1. Uvod
Unatoč tome što hrvatsko zakonodavstvo u svoj sustav uvodi pojam upravnog ugovora¹, pa iako ugovori o javnoj nabavi imaju određena obilježja upravnog ugovora i mogu se uklopiti u pravni režim upravnih ugovora,2 oni nisu svrstani u kategoriju upravnih ugovora, već se i dalje uzimaju kao oblik općeg ugovora građanskog prava i na njih se primjenjuju pravila Zakona o obveznim odnosima (u nastavku teksta: ZOO).³ Opći propis obveznog prava na ugovore o javnoj nabavi primjenjuje se u dijelu u kojem nisu uređeni zakonodavstvom o javnoj nabavi. 

Navedeno ponajprije zbog toga jer se, prema izričitoj odredbi članka 105. st. 8. Zakona o javnoj nabavi (u nastavku teksta: ZOJN)⁴, na odgovornost ugovornih strana za ispunjenje obveza iz ugovora o javnoj nabavi, uz odredbe ZOJN-a, na odgovarajući način primjenjuju odredbe ZOO-a, a svaka osoba koja je pretrpjela štetu zbog povreda ZOJN-a, ima mogućnost naknade štete pred nadležnim sudom prema općim propisima o naknadi štete (čl. 175. ZOJN-a). 

Zbog toga smatramo da primjena klauzule rebus sic stantibus za ugovor o javnoj nabavi nije upitna, ali je opseg njezine primjene ograničen pravilima ZOJN-a, a te ćemo okolnosti analizirati u ovom članku. Za potreba analize potrebno je poći od normi ZOO-a koje uređuju taj institut, pa zatim analizirati mogućnosti i opseg primjene tih normi na ugovore o javnoj nabavi.

2. Utjecaj promijenjenih okolnosti na ugovorni odnos prema ZOO-u
Jedno od temeljnih načela ugovornog prava je načelo pacta sunt servanda, koje je sadržano u odredbi članka 9. ZOO-a, prema kojem su sudionici u obveznim odnosima dužni ispuniti svoju obvezu i odgovorni su za njezino ispunjenje. Međutim, nakon sklapanja ugovora prilike se mogu toliko promijeniti da ispunjenje preuzetih obveza postane izrazito teško i spojeno s velikim gubitkom za jednu od ugovornih strana. U takvoj situaciji apsolutno poštovanje načela pacta sunt servanda redovito bi vodilo ozbiljnom oštećenju interesa jedne od ugovornih strana, i to zbog okolnosti za čije nastupanje nije odgovorna. 

Stranke u ugovornom odnosu koji uključuje određeno razdoblje u kojem može doći do promjene okolnosti značajnih za njihove pravne pozicije i ekonomske interese, dužne su uzeti u obzir mogućnost takvih izmjena i snositi rizik njihova možebitnog nastupanja. Ako se ni uz najveću brižljivost nastupanje izvanrednih okolnosti nije moglo predvidjeti, nužnim se pokazuje potreba prihvaćanja određenih ograničenja načela apsolutne vezanosti ugovorom. Granice vezanosti ugovorom određuje institut izmjene odnosno raskida ugovora zbog promijenjenih okolnosti, koji usklađuje načelo pacta sunt servanda s načelima pravičnosti, savjesnosti i poštenja i ekvivalencije uzajamnih davanja. 

Pravnoteorijska podloga toga instituita sadržana je u klauzuli rebus sic stantibus.5 U suvremenim pravima takva se klauzula podrazumijeva. Sadržaj te klauzule je da svaki ugovor obvezuje dok se ne promijene okolnosti koje su postojale u vrijeme njegova sklapanja i na kojima je temeljena volja ugovaratelja. Glavni razlog priznavanja primjene klauzule rebus sic stantibus trebalo bi biti oslobođenje dužnika od negativnih posljedica koje donesu promijenjene okolnosti. U ZOO-u je klauzula rebus sic stantibus uređena kao opći institut ugovornog prava i razrađena je u odredbama članaka 369.-372. Ako se ispune posebne pretpostavke iz članka 369., dolazi do toga da stranka može tražiti raskid ugovora ili se može s drugom ugovornom stranom dogovoriti o prilagodbi svojih obveza u odnosu na promijenjene okolnosti. 

