1. OKVIR ZA RASPRAVU
Odlukom Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine iz ožujka ove godine imenovana je radna skupina za izradu teksta Zakona o upravljanju i održavanju zgrada.¹ Budući da Zakon, za čije se donošenje zalaže Vlada Republike Hrvatske, treba predstavljati okvir za rješavanje višedesetljetne problematike, tendencija je upozoriti na kompleksnost problema, inicirati dijalog o stanovanju, pripadajućoj ulozi države i građana/suvlasnika te odgovarajućim mehanizmima za provedbu Zakona. Pritom, dakako, nema dvojbe da rasprava o kvalitetnom stanovanju uključuje veći broj tema koje nisu od manje važnosti od onih koje su u ovom članku spomenute.

2. ŠTO ZAKONOM TREBA UREDITI
Pretpostavka je da će novi Zakon, s obzirom na pretpostavljenu razrađenost materije, odražavati sustavan, praktičan i dosljedan pristup problematici stanovanja, uklanjajući štetne posljedice neujednačenih pojmova zgrade, što će svakako imati utjecaja na pravnu sigurnost. Stoga, prvi je problem određivanja predmeta Zakona odnosno definiranja zgrade jer u hrvatskom zakonodavstvu ne postoji jedinstvena definicija zgrade. Ipak, pitanje je treba li težiti točnoj definiciji tako složenog pojma ili je riječ o pojmu koji se u svom sadržajnom obliku iskazuje kao multidisciplinaran pojam.

Naime, dosadašnja iskustva pokazuju kako pravno „eksperimentiranje“ s novim pojmovima rezultira nejasnim smislom, što stvara osnove za različita i kontradiktorna tumačenja, stvara preduvjete za opterećenje tih pojmova i izraza “dodatnim” značenjima, izvan njihova poznatog i utvrđenog sadržaja, ali prije svega preko jezgre vrijednost potrebne za praktičnu provedbu takvog Zakona.

Dakle, kako bi norma bila predvidiva, tj. takva da adresati mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obveze kako bi se prema njima mogli ponašati, tako smo mišljenja da pojam zgrade treba obuhvaćati višestambene, poslovne i stambeno- poslovne zgrade.

U slučaju utvrđivanja pravnih praznina primijenit će se ZoV² jer rerum natura ZOV je u položaju općeg prema posebnom, jer općenitije pravne norme (za sada) ne samo da nema, nego i ne može biti. U slučaju potencijalnog spora potpada li nešto pod predmet zakona, mišljenje je da su pojmovna razgraničenja okvirne naravi te imaju načelno značenje općih smjernica u regulatornoj, upravnoj i sudskoj praksi, pri čemu nadležna regulatorna, upravna i sudska tijela imaju određen stupanj slobode procjene.

3. SUVLASNIČKA ZAJEDNICA I PRAVNA OSOBNOST
Pitanje prave osobnosti jedno je od središnjih pitanja svakog pravnog poretka. U hrvatskom pravu opća pravna sposobnost izvodi se iz fizičke ili pravne osobnosti, s izuzetkom sudačkog priznavanja stranačke sposobnosti, što vrijedi samo za potrebe određene parnice, a što za sobom povlači i priznavanje „ograničene“ pravne sposobnosti (čl. 77. ZPP-a³). ZOV regulira i izvršavanja suvlasničkih ovlasti nad zgradom, kao zajednicom bez pravne osobnosti, što bi se predmetnim Zakonom trebalo promijeniti. Time bi se svakako napravila jedna procesna prednost jer sve pravne osobe imaju stranačku sposobnost. Naime, stranačka sposobnost je, per definitionem, svojstvo određenog subjekta da može biti nositelj procesnih prava i dužnosti. No, tu će se svakako postaviti pitanje građanskopravne i kaznenopravne odgovornosti. Osiguranjem odgovornosti prema trećim osobama pokriva se građanskopravna izvanugovorna odgovornost osiguranika za štetu zbog smrti, tjelesne ozljede ili narušenja zdravlja te oštećenja ili uništenja stvari treće osobe. Situacija je malo kompleksnija ako se analizira kaznenopravna odgovornost.

