Zakon o zemljišnim knjigama¹ (u nastavku teksta: ZZK) jedan je od propisa koji bitno utječe na gospodarsku sliku Republike Hrvatske. Između ostalog, on uređuje i postupak osnivanja, obnove i dopune zemljišne knjige. Ne samo praktičarima nego i široj javnosti, poznato je da je riječ o dugotrajnom i skupom postupku za koji još ne postoji ujednačena praksa, postupku koji uvijek ne daje željeni rezultat - novu zemljišnu knjigu koja prikazuje stvarno stanje nekretnina. 

Neki sudovi u Republici Hrvatskoj pokazuju ipak da je pravilnim tumačenjem čak i postojećeg propisa moguće postići iznimno dobar rezultat. 

Jedan od takvih sudova je Općinski sud u Zadru, u kojem je do iznenadne i prerane smrti, kao predsjednik Zemljišnoknjižnog odjela, radio sudac Marin Došen. Sudac Došen, nastavljajući svoj rad i na prijašnju dobru praksu toga Suda, prepoznao je svrhu ovoga postupka pa se Općinski sud u Zadru može pohvaliti s čak 16 provedenih postupaka, čime je područje Zadra dobilo na uporabu točne podatke o oko 70.000 čestica. Taj broj postupaka osnivanja, svrstava Općinski sud u Zadru u sami vrh rang ljestvice hrvatskih sudova po uspješnosti provedbe postupka osnivanja. Ne smije se zanemariti ni činjenica da Zemljišnoknjižni odjel tog Suda radi u pilot projektu implementacije Zajedničkog informacijskog sustava katastra i zemljišnih knjiga (ZIS), kao niti činjenica da je unatoč napornom radu u tom projektu zadržan i zavidan stupanj ažurnosti rada u zemljišnoknjižnim predmetima. Sve to govori o sucu Došenu više nego tisuće riječi kojima se može govoriti o njemu.

Marin Došen (8. 3. 1974. - 18. 8. 2012.) bio je i član Radne grupe za izradu Nacrta prijedloga za donošenje izmjena i dopuna ZZK-a² pri Ministarstvu pravosuđa Republike Hrvatske, te je dao značajan doprinos pri izradi tog akta, ponajviše upravo na području instituta osnivanja i obnove zemljišnih knjiga, dajući konstruktivne prijedloge, utemeljene na velikom iskustvu koje je u svom, na žalost, kratkom vijeku stekao vodeći taj postupak.

Ovaj je članak stoga posveta gospodinu Marinu Došenu, kao izraz poštovanja i zahvalnosti na svemu što je učinio za unapređenje i podizanje ugleda zemljišnoknjižne službe; Marinu Došenu -
 sucu, prijatelju, velikom zaljubljeniku u zemljišne knjige. Tema članka su ideje o kojima smo u Radnoj grupi zajedno razmišljali - o tome kako pojednostavniti, ubrzati i smanjiti troškove postupka koji bi mogao izmijeniti sliku hrvatske gruntovnice i tako potaknuti razvoj Republike Hrvatske.

ZZK propisuje da odluku o osnivanju/obnovi/dopuni³ zemljišne knjige, kao i odluku o otvaranju⁴ zemljišne knjige, donosi ministar pravosuđa⁵. Radi skraćenja postupka, ali i činjenice da ministar donosi navedene odluke isključivo na temelju prijedloga predsjednika nadležnog suda -
dakle, samo formalno - predlaže se da te odluke budu u nadležnosti predsjednika suda prvog stupnja na čijem se području osniva zemljišna knjiga. Time postupak osnivanja postaje isključivo sudski, bez zadiranja izvršne vlasti u ocjenu potrebe vođenja, odnosno ocjenu završetka postupka. Odluka o osnivanju kao i odluka o otvaranju, dostavljaju se radi obavijesti Ministarstvu pravosuđa i Državnoj geodetskoj upravi.

Zakon danas propisuje samo objavu javnog oglasa u povodu otvaranja zemljišne knjige u Narodnim novinama i oglasnoj ploči suda⁶, s tim da se na postojanje oglasa može upozoriti i drugim djelotvornim načinima obavještavanja.

ZZK ne sadržava odredbu o obavještavanju da se pokreće postupak osnivanja. Prema zamisli Radne grupe, odluka o početku postupka trebala bi postati javnom -
 objavom obavijesti o provođenju sastavljanja uložakana oglasnoj ploči nadležnog suda i ureda za katastar, jedinice lokalne samouprave na čijem se području postupak vodi, u službenim novinama jedinice lokalne samouprave, mrežnim stranicama jedinice lokalne samouprave i Ministarstva pravosuđa ili drugim prikladnim načinima javnog obavještavanja, barem petnaest dana prije početka postupka sastavljanja zemljišnoknjižnih uložaka.