Pretpostavke iz članka 369. ZOO-a su sljedeće:

1. po sklapanju ugovora moraju nastupiti izvanredne okolnosti koje se nisu mogle predvidjeti u vrijeme sklapanja ugovora, a koje imaju utjecaja na ispunjenje obveza jedne do ugovornih strana, na način

- da je ispunjenje postalo pretjerano otežano, ili 

- da bi jednoj strani nanijelo pretjerano velik gubitak;

2. ispunjene moraju biti i dvije negativne pretpostavke, a to su:

- da se na promijenjene okolnosti ne može pozvati strana koja je bila dužna u vrijeme sklapanja ugovora uzeti u obzir te okolnosti ili ih je mogla izbjeći ili savladati i

- da se na promijenjene okolnosti ne može pozvati strana koja je pala u zakašnjenje odnosno ako su promijenjene okolnosti nastupile nakon isteka roka za ispunjenje njezine obveze.

Negativne posljedice promijenjenih okolnosti mogu se otkloniti na dva načina, tj. odgovarajućom izmjenom ili raskidom ugovora. Izmjena ugovora svakako je rješenje koje bi trebalo biti poželjnije, jer se primjena klauzule rebus sic stantibus mora promatrati kao iznimka od načela pacta sunt servanda, a svaku iznimku treba tumačiti restriktivno. Slijedom toga, raskid ugovora moglo bi biti prihvatljivo rješenje samo ako se ne može postići odgovarajuća izmjena. ZOO teži održanju ugovora pa i u slučaju ako su se okolnosti izmijenile. Naime, članak 369. st. 1. ZOO-a daje prednost izmjeni ugovora.6 Takav pristup polazi od načela in favorem negotii, tj. teži održavanju ugovora iako su se okolnosti promijenile. 

Nastupanje okolnosti nastalih nakon sklapanja ugovora nema kao posljedicu raskid ugovora prema samom zakonu ili na temelju izjave zainteresirane osobe. To može biti razlog za sudski raskid ugovora, u kojem se slučaju tužbom, koja je po svojoj prirodi konstitutivna, zahtijeva raskid ugovora zbog promijenjenih okolnosti. Dakle, traži se ukidanje (prestanak) postojećeg pravnog odnosa. Na temelju takve tužbe sud može donijeti presudu kojom mijenja odnosno raskida postojeći pravni odnos. 

Pri odlučivanju o izmjeni ugovora odnosno o njegovu raskidu, sud mora voditi računa o određenim okolnostima. Sud se, ponajprije, treba voditi »načelom savjesnosi i poštenja«, voditi računa o »svrsi ugovora« te »o podjeli rizika koja proizlazi iz ugovora ili zakona, o trajanju i djelovanju izvanrednih okolnosti te interesima obiju strana.«8 Ugovaratelj koji zahtijeva raskid, dužan je ako do njega dođe, nadoknaditi drugoj strani pravičan dio štete koji zbog raskida trpi. 

Osim toga, ta je strana dužna o svojoj namjeri da traži raskid ugovora obavijestiti drugu stranu čim sazna da su nastupile relevantne okolnosti, a u protivnom odgovara za štetu koju druga strana pretrpi zato što joj zahtjev nije na vrijeme upućen. Pravodobna obavijest je konkretizacija odredbe članka 348. ZOO-a, prema kojemu je svaka ugovorna strana dužna obavijestiti drugu stranu o činjenicama koje su od utjecaja na njihov međusobni odnos, a ako to ne učini odgovara za štetu koju pretrpi druga strana zbog pravodobne obavijesti. Pravodobna obavijest za drugu je stranu značajna jer joj daje mogućnost poduzimanja mjera radi zaštite njezinih interesa. 

Stranama nije dopušteno da se ugovorom unaprijed odreknu pozivanja na određene promijenjene okolnosti. Prema odredbi članka 372. ZOO-a, klauzula kojom se stranke (ili jedna od stranaka) unaprijed generalno odriču od pozivanja na bilo kakve promijenjene okolnosti ne proizvodi pravne učinke. Valjano je jedino odricanje od unaprijed utvrđenih i specificiranih okolnosti, a i takva će klauzula biti ništetna ako je protivna načelu savjesnosti i poštenja. 