Naime, pravne su osobe nositelji pravnog subjektiviteta, koji je, istina, različit od pravnog subjektiviteta fizičkih osoba, no koji, osim što pravnim osobama jamči mogućnost ostvarivanja njihovih interesa dok se kreću u granicama društvene prihvatljivosti, mora predstavljati osnovu za upućivanje društvenog prijekora u formi kaznenopravne sankcije u situacijama kada se te granice prijeđu.⁴

Hrvatski je zakonodavac u ZOPOKD-u zauzeo stajalište da se odgovornost pravne osobe temelji na krivnji odgovorne osobe. Budući da je odgovorna osoba određena po materijalnom, a ne formalnom kriteriju, krug potencijalnih odgovornih osoba vrlo je širok, i to može biti bilo koja osoba kojoj je povjeren neki posao iz područja djelovanja pravne osobe, što će otvoriti znatan broj pitanja iz perspektive upravljanja zgradama.

Zanimljivo je i pitanje supsidijarne primjene odgovarajućeg zakona na problematiku pravne osobnosti zgrada jer je za pretpostaviti da će se pojaviti pravne praznine zato što ne postoji sveobuhvatnost pravnog sustava, jer se nikad ne mogu riješiti svi slučajevi.

Naime, uvijek će postojati slučajevi koji se ne mogu podvesti pod „svoju“ normu, jer je zakonodavac takav slučaj previdio (nije predvidio da će se pojaviti) ili ga je propustio (zaboravio) riješiti.⁵

Dakle, supsidijarna primjena podrazumijeva da se opći zakon primjenjuje uvijek kad posebni zakon pojedino pitanje ne rješava uopće ili ga ne rješava u cijelosti.

Možemo vjerovati da je riječ o Zakonu o trgovačkim društvima.⁶ Ipak, mišljenje je da bi trebalo upućivati na supsidijarnu primjenu pravila trgovačkog prava, i to zbog izraženih specifičnosti upravljanja zgradama.

Naime, ako bi se koristila formulacija o supsidijarnoj primjeni pravila trgovačkog prava, a isključujući iz zakonskoga teksta formulaciju o supsidijarnoj primjeni ZTD-a, izrazio bi se stav da rješenje pojedinoga problema treba tražiti u odgovarajućoj primjeni koja ne isključuje primjenu općeg zakona, ali upućuje na potrebu traženja odgovarajućih rješenja za pojedini problem u smislu, a ne isključivo u sadržaju propisa koji uređuje djelovanje i vođenje poslova trgovačkih društva u užem i širem smislu.

Nadalje, možemo istaknuti da svaka pravna osoba danom nastanka ima pravo na zaštitu svojih prava osobnosti pod pretpostavkama određenima Zakonom o obveznim odnosima (čl. 19.).⁷ Navedenim Zakonom učinjen je znatan iskorak u zaštiti prava osobnosti, pa i u kontekstu da je ono temelj (ili može biti) prava na popravljanje neimovinske štete.

4. PROFESIONALIZACIJA SLUŽBE UPRAVITELJA
Zbog stvarnih pritisaka i promjena s kojima se suočavaju profesionalna udruženja, pravno uređenje profesionalnih djelatnosti prolazi kroz proces promjena. U tom kontekstu profesionalna udruženja kontroliraju ulazak na tržište postavljanjem uvjeta za obavljanje profesije i članstva u profesiji.

Pritom tri su glavna oblika javnih ovlasti kojima se ograničava taj ulazak u profesiju: licenciranje, certificiranje i registriranje. Ipak, ako se analizira struktura sadašnjih upravitelja u poslovima upravljanja zgradama, može se doći do zaključka da sva ta društva imaju vrlo različitu organizacijsku strukturu, pa je opravdano pitanje funkcioniraju li ona i na koji način. Zapravo, pitanje koje treba postaviti glasi: ostvaruju li ona svojim djelovanjem postavljene ciljeve te treba li izvršiti profesionalizaciju upraviteljske službe?

