova za potrebe obnove (Nar. nov., br. 126/21 i 19/22), kao provedbenog propisa Zakona o obnovi.

Isti Pravilnik, u skladu s mjerama antikorupcijske zaštite, uređuje postupke nabave radi sklapanja ugovora o nabavi, pravila žalbenog postupka, uzimajući u obzir načela javne nabave te obvezu primjene e-sredstava komunikacije i javne objave informacija o postupcima nabave. Za rješavanje o žalbama u tim postupcima, za nabavu robe i usluga procijenjene vrijednosti jednake ili veće od 200.000,00 kuna, bez PDV-a i nabavu radova procijenjene vrijednosti jednake ili veće od 500.000,00 kuna, bez PDV-a, propisana je nadležnost Državne komisije.

7. IZMJENA ODREDBI ZJN 2016 RADI PRILAGODBE UVOĐENJU EURA
Zakonom o izmjenama ZJN 2016 usklađuju se određene odredbe ZJN 2016 u kojima su navedeni iznosi u kunama sa Zakonom o uvođenju eura kao službene valute u RH (Nar. nov. 57/22 i 88/22), radi prilagodbe uvođenju eura kao službene valute u Republici Hrvatskoj. U tom smislu, izmijenjen je članak 430. ZJN 2016 kojim su određeni iznosi koje žalitelj mora platiti, kao naknadu za pokretanje žalbenog postupka, ovisno o procijenjenoj vrijednosti predmeta nabave, u postupku javne nabave u kojem se izjavljuje žalba Državnoj komisiji.

Nova odredba članka 430. ZJN 2016 (članak 19. ZID ZJN-a), stupa na snagu na dan uvođenja eura kao službene valute u RH⁷.

8. KRAĆI ROK MIROVANJA
Rok mirovanja je rok u kojem naručitelj ne smije sklopiti ugovor ili okvirni sporazum, računajući od dana dostave odluke o odabiru. U cilju ubrzanja provedbe postupaka javne nabave rok mirovanja skraćen je sa 15 na 10 dana, jer se žalba dostavlja e-sredstvima komunikacije te naručitelj o tome, bez odgode, ima informaciju, putem EOJN RH.

9. PRODULJENJE ROKA SKLAPANJA UGOVORA O JAVNOJ NABAVI ODNOSNO OKVIRNOG SPORAZUMA
Člankom 312. stavkom 1. ZJN 2016 propisano je da: „Ugovorne strane sklapaju ugovor o javnoj nabavi ili okvirni sporazum u pisanom obliku u roku od 30 dana od dana izvršnosti odluke o odabiru“. ZID ZJN određuje dulji rok za sklapanje ugovora o javnoj nabavi odnosno okvirnog sporazuma u pisanom obliku, i to 90 dana umjesto 30 dana, od dana izvršnosti odluke o odabiru, kako bi se naručiteljima i odabranim ponuditeljima osiguralo dostatno vrijeme za pravodobno sklapanje ugovora, a što je posebno važno u postupcima čiji su predmet roba/usluge/radovi financirani iz ESIF fondova EU-a, da bi se izbjegle proceduralne nepravilnosti koje za rezultat imaju financijske korekcije od kontrolnih tijela, zbog nepoštovanja rokova sklapanja pisanog ugovora.

10. OGRANIČENJE VRIJEDNOSNE IZMJENE UGOVORA/OKVIRNOG SPORAZUMA TIJEKOM IZVRŠENJA ZBOG OKOLNOSTI KOJE PAŽLJIV JAVNI NARUČITELJ NIJE MOGAO PREDVIDJETI
Člankom 8. ZID ZJN-a mijenja se članak 317. ZJN 2016 tako da se ograničenje vrijednosne izmjene iz stavka 1. točke 3. istoga članka („Javni naručitelj smije izmijeniti ugovor o javnoj nabavi tijekom njegova trajanja bez provođenja novog postupka javne nabave ako su kumulativno ispunjeni sljedeći uvjeti: 1. do potrebe za izmjenom došlo je zbog okolnosti koje pažljiv javni naručitelj nije mogao predvidjeti, 2. izmjenom se ne mijenja cjelokupna priroda ugovora, 3. svako povećanje cijene nije veće od 30 % vrijednosti prvotnog ugovora“.), s postojećih 30 % vrijednosti prvotnog ugovora povećava na 50 % vrijednosti prvotnog ugovora.