3. Utjecaj promijenjenih okolnosti na ugovor o javnoj nabavi
Posebno je pitanje ima li mjesta primjeni klauzule rebus sic stantibus na ugovore o javnoj nabavi. S obzirom na to da se na odgovornost ugovornih strana za ispunjenje obveza iz ugovora o javnoj nabavi, uz odredbe ZOJN-a, na odgovarajući način primjenjuju odredbe ZOO-a (čl. 105. st. 8. ZOJN-a), a svaka osoba koja je pretrpjela štetu zbog povreda ZOJN-a, ima mogućnost naknade štete pred nadležnim sudom prema općim propisima o naknadi štete (čl. 175. ZOJN-a), može se zaključiti da rješenja ZOJN-a idu u smjeru svrstavanja ugovora o javnoj nabavi u građanskopravne ugovore i sporovi iz tih ugovora ulaze u pojam građanskopravnog spora. Slijedom toga, nije sporna ni primjena klauzule rebus sic stantibus na ugovore o javnoj nabavi. 

Primjena klauzule rebus sic stantibus otvara mogućnost da ugovorne strane ugovora o javnoj nabavi promijene sadržaj ugovornog odnosa odnosno izmijene bitne sastojke ugovora. Tako do izmjene bitnog sastojka ugovora može doći otpustom duga, primjerice da gospodarski subjekt koji je odabran kao najpovoljniji, isporuči manju količinu robe, na koji način može doći do povećanja cijene. Takvim izmjenama sklopljenog ugovora o javnoj nabavi izmijenila bi se ekonomska ravnoteža u korist odabranog ponuditelja na način koji nije bio predviđen u uvjetima osnovnog ugovora o javnoj nabavi.9 Takve izmjene ugovora nisu u skladu sa zahtjevom transparentnosti postupaka javne nabave. 

Pri odgovoru na pitanje vrijede li pravila o klauzuli rebus sic stantibus i za ugovor o javnoj nabavi, potrebno je voditi računa o tome ugrožava li primjena te klauzule jedan od glavnih ciljeva javne nabave, a to je osiguranje jednakopravnosti gospodarskih subjekata. Pravila o javnoj nabavi osiguravaju jednakopravnost gospodarskih subjekata zainteresiranih za dobivanje posla. To načelo zahtijeva od naručitelja da osigura cjelovit, objektivan i nepristran tretman gospodarskim subjektima. Jednakopravnost je osigurana ako je odabran onaj ponuditelj čija je ponuda najpovoljnija (ekonomski najpovoljnija ponuda ili najniža cijena kao kriteriji odabira) i koja ispunjava naručiteljeve i zakonske uvjete za odabir.

Teorija javne nabave naglašava da ugovor o javnoj nabavi mora ostati jednak kakav je bio kada je sklopljen, osim ako postoje posebne okolnosti i ako se izmjenama ugovora ne ugrožavaju ciljevi javne nabave. Teorija, nadalje, navodi da svaka izmjena ugovornih prava i obveza ne znači istodobno i izmjenu ugovora. Poštovati treba razloge zbog kojih je došlo do izmjene prava i obveza.10 Međutim, teorija javne nabave ne bavi se situacijama zbog kojih je moguća izmjena ugovora o javnoj nabavi zbog klauzule rebus sic stantibus. 

S druge strane Europski je sud više puta istaknuo da izmjene u pravima i obvezama iz ugovora o javnoj nabavi nisu dopuštene, osim ako se radi o promijenjenim okolnostima. Tako je, primjerice, naveo da prijenos ugovora o javnoj nabavi ne mora uvijek biti u suprotnosti s pravilima o javnoj nabavi.¹¹ Pritom je naveo da to pravilo vrijedi za posebne okolnosti konkretnog slučaja. Pojasnio je također da izmjena članova zajedničke ponude ne znači nužno i nedopuštenu izmjenu ugovora o javnoj nabavi.12

Zakonodavstvo o javnoj nabavi uređuje institut izmjene ugovora, ne dovodeći taj institut u svezu s promijenjenim okolnostima. Smatramo da do izmjena ugovora o javnoj nabavi može doći samo po pretpostavkama koje ZOJN određuje. Međutim, kad je riječ o sudskom raskidu ugovora zbog promijenjenih okolnosti, onda ZOJN ne postavlja nikakve pretpostavke, pa se primjenjuju odredbe ZOO-a. 