Stoga je naše mišljenje da u kontekstu donošenja Zakona o upravljanju i održavanju zgrada treba provesti profesionalizaciju upravitelja zgrada. Profesionalna udruženja moraju biti neovisna, strukovna udruženja koja djeluju unutar jednog područja, ali imaju i razvijene profesionalne odnose s drugim sličnim udruženjima i međusobno su s njima povezana, kako bi mogli, u određenom trenutku, zajednički djelovati radi postizanja određenih ciljeva.

Najviša tijela profesionalnih udruženja najčešće su skupština i predsjedništvo, ili upravni odbor, pri čemu se iz skupštine biraju članovi predsjedništva koji su za svoj rad odgovorni tijelu koje ih je izabralo. Osim tih najviših tijela udruženja, često se, ovisno o prirodi udruženja, formiraju i druga tijela, čiji je zadatak očuvanje digniteta profesije zbog koje je profesionalno udruženje i formirano, a to su sud časti i nadzorni odbor.

Međutim, jedan od možda najvažnijih, a na prvi pogled ne tako bitnih, elemenata jest način organiziranja i operativna osposobljenost udruženja ekipiranog od osoba koje svoju egzistenciju vezuju uz rad profesionalnog udruženja, a, zapravo, predstavljaju operativce koji svakodnevno imaju priliku unaprijediti rad udruženja.

Bez stručnog osposobljenog udruženja, nema ni uspješne inicijative, ni pravovremenog izvršenja ciljeva postavljenih od upravljačkih tijela udruženja.

Kako profesionalna udruženja, uglavnom, nastoje ostvariti određene ciljeve u svrhu postizanja neovisnosti, nepristranosti i financijske samostalnosti, tako i tijela tih udruženja nastoje odražavati takva nastojanja formiranjem odbora prioritetno zaduženih za odnose s javnošću i praćenje implementacije relevantne legislative.

5. TREBA LI ZADRŽATI PRINUDNU UPRAVU?
Sukladno relevantnim odredbama ZOV-a, jedinica lokalne samouprave postavlja prinudnog upravitelja zgradi ako suvlasnici nisu odabrali upravitelja zgrade u roku utvrđenom člankom 384. toga Zakona, tj. u roku od 12 mjeseci od dana stupanja na snagu toga Zakona, dakle do 1. siječnja 1998. (tzv. prijelazno razdoblje). Prema odredbi članka 93. ZOV-a, izvan toga roka upravitelj može biti postavljen ili od suvlasnika zgrade ili od suda, jer izvan prijelaznog razdoblja nije predviđen institut prinudnog upravitelja.

Dakle, sami suvlasnici zgrade, a što je u njihovu interesu, moraju odabrati upravitelja zgrade i s njim sklopiti Ugovor o upravljanju zgradom, odrediti iznos zajedničke pričuve zgrade i dr.

Ako se suvlasnici ne mogu ili ne žele dogovoriti oko izbora upravitelja zgrade, svaki od suvlasnika kojemu je ugroženo njegovo pravo može temeljem članka 88. ZOV-a, od suda zahtijevati da on svojom odlukom odredi postavljanje upravitelja zgrade. Ipak, nije rijetka praksa da i nakon dva i pol desetljeća lokalna jedinica postavlja prinudnog upravitelja iako bi nakon 1. siječnja 1998. (tzv. prijelaznog razdoblja) za to bio nadležan isključivo sud u izvanparničnom postupku ili suvlasnici.

Naime, da bi predmetni Zakon za čije se donošenje zalažemo bio donesen u javnom interesu, mišljenja smo da bi iznimno JLS mogao donijeti posebnu odluku po kojoj će neku zgradu staviti pod prinudnu upravu, ako bi se tim spriječilo ugrožavanje života ljudi i imovine.

