1. OKVIR ZA RASPRAVU
Stečajni i predstečajni postupci su jedini sudski postupci u čijem provođenju osim sudskog tijela (stečajni sudac pojedinac) sudjeluju i izvansudska „tijela“ (stečajni upravitelj odnosno povjerenik, skupština vjerovnika i odbor vjerovnika te Financijske agencije (u nastavku teksta: FINA). U novom je Stečajnom zakonu¹ zamjetno da uloga suda postaje sve više pravosudna, a sve manje administrativno upravljačka. Na taj se način prepuštaju administrativne ovlasti drugim stručnim tijelima, dakle i FINA-i.

2. OSVRT NA GENEZU RJEŠENJA
Kad se govori o stečajnim postupcima, prvu ulogu dobila je sukladno odredbama Zakona o platnom prometu u zemlji,² zatim kroz prodaju imovine dužnika kao cjeline u Stečajnom zakonu,³ a važniju ulogu u insolvencijskom pravu dobila je kroz odredbe Zakona o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi.⁴ Tu je uloga FINA-e, odnosno nagodbenog vijeća, bila formalne naravi tako da ona nije odlučivala o tomu hoće li nagodba na kraju biti sklopljena ili ne, niti je odlučivala o međusobnim pravima i obvezama stranaka u postupku. Ipak u praksi, iako je donošenjem ZFPPN-a znatno izmijenjen stečajni postupak u Republici Hrvatskoj, u njegovoj praktičnoj primjeni uočeno je niz problema u tumačenju i učincima pojedinih odredbi i instituta, što se u većoj mjeri otklonilo novim SZ-om i pratećim propisima.⁵ Naime, izvršen je povratak na tradicionalni pristup, prema kojem insolvencijski postupak pripada užoj sferi sudske djelatnosti.⁶

3. POTENCIJALNI PROBLEM
Budući da namirenje troškova stečajnog postupka predstavlja poseban problem, određeno je da se Fond za namirenje troškova stečajnoga postupka osniva na svakom sudu, a da se sredstva osiguravaju na temelju pravila iz SZ-a. Postupak osiguranja novčanih sredstava za namirenje troškova stečajnog postupka detaljno je razrađen. Propisano je da će FINA, nakon što utvrdi nemogućnost izvršenja osnove za plaćanje radi nedostatka novčanih sredstava na računima dužnika pravne osobe, naložiti banci da zaplijeni novčana sredstva s računa dužnika, u iznosu od 660,00 eura za predujam za namirenje troškova stečajnoga postupka (čl. 112. st. 1. SZ-a).⁷ Nalog da se zaplijene novčana sredstva provodi se prije ostalih naloga, osim naloga za izvršavanje osnova za plaćanje obračuna poslodavca o neisplati dospjelog iznosa plaće i naknade plaće (članak 112. st. 2. SZ-a). Ako FINA zaplijeni iznos koji je dostatan za namirenje svih neizvršenih osnova za plaćanje upisanih u Očevidnik redoslijeda osnova za plaćanje, obustavit će daljnju zapljenu za iznos predujma za namirenje troškova stečajnoga postupka, oslobodit će iznos zaplijenjenih sredstava te izdati nalog bankama za izvršenje osnova za plaćanje upisanih u Očevidnik redoslijeda osnova za plaćanje, osim ako je FINA na temelju odredbe članka 110. st. 1. toga Zakona podnijela prijedlog za otvaranje stečajnog postupka (članak 112. st. 3. SZ-a). Nakon izvršenja svih neizvršenih osnova za plaćanje, FINA će izdati nalog za oslobođenje zaplijenjenih sredstava i omogućiti dužniku raspolaganje (članak 112. st. 4. SZ-a). Pitanje je može li FINA, kao pravna osoba s javnim ovlastima, plijeniti sredstva bez naloga suda odnosno je li na ovaj način dužniku ograničeno pravo na pristup sudu?