Ograničenje se procjenjuje na temelju neto kumulativne vrijednosti svih uzastopnih izmjena. Razlog povećanja navedene vrijednosne izmjene je poremećaj u dobavnim lancima, uzrokovan vanjskim čimbenicima, a koji je doveo do globalnih poremećaja na tržištima zbog kojih ugovaratelji trpe enormno povećanje cijena građevnih proizvoda i materijala, energenata i sirovina, čime su primorani u kratkim rokovima ili avansno podmirivati višestruko veće cijene od onih po kojima su formirali cijene u svojim ponudama. Stoga rast cijena građevnih proizvoda i materijala prijeti zaustavljanju već pokrenutih investicijskih projekata, dok rast cijena robe i drugih sirovina dovodi do zastoja ugovorenih isporuka ili do raskida postojećih ugovora.

Rečene izmjene u skladu su s pravnom stečevinom u području javne nabave. Naime, u uvodnoj izjavi (109) Direktive 2014/24/EU Parlamenta i Vijeća, od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ, propisano je da „javni naručitelji mogu biti suočeni s vanjskim okolnostima koje nisu mogli predvidjeti u trenutku dodjele ugovora, posebno ako će za izvršenje ugovora biti potrebno duže razdoblje. U tom slučaju potreban je određeni stupanj fleksibilnosti kako bi se ugovor prilagodio tim okolnostima bez provođenja novog postupka nabave. Pojam nepredvidivih okolnosti podrazumijeva okolnosti koje nisu mogle biti predviđene usprkos temeljnoj pripremi prvotne dodjele (ugovora) od strane javnog naručitelja, uzimajući u obzir sva dostupna sredstva, narav i obilježja određenog projekta, dobru praksu u određenom području te potrebu osiguravanja prikladnog odnosa između sredstava potrošenih na pripremu dodjele i njezinu predviđenu vrijednost. …“. U odnosu na sektorske naručitelje isto se navodi u uvodnoj izjavi (115) Direktive 2014/25/EU. I nakon izmjene odredba članka 317. Zakona o javnoj nabavi i dalje ostaje znatno restriktivnija od dopuštenog člankom 72. stavkom 1. točkom c) Direktive 2014/24/EU.

U kontekstu članka 317. Zakona o javnoj nabavi isto tako bitno je napomenuti da se sukladno članku 313. stavku 3. ZJN 2016 „na odgovornost ugovornih strana za izvršenje ugovora o javnoj nabavi, uz odredbe ovog Zakona, na odgovarajući način primjenjuju i odredbe Zakona o obveznim odnosima“. Člankom 627. stavkom 1. Zakona o obveznim odnosima propisano je da „ako je ugovoreno da se cijena radova neće mijenjati, u slučaju da se nakon sklapanja ugovora povećaju cijene elemenata na temelju kojih je ona određena, izvođač može, usprkos takvoj odredbi ugovora, zahtijevati izmjenu cijene radova ako su se cijene elemenata, a bez njegova utjecaja, povećale u tolikoj mjeri da bi cijena radova trebala biti veća za više od deset postotaka“. Stavkom 2. istoga članka propisano je da „… i u tom slučaju izvođač može zahtijevati samo razliku u cijeni koja prelazi deset postotaka, osim ako je do povećanja cijene elemenata došlo poslije njegova dolaska u zakašnjenje“. Dakle, promjena cijene radova do 10 % rizik je izvođača.