Dok u građanskopravnim ugovorima stranke načelno uvijek mogu izmijeniti ugovor, mogućnost naknadne izmjene ugovora o javnoj nabavi predviđena je samo pod određenim uvjetima. Iako se ugovori o javnoj nabavi tretiraju kao građanskopravni ugovori, za razliku od građanskopravnih ugovora u kojima stranke načelno uvijek mogu izmijeniti ugovor,¹³ ugovori o javnoj nabavi mogu se izmijeniti samo u skladu s odredbama ZOJN-a. Pri definiranju izmjena ugovora ZOJN je u cijelosti prihvatio stajalište Europskog suda¹⁴ vezano uz razlikovanje bitnih i nebitnih izmjena ugovora i u skladu s tim zadane parametre za ocjenu nekih izmjena ugovora bitnima. 

Europski sud, naime, ima značajnu ulogu u oblikovanju i tumačenju nacionalnog prava, budući da u svojim odlukama donesenim u postupku po prethodno postavljenim pitanjima,¹⁵ često rješava neke dvojbe nacionalnih sudova. Iako pravni sustav Europske unije nije sustav koji se temelji na važenju doktrine stare decisis(prema kojoj sudovi moraju poštovati presedane), sudska praksa Europskog suda važna je kao izvor prava.¹⁶Načela i pravila razvijena kroz sudsku praksu Europskog suda utječu na formiranje stajališta nacionalnih sudova i drugih tijela u državama članicama. Zbog toga dopustivost izmjena ugovora o javnoj nabavi treba promatrati i kroz prizmu referentne prakse Europskog suda.

Europski je sud u svojim predmetima dao odgovore i na prethodno postavljena pojedina pitanja o dopustivosti izmjena ugovora o javnoj nabavi. Pritom Europski sud polazi od ciljeva propisa o javnoj nabavi. Glavni je cilj propisa o javnoj nabavi osiguranje slobodnog protoka usluga i uspostavljanje slobodne konkurencije u svim državama članicama.¹⁷ Ispunjavanju tih ciljeva namijenjena su načela zabrane diskriminacije, jednakog tretmana i transparentnosti, a koja također proizlaze iz zakonodavstva Europske unije o javnoj nabavi.¹⁸ Za odgovor na pitanje dopustivosti izmjena ugovora o javnoj nabavi Europski sud smatra potrebnim u svakom posebnom slučaju ocijeniti je li neka izmjena bitna ili nije, a jednoznačan odgovor, uzimajući u obzir postavljene kriterije nekih izmjena bitnima, nije moguće dati za sve potencijalne slučajeve. Jer u pravu je teško predvidjeti i normativno uobličiti sve moguće situacije u praksi pa tako i precizno definirati kriterije za ocjenu nekih izmjena bitnima. 

Mogućnost izmjena ugovora o javnoj nabavi za vrijeme njegova trajanja ograničeno je zbog toga jer se ti ugovori moraju izvršavati u skladu s uvjetima određenima u dokumentaciji za nadmetanje i odabranom ponudom (čl. 105. st. 3. ZOJN-a). S obzirom na navedenu imperativnu odredbu ZOJN-a, može se očekivati da je mogućnost izmjena dopustiva samo u slučaju ako je to predviđeno u dokumentaciji za nadmetanje.¹⁹ Međutim, radi usklađenja s pravom Europske unije, ZOJN uvodi kriterije prema kojima će postupati naručitelj kada se tijekom izvršavanja ugovora ukaže potreba za izmjenama ugovora o javnoj nabavi.20 

ZOJN razlikuje bitne od nebitnih izmjena te određuje da se bitne izmjene ugovora o javnoj nabavi za vrijeme njegova trajanja smatraju novim ugovorom, za koji je javni naručitelj obvezan provesti novi postupak javne nabave ako su te izmjene bitne u odnosu na sadržaj osnovnog ugovora i predstavljaju namjeru ugovornih strana da ponovno uređuju osnovne elemente toga ugovora.²¹ 

ZOJN, nadalje, određuje kriterije prema kojima se cijeni jesu li pojedine izmjene bitne u odnosu na sadržaj osnovnog ugovora i postoji li namjera ugovornih strana da ponovno uređuju osnovne elemente toga ugovora.22 Navedene kriterije u odnosu na izmjene ugovora naručitelj će cijeniti s obzirom na obvezu kontrole izvršenja ugovora, što je zakonska obveza naručitelja iz članka 105. st. 3. ZOJN-a. Ako se sklopljeni ugovor ne izvršava u skladu s uvjetima iz dokumentacije za nadmetanje i odabrane ponude, naručitelj će ocijeniti jesu li izmjene bitne u odnosu na sadržaj osnovnog ugovor pa ako jesu, provest će novi postupak nabave.²³ 