Iz toga slijedi da pravna pravila kojima se ograničava pravo vlasništva moraju biti prikladna za ostvarenje postavljenog legitimnog cilja, da ona ne smiju biti oštrija (stroža) nego što je nužno i da moraju biti uravnotežena u odnosu između Ustavom zajamčenog subjektivnog prava suvlasnika i interesa društvene zajednice (pravnog poretka) ili drugih ljudi i njihove imovine.

6. TREBA LI ZADRŽATI INSTITUT PREDSTAVNIKA SUVLASNIKA?
Predstavnik suvlasnika ovlašten je za predstavljanje i zastupanje suvlasnika prema upravitelju, odnosno trećim osobama, i granice njegovih ovlasti određuju se međuvlasničkim ugovorom, koji reguliraju odredbe ZOV-a. O njegovu imenovanju odlučuju isključivo suvlasnici većinom glasova. Koje su ovlasti i obveze predstavnika te ima li i kakvu odgovornost prema suvlasnicima, suvlasnici određuju međuvlasničkim ugovorom jer ZOV ne sadržava takvu odredbu.

Iz dosadašnje (i sudske) prakse upravljanja višestambenim objektima anegdotski dokazi upućuju da predstavnik suvlasnika nerijetko ne ispunjava ulogu koju mu određuje međuvlasnički ugovor.

Štoviše, ne može se izbjeći dojam da je regulacija problematike stanovanja stvorila konceptualnu konfuziju oko pravne prirode i funkcije upravitelja i predstavnika suvlasnika, i po pitanju izbora adekvatne institucionalne strukture.

Vrlo teško napušta se tradicionalni pristup, prema kojem upravljanje zgradama ulazi u djelatnost predstavnika suvlasnika, a ne upravitelja. Čini se da je ključ nadilaženja te predrasude u profesionalizaciji službe upravitelja, a osobito njezinu pravilnom tumačenju te ukidanju instituta predstavnika suvlasnika.

7. ZAJEDNIČKA PRIČUVA - KOJI JE IZNOS DOSTATAN ZA UPRAVLJANJE I ODRŽAVANJE ZGRADE?
Upravljanje zgradom zahtijeva niz troškova. Osim obveznih i potencijalno fakultativnih osiguranja, tu je trošak upravitelja i mogući trošak predstavnika suvlasnika. Što se tiče naknade za rad upravitelja, ona se određuje ugovorom o upravljanju zgradom koji sklapaju upravitelj i suvlasnici, odnosno predstavnik suvlasnika. Pitanje naknade upravitelja zgrade također nije propisano ZOV-om, nego je predmet sporazumnog utvrđenja. Osim upravitelja, zgrada ima i predstavnika suvlasnika. Honoriranje rada predstavnika suvlasnika nije regulirano ni ZOV-om, ni Uredbom o održavanju zgrada⁸, već je to pitanje potrebno urediti međuvlasničkim ugovorom, dakle uređuju ga suvlasnici među sobom, s tim da trošak te naknade treba predvidjeti u planu održavanja.