11. POJAŠNJENJE UVJETA ZA DOPUŠTENE IZMJENE UGOVORA
U članku 318. toč. 2. ZJN 2016 propisano je da javni naručitelj smije izmijeniti ugovor tijekom njegova trajanja bez provođenja novog postupka javne nabave s ciljem zamjene prvotnog ugovaratelja s novim ugovarateljem, koje je posljedica općeg ili djelomičnog pravnog sljedništva prvotnog ugovaratelja, nakon restrukturiranja, uključujući preuzimanje, spajanje, stjecanje ili insolventnost, od drugog gospodarskog subjekta koji ispunjava prvotno utvrđene kriterije za odabir gospodarskog subjekta, pod uvjetom da to ne predstavlja drugu znatnu izmjenu ugovora te da nema za cilj izbjegavanje primjene ZJN 2016.

U toč. 2. iza riječi “za” dodana je riječ “kvalitativni” kako bi se pojasnili uvjeti za dopuštene izmjene ugovora koje nisu značajne u smislu Zakona o javnoj nabavi. Dodavanjem riječi “kvalitativni”, Zakon o javnoj nabavi u potpunosti se usklađuje s Direktivom EU 2014/24 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi.

12. OBAVIJEST O ZAPRIMLJENOJ ŽALBI STRANKAMA ŽALBENOG POSTUPKA
S obzirom na to da se prema novom zakonskom rješenju žalba Državnoj komisiji izjavljuje isključivo elektroničkim putem, dosadašnja odredba čl. 418. st. 1. ZJN 2016, koja glasi: „O postojanju žalbenog postupka Državna komisija bez odgađanja izvješćuje odabranog ponuditelja i natjecatelja ako on postoji u fazi u kojoj je izjavljena žalba”, postala je suvišna te je brisana. Naime, sukladno čl. 5. ZID ZJN-a: “Sustav e-Žalba bez odgode šalje obavijest o zaprimljenoj žalbi strankama žalbenog postupka u njihov siguran elektronički pretinac na poslužitelju EOJN RH te na njihovu adresu elektroničke pošte ….“. Odredbe istoga članka na odgovarajući način primjenjuju se i na druge podneske stranaka tijekom žalbenog postupka te zaključke Državne komisije.

13. DINAMIČKI SUSTAV JAVNE NABAVE - NEZAUSTAVLJANJE POSTUPKA U SLUČAJU ŽALBE NA ODLUKU O NEDOPUSTIVOSTI SUDJELOVANJA
Prema zakonskoj definiciji: „dinamički sustav nabave je sustav koji se uspostavlja i vodi kao potpuno elektronički proces, a koristi se za nabavu uobičajenih predmeta nabave koji su opće dostupni na tržištu te je otvoren svim gospodarskim subjektima koji ispunjavaju kriterije za kvalitativni odabir tijekom cijelog razdoblja njegova trajanja“. Pri nabavi u okviru dinamičkog sustava nabave javni naručitelj primjenjuje pravila ograničenog postupka javne nabave na odgovarajući način.

Članak 16. ZID ZJN-a određuje da u slučaju dinamičkog sustava nabave (DSN), izjavljena žalba na odluku o nedopustivosti sudjelovanja ne zaustavlja postupak javne nabave. Naime, člankom 422. stavkom 1. ZJN 2016 propisano je da „žalba izjavljena na dokumentaciju o nabavi, izmjenu dokumentacije, na odluku o nedopustivosti sudjelovanja, odluku o odbijanju inicijalne ponude ili odbijanju rješenja sprječava nastavak postupka javne nabave za sve grupe predmeta nabave, osim ako nije drukčije propisano u ovom dijelu Zakona“.

Stoga, članak 16. ZID ZJN-a propisuje da se u članku 422. stavku 1. iza riječi „sudjelovanja“, dodaju riječi: „osim u slučaju iz članka 160. ovoga Zakona“. Člankom 160. ZJN 2016 propisano je: „Nakon ocjene zahtjeva za sudjelovanje, javni naručitelj obvezan je gospodarskom subjektu bez odgode dostaviti obavijest o pristupu dinamičkom sustavu nabavi ili odluku o nedopustivosti sudjelovanja“.