Unatoč zakonskoj određenosti kriterija koji se odnose na ocjenu nekih izmjena bitnima (čl. 105. st. 5. i 6. ZOJN-a) i dalje postoji potreba za dodatnim tumačenjima. U takvoj situaciji potrebno je odredbe ZOJN-a o dopuštenosti izmjena ugovora o javnoj nabavi prilagoditi okolnostima svakog pojedinog slučaja, jer jednoznačan odgovor nije moguće dati za sve buduće potencijalne slučajeve. U slučaju potrebe za dodatnim tumačenjima može pomoći sudska praksa Europskog suda, čija je jedna od zadaća da postupa po zahtjevu nacionalnih sudova kada traže ocjenu valjanosti ili, pak, interpretaciju europskog prava i koji je u svojim odlukama dao tumačenja koja su obvezna za države članice.

3.2. Izmjena ili raskid ugovora o javnoj nabavi zbog promijenjenih okolnosti
Ako se okolnosti od sklapanja ugovora promijene, odabrani ponuditelj kao ugovorni partner naručitelja može pred sudom zahtijevati raskid ugovora. Međutim, neće do spora uvijek doći. Tako do spora neće doći ako naručitelj prizna postojanje promijenjenih okolnosti i u skladu s tim strane ugovora o javnoj nabavi sporazumno izmijene ugovor. Međutim, treba naglasiti da kod ugovora o javnoj nabavi izmjena ugovora ovisi o pristanku naručitelja. Jer ugovori o javnoj nabavi mogu se mijenjati samo u skladu s odredbama ZOJN-a, koji daje široku ovlast naručitelju, o čijoj volji ovisi sadržaj izmjena i njihova kontrola. Naručitelja se ne može prisiliti da prihvati izmjenu ugovora, ali je, uz ispunjenje određenih uvjeta, može prihvatiti i time spriječiti raskid. Zbog toga se čini da kod ugovora o javnoj nabavi odabrani ponuditelj kao ugovorni partner naručitelja ne može po svom izboru zahtijevati izmjenu ili raskid ugovora, već mora poštovati redoslijed zahtjeva (izmjena pa raskid). 

Ugovorni partner naručitelja kojem je otežano ispunjenje ugovora zbog promijenjenih okolnosti, može zahtijevati od suda samo raskid ugovora, a ne i da se uvjeti ugovora pravično izmijene. Kad se izmijene okolnosti, pogođena strana ne može sama raskinuti ugovor, nego podnosi zahtjev sudu, koji donosi odluku o osnovanosti tužbenog zahtjeva. Naručitelj može spriječiti raskid ugovora tako što će ponuditi izmjenu uvjeta ugovora ili pristati na izmjenu. Ako se ugovorne strane usuglase da su ispunjene pretpostavke iz članka 369. ZOO-a o promijenjenim okolnostima, zahtjev je utemeljen.

Međutim, ako se ugovorne strane ne usuglase o postojanju promijenjenih okolnosti, pogođena strana može u postupku pred sudom dokazivati postojanje pretpostavki i zahtijevati sudski raskid ugovora. Ako bi dokazao postojanje pretpostavki za raskid ugovora, sud bi njegovu zahtjevu udovoljio unatoč protivljenju naručitelja. Pretpostavke za sudski raskid ugovora apstraktne su i vrlo općenite, i zbog prirode instituta, na sudovima je zadaća da prema okolnostima konkretnog slučaja nađu najbolje rješenje.24

Za ugovor o javnoj nabavi vrijedi pravilo da te ugovore nakon sklapanja ne bi trebalo mijenjati.Iako se ugovori o javnoj nabavi tretiraju kao građanskopravni ugovori, za razliku od građanskopravnih ugovora u kojima stranke načelno uvijek mogu izmijeniti ugovor, ugovori o javnoj nabavi mogu se mijenjati samo u skladu s navedenim odredbama ZOJN-a. Navedeno zbog toga jer se ugovori o javnoj nabavi tretiraju kao opći ugovori građanskog prava na koje se primjenjuju opća pravila građanskog prava i samo u onom dijelu u kojem pojedina pitanja nisu uređena zakonodavstvom o javnoj nabavi. 