Tu su nadalje i drugi troškovi koji se plaćaju iz zajedničke pričuve, koja je prema ZOV-u zajednička, namjenski vezana imovina svih suvlasnika nekretnine, a namijenjena je za pokriće troškova održavanja i za poboljšanje nekretnine kao i za otplaćivanje zajma za pokriće tih troškova. Zajedničkom pričuvom upravljaju suvlasnici, odnosno upravitelj nekretnine kao imovinom odvojenom od imovine bilo kojega suvlasnika, uloženom tako da donosi plodove. Što se tiče plaćanja iz prikupljenog iznosa zajedničke pričuve, dopuštena su samo ona plaćanja na ime troškova održavanja i poboljšavanja nekretnine ili otplatu zajma uzetoga za pokriće tih troškova, a ovrhu je dopušteno provoditi na zajedničkoj pričuvi samo radi podmirenja tih tražbina.⁹ Uvažavajući prethodno navedene troškove, u svakom slučaju iznos minimalne pričuve treba biti vezan i uz Zakon o gradnji¹⁰, kojim je definiran pojam „održavanje građevine“ i pojam „unapređenje (poboljšanje) građevine“, a oba su pojma vezana uz sintagmu „temeljni zahtjevi za građevine“ te za Pravilnik o održavanju građevina¹¹, kojim se precizno propisuju uvjeti održavanja i unaprjeđivanja temeljnih zahtjeva za građevine. Bez davanja konačnih odgovara, nesporno je da su u pravno uređenim državama s pristojnim standardima kvalitete stanovanja, troškovi stanovanja znatna stavka svakog kućanstva, bilo da stanuje u vlastitom bilo u unajmljenom stanu.

8. OSIGURANJE POTREBNE VEĆINE ZA DONOŠENJE ODLUKA
Ne postoji jeftino, a kvalitetno stanovanje. Slabo održavanje stambenog fonda na kratak rok oslobađa vlasnike „dodatnih” troškova, ali na duži rok uništava objekt, umanjuje njegovu tržišnu vrijednost i znatno povećava cijenu budućih radova, što je u suprotnosti s osnovnim načelima održivog razvoja. Stoga, kako je slabo održavanje jedan od ključnih razloga za ubrzano propadanje kvalitete stambenog fonda, i kako je to važno područje donošenja odluka i dalje zasnovano na načelu dobre volje vlasnika da sudjeluju u donošenju odluka za tekuće i investicijsko održavanje zgrada u kojima se nalaze njihovi stanovi, tako smo mišljenja da u slučaju nesudjelovanja treba uslijediti sankcija. Jedino jamstvo sudjelovanja suvlasnika u donošenju odluka prijetnja je sankcijom, tj. stavljanje pojedincu na uvid štetu koju valja izbjeći. U konačnici, ako se ne plaća pričuva, slijedi ovrha, kao građanskopravna sankcija.¹²

9. KAKO OSIGURATI PROVEDBU ZAKONA?
Temeljni zakon prekršajnog prava u Republici Hrvatskoj de lege lata je Prekršajni zakon¹³ tako da svi posebni zakoni i drugi propisi kojima se propisuju prekršaji kao kažnjive radnje, moraju biti u svemu s njim u suglasju. Odredbom članka 6. PZ-a propisana je opća svrha prekršajnih sankcija, kojom je u bitnom određena i svrha pojedinih vrsta sankcija, a prema svom sadržaju ona jasno određuje da je cilj prekršajnopravnih sankcija, generalna i specijalna prevencija.

Mišljenja smo da se provedba spornog Zakona može osigurati jedino propisivanjem prekršajnih sankcija za odgovorne osobe. Ipak, ključan element testa razmjernosti u određivanju prekršajnih sankcija u budućem Zakonu o upravljanju i održavanju zgrada jest dokazivanje nužnosti takvih sankcija kroz jasne i nedvosmislene dokaze da postoje jasni pokazatelji da se blažim mjerama cilj ne može ostvariti.¹⁴

Takvo dokazivanje ne bi predstavljalo problem jer pregled relevantne literature u području stanovanja, kao i analiza statističkih izvora o ostvarenim standardima stanovanja u RH, upućuju na to da se kvalitetno stanovanje ne može ostvariti bez odgovarajuće prekršajne sankcije za provedbu Zakona.

10. UMJESTO ZAKLJUČKA
Iako je trebalo poprilično vremena da problematika upravljanja i održavanja zgrada postane aktualna tema javnog diskursa i konačno dobije svoje zasluženo mjesto u zakonodavnim promjenama, reforme koje se intenzivno provode posljednjih nekoliko godina daju nam slobodu konstatirati da RH ide suvremenim europskim tijekovima usmjerenima na zaštitu pojedinih zajedničkih vrijednosti koje izviru iz života u organiziranoj društvenoj zajednici. Ustav u tom smislu konstituira zajedničke vrijednosti, čija je zaštita općenito u javnom interesu zajednice ili pojedina njezina dijela, pri čemu taj interes može uključivati i zaštitu suprotstavljenih prava ili interesa privatnih osoba.