Naime, u dinamičkom sustavu nabave svaki zainteresirani gospodarski subjekt može dostaviti zahtjev za sudjelovanje u tome sustavu tijekom čitavog razdoblja njegova trajanja, a svi natjecatelji koji udovoljavaju kriterijima za odabir gospodarskog subjekta imaju pristup dinamičkom sustavu nabave tijekom čitavog razdoblja njegova trajanja pa je nepotrebno propisivati suspenzivan učinak žalbe u navedenom slučaju. Zbog toga, žalba izjavljena na odluku o nedopustivosti sudjelovanja u dinamičkom sustavu nabave, stupanjem na snagu ZID ZJN-a, neće više imati suspenzivan karakter, odnosno neće zaustavljati postupak javne nabave.

Nova odredba članka 422. stavka 1. Zakona o javnoj nabavi glasi: „Žalba izjavljena na dokumentaciju o nabavi, izmjenu dokumentacije, na odluku o nedopustivosti sudjelovanja, osim u slučaju iz članka 160. ovoga Zakona, odluku o odbijanju inicijalne ponude ili odbijanju rješenja sprječava nastavak postupka javne nabave za sve grupe predmeta nabave, osim ako nije drukčije propisano u ovom dijelu Zakona.“

14. DEFINIRANJE ROKA ZA UPUĆIVANJE POZIVA ZA USMENU RASPRAVU
Člankom 427. ZJN 2016 propisano je da stranke mogu predložiti održavanje usmene rasprave i obrazložiti razloge zbog kojih raspravu predlažu, a posebno zbog razjašnjenja složenog činjeničnog stanja ili pravnog pitanja. Državna komisija odlučuje o prijedlogu za održavanje usmene rasprave. Državna komisija može odlučiti o održavanju usmene rasprave i u slučaju kada sama utvrdi da je to potrebno zbog razjašnjenja složenoga činjeničnog stanja ili pravnog pitanja.

Predmetnim odredbama ZJN 2016 nije definirano u kojem roku Državna komisija mora uputiti poziv na usmenu raspravu strankama žalbenog postupka, svjedocima, vještacima i drugim osobama koje se pozivaju na usmenu raspravu (kao što su stručnjaci iz pojedinog pravnog ili drugog stručnog područja), pa je navedeni nedostatak otklonjen ZID ZJN-om, prema kojem se taj poziv mora uputiti najkasnije pet dana prije dana održavanja usmene rasprave.

15. USKLAĐENJE POPISA DRŽAVNIH TIJELA I TIJELA DRŽAVNE UPRAVE S ODREDBAMA POSEBNIH PROPISA (PRILOG I.)
U Prilogu I. ZJN 2016 („Popis državnih tijela i tijela državne uprave“), u popis je dodan „Hrvatski sabor“ jer je do sada bio izostavljen kao državno tijelo te su s toga popisa brisani „središnji državni uredi“ i „uredi državne uprave u županijama“, kao nepotrebni.

Naime, sukladno čl. 4. Zakona o sustavu državne uprave i čl. 4. Zakona o ustrojstvu i djelokrugu tijela državne uprave, u Prilogu I. ZJN 2016 brisane su riječi „središnji državni uredi”, jer su oni navedeni kao “državne upravne organizacije”, koje su tijela državne uprave u smislu Zakona o sustavu državne uprave i Zakona o ustrojstvu i djelokrugu tijela državne uprave. Dakle, u biti se ništa ne mijenja jer će središnji državni uredi biti obuhvaćeni pojmom državne upravne organizacije.

Isto tako, uredi državne uprave u županijama prestali su s radom dana 1. siječnja 2020., stupanjem na snagu posebnih zakona kojima se pojedini poslovi državne uprave iz nadležnosti ureda državne uprave u županijama povjeravaju županijama.