Ako se nakon sklapanja ugovora promijene okolnosti zbog kojih je otežano ispunjenje ugovorne obveze jedne stranke ili zbog kojih ona ne može ostvariti svrhu ugovora, ta stranka može putem suda, konstitutivnim tužbenim zahtjevom, zahtijevati da se ugovor raskine, ali ne može tražiti da se pojedine ugovorne odredbe izmijene budući da izmjena ugovora ovisi i o volji druge ugovorne stranke odnosno naručitelja. Za ugovor o javnoj nabavi najznačajnija okolnost na koju ZOO upućuje, jest »svrha ugovora«, podrazumijevajući pod tim ne samo svrhu zajedničku za stranke ugovora o javnoj nabavi, nego i o tome da je svrha ugovora o javnoj nabavi od šire društvene važnosti. Zbog toga je na sudovima zahtjevna i teška zadaća, da vode računa o vrsti ugovora i specifičnoj svrsi te vrste ugovora. 

Ništa manje zahtjevna nije ni uloga naručitelja kao kontrolora izmjena ugovora o javnoj nabavi, jer ZOJN ne definira jasno ni njegove formalne dužnosti odnosno ovlasti. ZOJN daje široku ovlast konkretnom naručitelju, o čijoj volji ovisi sadržaj izmjena i njihova kontrola. S obzirom na to da je realizacija te kontrole ponajprije u rukama naručitelja, o čijim postupcima ovisi dopustivost izmjena ugovora o javnoj nabavi, smatramo da bi, ponajprije, u zakonskom tekstu trebalo postojati više odredaba instruktivne ili obvezujeće prirode, kojima bi se normativno uredila prava i dužnosti naručitelja u realizaciji navedene kontrole. Iako izmjene ugovora naručitelj nije ovlašten donositi arbitrarno, već samo ispunjenjem određenih pretpostavki, ipak je potrebno otvoriti put pravne zaštite zainteresiranim subjektima koji smatraju da izmjene ugovora nisu u skladu s propisanim pretpostavkama. Posebno je pitanje može li naručitelj spriječiti sudski raskid ugovora tako da prihvati izmjene koje ZOJN određuje kao bitne izmjene ugovora o javnoj nabavi. Smatramo da takve izmjene naručitelj ne bi trebao prihvatiti. 

4. Zaključak
Odredbe članaka 369.-372. ZOO-a o raskidu ili izmjeni ugovora zbog promijenjenih okolnosti primjenjive su i na ugovore o javnoj nabavi. Proširenje djelovanja tih pravila na ugovore o javnoj nabavi nije regulirano ZOJN-om i opravdano se može zaključiti da primjena klauzule rebus sic stantibus dolazi u obzir i za ugovor o javnoj nabavi, ali u ograničenom opsegu i drukčijim sustavom prava za pogođenu stranu ugovora, uz obvezu poštovanja ograničenja sukladno pravilima o javnoj nabavi. Potrebno je ponajprije poštovati odredbe ZOJN-a o mogućnostima izmjene ugovora o javnoj nabavi. No, i uz to se mogu pojaviti neke dvojbe i različita tumačenja pa je u cilju prilagodbe promijenjenim okolnostima potreban pojačan oprez.

Javlja se i problem što ZOO ne definira do kraja i sasvim jasno redoslijed zahtjeva pogođene strane (izmjena ili raskid ugovora). Navedeni problem,  ponajprije, posljedica je mogućeg različitog tumačenja članka 369. ZOO-a, što se također reflektira na ugovore o javnoj nabavi, u kojima je na jednoj strani uvijek javnopravno tijelo, a kojem je Zakonom (ZOJN-om) povjerena ovlast kontrole izmjena ugovora o javnoj nabavi. 

Istodobno se postavlja i pitanje razgraničenja upravnopravne komponente kontrole izvšenja ugovora o javnoj nabavi koju provodi naručitelj, pri čemu ovlasti naručitelja nisu jasno definirane, i sudskog raskida ugovora o javnoj nabavi zbog promijenjenih okolnosti, koji provodi sud prema pravilima građanskog prava. Pritom je na sudovima važna zadaća, da prema okolnostima konkretnog slučaja nađu najbolje rješenje, vodeći računa, između ostalog, i o tome da je svrha ugovora o javnoj nabavi od šireg društvenog značenja.