Obavijest sadržava poziv svim vlasnicima i posjednicima, hipotekarnim i drugim vjerovnicima, svim nositeljima kojih drugih knjižnih prava te svim osobama koje imaju pravni interes za upis kojeg knjižnog prava da se odazovu pozivu na raspravu za sastavljanje zemljišnoknjižnih uložaka. Na raspravu su te osobe dužne donijeti isprave iz kojih proizlazi da bi njihova prava trebala biti upisana u uloške zemljišne knjige koja se sastavlja.

Oglas o otvaranju zemljišne knjige kojim se ujedno otvara ispravni postupak, uz lokacije koje su previđene za početak postupka, bio bi objavljen još i u službenom glasilu Republike Hrvatske. Posebno je uređen postupak objave oglasa za slučaj postupnog osnivanja katastarske općine, o kojem pišemo u nastavku teksta.

Dosadašnja iskustva pokazuju da postupci osnivanja u katastarskim općinama koje imaju veliki broj čestica, traju predugo. Zemljišnoknjižno povjerenstvo koje sastavlja uloške ima obvezu, uz sastavljanje novih uložaka, provoditi i sve promjene koje se događaju u zemljišnoj knjizi koja je još uvijek na snazi, kako bi nova zemljišna knjiga u trenutku otvaranja pokazivala posve ažurno stanje. S rastom broja raspravljenih uložaka proporcionalno se povećava i broj uložaka u koje se unose nastale promjene. Praktično, to znači ponovno otvaranje zapisnika i unos promjene, što oduzima gotovo jednako vrijeme kao i sastavljanje novog uloška. Tako postupak gubi na brzini pa se time i odgađa stupanje na snagu nove zemljišne knjige. 

Predlaže se, stoga, mogućnost da se postupak osnivanja vodi postupno, za dijelove katastarske općine, u slučaju da nadležni zemljišnoknjižni sud i tijelo nadležno za katastar ocijene da je takav postupak potreban radi učinkovitosti ili da je utemeljen na gospodarskim razlozima. Tim putem bi se, primjerice, u kratkom roku moglo osnovati zemljišnu knjigu za dio katastarske općine u kojem se nalaze blokovi poljoprivrednog zemljišta u izvanknjižnom vlasništvu Republike Hrvatske ili, pak, dio općine predviđen za gospodarske zone, što bi moglo imati znatan utjecaj na razvoj gospodarstva.

Novina bi bila i postupno vođenje postupka osnivanja za općine u kojima se podaci o zemljištima vode u kartonu pologa ili pologu isprava. Tako bi se čestice upisane u tim registrima kroz postupak postupnog osnivanja izjednačile sa zemljišnom knjigom. Postupno osnivanje predlaže se i za čestice čije je stanje u potpunosti usklađeno s katastarskim stanjem, ali se one nazivom i područjem zemljišnoknjižne katastarske općine ne slažu s nazivom i područjem općine u katastarskom operatu (primjerice, k.o. Grad Zagreb).

Odluku o postupnom osnivanju donosio bi predsjednik suda uz suglasnost tijela nadležnog za katastar i geodetske poslove, s tim da se o postupku obavještava Ministarstvo pravosuđa i Državna geodetska uprava.

Postupak postupnog osnivanja mogao bi značajno povećati broj čestica kojima je utvrđeno stvarno pravno stanje, uz smanjenje troškova strankama, ali i sudu. Podsjećamo da je sada osnivanje za dijelove katastarskih općina izuzetak od pravila (k.o. Sesvete, k.o. Novalja). 

Dio sudova je u postupku osnivanja koristio zemljišnoknjižne (sudske) povjerenike, što ZZK ne predviđa. Međutim, uloga sudskih povjerenika, kao predstavnika jedinice lokalne samouprave (u nastavku teksta: JLS), pokazala se u praksi značajnom i izuzetno korisnom, kako u utvrđivanju činjenica koje su poznate u lokalnoj sredini u odnosu na nekretnine, tako i zbog mogućnosti dostave poziva za raspravu strankama koje imaju prijavljeno prebivalište na području kojeg se osniva zemljišna knjiga. Time sudovi štede značajna sredstva, ali ujedno i dobivaju informaciju o tome hoće li pojedina stranka moći pristupiti raspravi na kojoj se sastavlja uložak, čime se povjerenstvu olakšava planiranje rasprava.

Nacrtom se regulira i ta već uvriježena praksa. Naknada za rad sudskom povjereniku isplaćivala bi se iz sredstava JLS-a, pa bi sudski povjerenik u postupku osnivanja bio sudionik postupka samo ako JLS u tome prepozna njegovu ulogu.