16. ZAKLJUČNO
Najvažnije izmjene koje donosi ZID ZJN odnose se na izmjene u sustavu pravne zaštite, koje imaju za cilj osigurati efikasnost i ekonomičnost provedbe postupaka pravne zaštite i time skratiti prosječne rokove rješavanja žalbenih predmeta i spriječiti procesne zloporabe. To se, ponajprije, namjerava postići uvođenjem obvezne e-žalbe, omogućavanjem naručiteljima neodgađanja javnog otvaranja ponuda onda kada izjavljena žalba nije dopuštena ili je očito nepravodobna, pa naručitelj može nastaviti postupak, ali ne smije donijeti odluku prije dostave odluke Državne komisije, te odbacivanjem žalbe kao neuredne ako ne sadrži žalbene navode, bez pozivanja žalitelja na uređenje.

Osim navedenih izmjena ZID ZJN donosi i druge važne izmjene, kao što je izmjena naknada za pokretanje žalbenog postupka, koje imaju za cilj povećanje efikasnosti i ekonomičnosti provedbe postupaka pravne zaštite, a time i cjelokupnog postupka javne nabave. Usto, ZID ZJN-om Zakon se usklađuje sa Zakonom o uvođenju eura kao službene valute u RH.

* Voditelj Službe za stručnu pomoć i nadzor, u Upravi za trgovinu i politiku javne nabave Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja. Stajališta navedena u ovom članku osobna su stajališta autora i ne predstavljaju mišljenje institucije u kojoj je zaposlen.
1 U nastavku teksta: EOJN RH.
2 Čl. 11. st. 3. ZID ZJN-a.
3 www.dkom.hr
4 https://www.sabor.hr/sites/default/files/uploads/sabor/2022-06-15/122101/
5 Odredba se odnosi na „žalbeni navod (opis nepravilnosti i obrazloženje)“.
6 Npr. dvije ili tri grupe predmeta nabave i sl.
7 Članak 430. Zakona o javnoj nabavi sada glasi:
„(1) Žalitelj je obvezan platiti naknadu za pokretanje žalbenog postupka u iznosu od:
1.10.000,00 kuna za procijenjenu vrijednost nabave do 2.000.000,00 kuna
2.0,5% procijenjene vrijednosti nabave za procijenjenu vrijednost nabave od 2.000.000,01 kuna do 100.000.000,00 kuna
3.500.000,00 kuna za procijenjenu vrijednost nabave veću od 100.000.000,00 kuna.
(2) Ako procijenjena vrijednost nabave nije poznata u trenutku izjavljivanja žalbe Državnoj komisiji, naknada za pokretanje žalbenog postupka plaća se u iznosu od 10.000,00 kuna.
(3) Ako se žalba izjavljuje na odluku o odabiru ili poništenju za jednu ili više grupa predmeta nabave, naknada iznosi jednu petinu iznosa iz stavka 1. ovoga članka za svaku grupu predmeta nabave, ali ukupno ne više od iznosa navedenih u stavku 1. ovoga članka.
(4) Ako se žalba izjavljuje na odluku o odabiru ili poništenju za sve grupe predmeta nabave, naknada se plaća prema ukupnoj procijenjenoj vrijednosti svih grupa predmeta nabave.
(5) Državna komisija provjerava izvršenje uplate naknade za pokretanje žalbenog postupka na računu državnog proračuna Republike Hrvatske.
(6) Naknada za pokretanje žalbenog postupka uplaćuje se u korist državnog proračuna Republike Hrvatske.
(7) Tijela iz članka 401. stavka 2. ovoga Zakona oslobođena su plaćanja naknade za pokretanje žalbenog postupka.
(8) Žalitelj je oslobođen plaćanja upravne pristojbe.
(9) Ako je žalitelj uplatio naknadu za pokretanje žalbenog postupka u iznosu višem od propisanog ovim člankom, ima pravo na povrat preplaćenog iznosa iz državnog proračuna Republike Hrvatske putem ministarstva nadležnog za financije.“