1 Uvodi ga Zakon o općem upravnom postupku (Nar. nov., br. 47/09 - u nastavku teksta: ZUP), u čl. 150.-154. 
2 U našoj pravnoj literaturi prevladava stajalište da se kod ugovora o javnoj nabavi radi o upravnim ugovorima. Đerđa, D., Upravni ugovori u hrvatskom pravu, Informator, br. 5809, male stranice, Zagreb, 2009., str. 9-11. 
3 Nar. nov., br. 35/05, 41/08 i 125/11. 
4 Nar. nov., br. 90/11, 83/13, 143/13 i 13/14 - Odluka USRH. 
5 Formulaciju o klauzuli rebus sic stantibus stvorili su kanonisti i postglosatori u razdoblju od XIV. do XVI. stoljeća, kao sastavnom dijelu izjave volje. 
6 U tom slučaju suvišna je odredba čl. 369. st 4. ZOO-a, koja daje osnovu za tumačenje da zakon ne određuje redoslijed postupanja ugovorne strane na čiju su se stranu okolnosti promijenile. Tako i S. Petrić, Izmjena ili raskid ugovora zbog promijenjenih okolnosti prema novom Zakonu o obveznim odnosima, Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991.) v. 28. Br. 1, xxx-xxx (2007), str. 42-43. 
7 Čl. 371. ZOO-a. 
8 Ta izmjena smatra se bitnom izmjenom ugovora prema odredbi čl. 105. st. 5. t. 3. ZOJN-a. 
9 Opširno o zabranama i dopuštenim zahvatima u sadržaj ugovora o javnoj nabavi v. Arrowsmith, S., The Law of Public and Utilities Procurement, 2005., str. 287-296. 
10 Predmet C-454/06 Pressetext Nachrichtenagentur GmbH. v. Republik Österreich (Bund) (2008.) ECR I -4401. 
11 Predmet C-57/01, C-57/01, Makedoniko Metro and Mikhaniki (2003.) ECR I-1091. 
12 Osim u slučaju promjene glavne činidbe ili promjene pravne osnove, kada nastupa promjena pravnog identiteta obveznopravnog odnosa. Klarić, P., Vedriš, M.: Građansko pravo, 12. izdanje, Narodne novine, Zagreb, 2009., str. 444. 
13 Europski sud (Court of Justice) najviša je instanca Suda pravde Europske unije (Court of Justice of the European Union). U nadležnost Europskog suda pripada odlučivanje o tužbama koje podnose države članice, neka institucija, ili fizička odnosno pravna osoba, odlučivanje u postupcima povodom prethodnih pitanja, na temelju zahtjeva nacionalnih sudova država članica (kojima se zahtijeva interpretacija prava Europske unije ili valjanost akata koje donose institucije) te odlučivanje u drugim slučajevima sukladno Ugovoru o Europskoj uniji i Ugovoru u funkcioniranju Europske unije. 
14 Prethodni postupak je postupak koji pred Sudom pokreće nacionalni sud pred kojim se neko pitanje europskoga prava pojavi kao relevantno za odlučivanje u predmetu. Prethodni postupak pred Europskim sudom pokreće nacionalni sud neke države članice radi tumačenja neke odredbe prava Europske unije, učinka takve odluke u nacionalnom pravnom sustavu i valjanosti neke odredbe europskog prava, ima posebnu važnost. Cilj toga postupka je da se osigura ujednačeno tumačenje i primjena europskog prava u svim državama. Iako nisu sudionici toga odnosa, sudovi i građani država članica mogu saznati kakvo značenje Europski sud pridaje određenim pravilima. Više o prethodnom postupku: M. Carević, T. Ćapeta, I. Goldner Lang, B. Kostadinov, M. Mataija, T. Perišin, T. Petrašević, S. Rodin, Prethodni postupak u pravu Europske unije - suradnja nacionalnih sudova s Europskim sudom, Narodne novine, Zagreb, 2011. 
15 Izvori europskog prava javne nabave su tzv. primarni zakonodavni okvir (Ugovori), zatim tzv. sekundarni zakonodavni okvir (direktive o javnoj nabavi), praksa Europskog suda i odluke Europske komisije (Commission Decisions). 
16 Predmet C-26/03 Stadt Halle and RPL Lochau (2005), ECR I-1., t. 44. odluke. 