Budući da je dosadašnja praksa pokazala šarolikost postupanja u postupku sastavljanja uložaka⁷, Radna grupa predlaže da se taj postupak u tekstu Zakona propiše što jasnije. Izmijenjeni i dopunjeni ZZK tako bi sadržavao odredbe o sadržaju zapisnika o sastavljanju uloška, o upisima koji se ne će prenositi kao i postupak s prijavama i prigovorima koji su izjavljeni u tijeku postupka sastavljanja uložaka. 

Na inicijativu suca Došena, u tekst Nacrta unesena je i odredba koja uređuje izdavanje izvadaka u toj fazi postupka što, do sada, nije bilo regulirano. Naime, sudovi na području Dalmacije koriste programske mogućnosti informatičke aplikacije u kojoj se provodi postupak osnivanja, pa izdaju izvatke i prije otvaranja zemljišne knjige, čime se strankama omogućava provođenje nekih postupaka, primjerice, pred upravnim tijelima. Stoga bi ta korisna i dobra praksa trebala biti inkorporirana u budući tekst ZZK-a.

Predlaže se i jasnije određenje temelja svih vrsta upisa u uložak koji se sastavlja. Upis u vlastovnicu i teretovnicu određivaobi se temeljem podataka zemljišne knjige, knjige položenih ugovora i pologa isprava koji se zatvaraju; podataka iz katastra zemljišta; javnih i privatnih isprava kojima stranke raspolažu bez obzira na mogućnost provedbe u redovitom zemljišnoknjižnom postupku te izjava svjedoka, sudskog povjerenika i drugih raspoloživih dokaza. Dosadašnja praksa razdvajala se u dva smjera: sudove koji su gramatičkim tumačenjem članka 184. ZZK-a samo prepisivali podatke stare zemljišne knjige i time prouzročili veliki broj prijava i prigovora u ispravnom postupku, te sudove koji su sastavljali uloške uz prisutnost stranaka, uzimajući u obzir sve (sada u Nacrtu propisane) elemente, da bi što točnije utvrdili pravno stanje nekretnine. Opisano postupanje nije propisano odredbama ZZK-a, ali su sudovi, imajući na umu praksu uobičajenu prije stupanja na snagu ZZK-a (1. siječnja 1997.), ipak sastavljali uloške vodeći računa o samoj svrsi postupka -
 točnoj, istinitoj i potpunoj zemljišnoj knjizi. Stoga bi ubuduće rezultat postupka trebao biti upis vlasnika prema doista široko propisanoj lepezi mogućnosti utvrđenja stvarnog stanja. U slučaju da se ne može utvrditi »stvarni vlasnik« nekretnine, kao vlasnik bi se upisala Republika Hrvatska. Time se isključuje mogućnost da u novoj zemljišnoj knjizi (što nije rijetkost) kao novi osvanu upisi stari i više od stotinu godina ili, pak, da ceste, koje su javno dobro u općoj uporabi, ostanu uknjižene kao suvlasništvo više desetaka ili čak i stotina fizičkih i pravnih osoba.

Predlaže se i značajna novina u odnosu na određene upise koji se ne bi prenosili u novu zemljišnu knjigu - prije svega prava koja se ne izvršavaju (npr. razne služnosti), a potom i hipoteke koje mogu biti brisane u postupku amortizacije starih hipotekarnih tražbina. Time bi se zemljišna knjiga odteretila nepotrebnih upisa koji, nastavljajući svoj zemljišnoknjižni život kroz novu knjigu, uzrokuju vlasnicima nepotrebne probleme i troškove.

Upis podatka u prvi odjeljak posjedovnice, prema Nacrtu, obavlja katastarski dio povjerenstva, što se i danas u praksi čini, iako ZZK to ne propisuje. Time bi se jasno propisala nadležnost katastra za sadržaj podatka posjedovnice, što je i izvorna zadaća katastra u postupku osnivanja. Nacrt propisuje i postupak u slučaju izjavljivanja prigovora na podatak posjedovnice.

Utemeljeno na dosadašnjim iskustvima, Nacrt sadržava pobliže odredbe o prijavama i prigovorima⁸. Svaka prijava i prigovor moraju biti utemeljeni na javnim ili privatnim ispravama, koje nužno ne moraju biti podobne za upis prema odredbama ZZK-a koje uređuju institut isprave. Prijave i prigovori koji se odnose na istu česticu raspravljali bi se na raspravi za ispravak kao da su podneseni u istom prvenstvenom redu, s tim da je propisano i tko će biti pozvan na raspravu (osobe koje su podnijele svoje prijave i prigovore, osobe protiv čijih su upisa te prijave i prigovori podneseni, kao i osobe za koje prema sadržaju zemljišnih knjiga proizlazi da bi mogle imati pravni interes). Zbog učinkovitosti postupka, predlaže se da sud, u slučaju da se pozvane osobe ne odazovu, svoju odluku donese na temelju stanja spisa.