Dakako, prilikom ovakve zakonodavne reforme bit će mnogo otvorenih pitanja, s mnogo argumenata pro et contra, o kojima će se i nakon donošenja Zakona raspravljati, jer je proces kreiranja učinkovitog sustava upravljanja bio te će biti obilježen mnogim problemima. Ipak, kvalitetno stanovanje u jednoj zemlji ne može ostvariti samo jedan akter, država.

S jedne strane, nužno je uspostavljanje skupa povezanih i usuglašenih propisa zasnovanih na prihvaćenim vrijednostima ljudskih prava, čije će provođenje osiguravati država. S druge strane, nužno je i da ti propisi omoguće uključivanje velikog broja sudionika i njihovu suradnju u unaprjeđenju uvjeta stanovanja (upravitelja, suvlasnika, lokalne jedinice i države).

* Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet.
1 KLASA: 080-09/23-01/33, UR. BROJ: 531-03-1-2/2-23-5 od 28. ožujka 2023. Autor je član radne skupine i mišljenja izražena u članku njegova su osobna stajališta.
2 Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, Nar. nov., br. 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09, 153/09, 143/12, 152/14 i 94/17, u nastavku teksta: ZOV.
3 Zakon o parničnom postupku, Nar. nov., br. 53/91, 91/92, 58/93, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 2/07, 84/08, 123/08, 57/11, 148/11, 25/13, 89/14, 70/19, 80/22 i 114/22, u nastavku teksta: ZPP.
4 Vidi Zakon o odgovornosti pravnih osoba za kaznena djela, Nar. nov., br. 151/03, 110/07, 45/11, 143/12, 114/22, u nastavku teksta: ZOPOKD.
5 Perić, B., Država i pravni sustav, Informator, Zagreb, 1994., str. 223 – 225.
6 Nar. nov., br. 111/93, 34/99, 121/99, 52/00, 118/03, 107/07, 146/08, 137/09, 125/11, 152/11 – pročišćeni tekst, 111/12, 68/13, 110/15, 40/19, 34/22, 114/22 i 18/23, u nastavku teksta: ZTD.
7 Nar. nov., br. 35/05, 41/08, 78/15, 29/18, 126/21, 114/22 i 156/22; u nastavku teksta: ZOO. Pravo osobnosti može se definirati kao skup ovlaštenja koja pravnom subjektu priznaju norme objektivnog prava na njegovim osobnim, neimovinskim dobrima.
8 Nar. nov., br. 64/97.
9 Vidjeti Odluku Ustavnog suda RH, U-III/3974/04 od 4. listopada 2006. ili Odluka Županijskog suda u Bjelovaru, Gž-2023/2013-2 od 6. ožujka 2014. za neke specifičnosti.
10 Nar. nov., br. 153/13, 20/17, 39/19 i 125/19.
11 Nar. nov., br. 122/14.
12 Dika, M., Sredstva ovrhe i osiguranja, dio skripta za pripremanje ispita iz izvanparničnoga i ovršnog procesnog prava na Poslijediplomskom studiju za znanstveno usavršavanje iz građanskopravnih znanosti, Pravni fakultet, Zagrebu, 2006., str. 2.
13 Nar. nov., br. 107/07, 39/13, 157/13, 110/15, 70/17, 118/18, 114/22, u nastavku teksta: PZ.
14 Načelno stajalište o važenju načela razmjernosti, iako nije izričito uređeno odredbama Ustava, Ustavni sud RH je zauzeo, primjerice, u Odluci broj: U-I-1156/1999 od 11. siječnja 2000.