17 Navedena načela jednakosti, nediskriminacije i transparentnosti sadržana su u Direktivi 2004/18/EEC o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (Council Directive 2004/18/EC of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts (2004) OJ L 134.). 
18 Samim time i u odabranoj ponudi budući se ponuditelji moraju pridržavati zahtjeva i uvjeta iz dokumentacije za nadmetanje (čl. 87. st. 1. ZOJN-a). 
19 Ako bi se ugovorima o javnoj nabavi priznao karakter upravnih ugovora, mogućnost izmjena ugovora o javnoj nabavi u tom bi slučaju bila svedena na minimum. Izmjene ugovornih stavaka koje se odnose na iznose naknada, vrijeme trajanja ugovora i drugih stavaka koje su bile mjerodavne za donošenje odluke o odabiru, ne bi se smjele mijenjati. Uvjete izmjene drugih stavaka ugovora određuje naručitelj odnosno javnopravno tijelo kao jedna od ugovornih strana, štiteći pritom javni interes na način da se što manje ugrožava pravo druge ugovorne strane. Međutim, ugovori o javnoj nabavi još nemaju karakter upravnih ugovora iako je ta mogućnost predviđena ZUP-om, iako je zbog sprječavanja zloporaba koje se mogu pojaviti pri izmjenama ugovora, bilo za očekivati da će se ugovorima o javnoj nabavi priznati karakter upravnih ugovora. 
20 Čl. 105. st. 4. ZOJN-a. 
21 Bitne izmjene ugovora o javnoj nabavi su sljedeće: 
 1. koje uvode uvjete koji bi, da su bili određeni u osnovnom postupku javne nabave, omogućili sudjelovanje dodatnih ponuditelja uz one koji su sudjelovali ili različitih ponuditelja od onih koji su sudjelovali, ili odabir drukčije ponude od odabrane, ili 
 2. koje znatno proširuju predmet ugovora na robu, radove ili usluge koje nisu obuhvaćene osnovnim ugovorom, ili 
 3. koje mijenjaju ekonomsku ravnotežu u korist ponuditelja na način koji nije bio predviđen u uvjetima osnovnog ugovora o javnoj nabavi, ili 
 4. koje mijenjaju ugovornu stranu odabranog ponuditelja. 
 Izmjene ugovora o javnoj nabavi neće se smatrati bitnim izmjenama u sljedećim slučajevima: 
 1. mogućnost izmjene ugovora (opseg i priroda mogućih izmjena, uvjeti pod kojima izmjene mogu nastati) bila je predviđena na jasan i nedvojben način u dokumentaciji za nadmetanje i ugovoru o javnoj nabavi, pod uvjetom da to ne omogućava promjenu pravne prirode ugovora o javnoj nabavi; 
 2. ukupna vrijednost svih izmjena bez PDV-a manja je od 10% iznosa osnovnog ugovora o javnoj nabavi bez PDV-a, pod uvjetom da to ne mijenja pravnu prirodu ugovora o javnoj nabavi; 
 3. do promjene ugovorne strane odabranog ponuditelja došlo je na temelju pravnog sljedništva koje je posljedica njegove statusne promjene, pod uvjetom da to nije izvršeno u cilju izbjegavanja primjene ovoga Zakona te da gospodarski subjekt koji postaje nova ugovorna strana zadovoljava sve uvjete i zahtjeve koji su bili predviđeni u osnovnom postupku javne nabave. 
22 Naglašena obveza postupanja naručitelja u slučaju izmjena sadržaja ugovora o javnoj nabavi, upućuje na dominantniju ulogu naručitelja da upravlja i kontrolira radnje izvršenja ugovora, što je svojstveno upravnim ugovorima. 
23 Sud se treba voditi načelom savjesnosti i poštenja, voditi računa o svrsi ugovora te o podjeli rizika koja proizlazi iz ugovora ili zakona, o trajanju i djelovanju izvanrednih okolnosti te interesima obiju strana. Stari ZOO (Nar. nov., br. 53/91, 73/91, 3/94, 7/96 i 112/99) upućivao je sud da vodi računa i o »općem interesu«, što je ispušteno iz novog ZOO-a, čime se izražava shvaćanje prema kojem je ugovorno pravo područje u kojem pozivanje na opći interes nije adekvatno. 
24 Čl. 105. st. 6. t. 2. ZOJN-a. 
25 Odluka Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske, br. Pž-2815/07 od 27. travnja 2010.