Nacrt propisuje i postupanje s prijavama i prigovorima u pisarnici zemljišnoknjižnog suda, kao i postupanje s podnescima koji stignu sudu u roku otvorenom za ispravak, a da prema svom sadržaju nisu prijava niti prigovor. Pobliže se određuje i postupanje s podnescima koji stignu sudu sa zahtjevom za upis u zemljišnu knjigu koja se zatvara prije otvaranja nove zemljišne knjige, a nisu riješeni i provedeni. Oni se plombiraju u ulošku nove zemljišne knjige prema identifikaciji koja je sastavni dio zapisnika o sastavljanju zemljišnoknjižnih uložaka.

Sve netom navedeno do sada nije bilo posebno propisano, pa je postojala i različita praksa u postupanju zemljišnoknjižnih sudova, što bi noveliranim propisom trebalo biti otklonjeno.

Već smo naveli da bi, prema Nacrtu, odluku o otvaranju zemljišne knjige donosio predsjednik nadležnog suda prvog stupnja. Ta se odluka odnosi i na postupak postupnog osnivanja. Zemljišna knjiga ili njezin dio, bila bi osnovana onog dana kad zemljišnoknjižni sud utvrdi da su sastavljeni svi ulošci koji su predmet postupka (raspravljene sve čestice)⁹. Danom otvaranja zatvorila bi se postojeća zemljišna knjiga, kao i knjiga položenih ugovora, s tim da je Nacrtom obuhvaćeno i zatvaranje pologa isprava, odnosno kartona pologa, čega u tekstu ZZK-a danas nema.

Neke izmjene učinjene su i u odnosu na postupanje s neriješenim predmetima,¹⁰ pa se predlaže da se nakon otvaranja osnovane zemljišne knjige upisi iz dotad neriješenih predmeta provedu u novoj zemljišnoj knjizi, bez obzira na to što isprave sadržavaju podatke zatvorene zemljišne knjige. U novoosnovanu zemljišnu knjigu prenijele bi se prema identifikaciji iz zapisnika o sastavljanju uloška plombe predmeta koji nisu riješeni u trenutku njezinog otvaranja. O neriješenim predmetima odlučivalo bi se prije rješavanja drugih predmeta i podnesaka.

Nacrt sadržava novine ne samo u postupku osnivanja, već pokušava otkloniti mogućnost različitog postupanja zemljišnoknjižnih sudova kod primjene još nekih instituta. Svrha je što više pojednostavniti i ubrzati zemljišnoknjižni postupak u cijelosti, uz očuvanje pravne sigurnosti i vladavine prava.

ZZK se, doista, u postojećem tekstu u nekim područjima ne doima previše životnim, uzimajući osobito u obzir mogućnosti koje nude nove tehnologije, ali i nova organizacija pravosuđa. 

Posebno, pak, valja istaknuti da se Nacrtom predviđa otklanjanje nepravde koju ZZK čini prema sudskim savjetnicima. Oni sada nemaju mogućnost samostalnog donošenja odluka u zemljišnoknjižnim predmetima, dok tu mogućnost imaju ovlašteni zemljišnoknjižni referenti koji nemaju visoku stručnu spremu pa time niti položen pravosudni ispit. Sudski savjetnici acrtom konačno dobivaju u zemljišnoknjižnom postupku ulogu koju su već odavno zaslužili. 

Iako je pred Radnom grupom još uvijek veliki posao uređivanja teksta Nacrta, ali i dodatnog razmišljanja o do sada predloženim izmjenama i dopunama, ostaje nadati se da će prijedlozi naići na razumijevanje zakonodavne vlasti, ali nakon (ili prije) svega i na jedinstvenu primjenu ZZK-a u svakodnevnoj praksi zemljišnoknjižnih sudova. 

Prihvaćanje i pravilno tumačenje odredaba koje se odnose na postupak osnivanja učinio bi da taj postupak ne bude tek neostvareni san o istinitoj i potpunoj zemljišnoj knjizi, već naša stvarnost koja će Republiku Hrvatsku učiniti pravno sigurnom zemljom.


1 Nar. nov., br. 91/96, 68/98, 137/99, 114/01, 100/04, 107/07, 152/08 i 126/10 - Odluka USRH. 
2 U nastavku teksta: Nacrt. 
3 U nastavku teksta: osnivanje. 
4 Čl. 180. st. 1. ZZK-a. 
5 Čl. 179. st. 2. ZZK-a. 
6 Čl. 186. st. 1. i 4. ZZK-a. 
7 Čl. 183.-185. ZZK-a. 
8 Sada uređeno čl. 188.-190. ZZK-a. 
9 Čl.180. st. 1. ZZK-a. 
10 Čl. 180. st. 4. ZZK-a.