4. USTAVNOPRAVNA ANALIZA
Ustavni sud, prije svega, ističe da sloboda izbora normativnog okvira ili zakonodavnog modela ovršnog postupka pretpostavlja zakonodavčevu ovlast da na odgovarajući način uređuje organizaciju i nadležnost sudova u ovršnom postupku te položaj stranaka u postupku, uključujući i njihov međusobni odnos, ovisno o ciljevima koji se politikama u području ovrhe želi postići. Odabir je po sili Ustava u isključivoj nadležnosti zakonodavca. Isključiva je ovlast zakonodavca da pojedine institute ovršnog postupka prihvati, zadrži ili ukloni iz prihvaćenog modela ovrhe odnosno promijeni sam model. S ustavnopravnog je aspekta jedina obveza zakonodavca da pri uređivanju pojedinih instituta toga postupka uvažava zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koji proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite određena ustavna dobra i vrednote. Drugim riječima, njihovo uređenje uvijek mora biti takvo da osigurava ostvarenje legitimnih ciljeva ovršnog postupka, pravnu sigurnost objektivnog pravnog poretka, određenost, pristupačnost, predvidljivost i pravnu izvjesnost normi te procesnu ravnopravnost položaja stranaka u ovršnim postupcima u Republici Hrvatskoj, u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske koja je temelj za tumačenje Ustava (članak 3. Ustava). Ustavna je zadaća Ustavnog suda osigurati da ti zahtjevi budu poštovani.⁸

4.1. NAČELNA PRAVNA STAJALIŠTA O PRAVU NA PRISTUP SUDU
Pravo na pristup sudu najvažnije je jamstvo prava na pravično suđenje, bez čijeg ostvarenja nema ostvarenja nijednog drugog jamstva pravičnog suđenja.⁹ Pravo na pravično suđenje, zajamčeno člankom 29. st. 1. Ustava, obuhvaća više aspekata koji čitav proces suđenja čine pravičnim. U svojoj biti/osnovi to je postupovno jamstvo koje zahtijeva da postupak od državnih tijela bude proveden prema načelima koja će strankama u postupku osigurati pravično suđenje. Pravo svakoga na pristup sudu dio je temeljnog ljudskog prava na pravično suđenje, a podrazumijeva pristupačnost postupku sa svim obilježjima sudskog oblika ispitivanja. I samo pravo na pristup sudu ima nekoliko aspekata. Mogućnost iniciranja sudskog postupka radi donošenja odluke o pravima i obvezama stranaka, iako sama po sebi nije dovoljna da bi se osiguralo pravo pristupa sudu, onaj je aspekt prava na pristup sudu bez kojega ostala jamstva, sadržana u pravu na pravično suđenje, ne bi mogla imati pravno značenje. Pravo na pristup sudu, međutim, nije apsolutno; ono može biti zakonom ograničeno (članak 16. Ustava). Ono je podvrgnuto ograničenjima (osobito kad je riječ o pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava), jer po samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene. Ta ograničenja, međutim, ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do takve mjere da time bude narušena sama bit “prava na sud“ (v. exempli gratia, odluku USRH-a, br. U-III-2466/17 od 23. listopada 2019.).¹⁰ Svako ograničenje, stoga, mora biti ustanovljeno zakonom, mora imati legitiman cilj te mora postojati razumna razmjernost između ograničenja i cilja koji se tim ograničenjem želi postići (Odluka USRH-a, br.: U-I-949/1995 i dr. od 23. studenoga 2005.).¹¹ U našem slučaju, da bi se moglo odgovoriti na pitanje je li dužniku ograničeno pravo na pristup sudu, moramo odgovoriti na tri pitanja: je li postojalo ograničenje glede prava na pristup sudu; ako jest, je li ograničenje težilo legitimnom cilju; te ako jest, je li ograničenje bilo razmjerno legitimnom cilju koji se želio postići.

4.1.1. POSTOJI LI OGRANIČENJE GLEDE PRAVA NA PRISTUP SUDU?
Članak 112. st. 1. SZ-a propisuje da nakon što FINA utvrdi nemogućnost izvršenja osnove za plaćanje radi nedostatka novčanih sredstava na računima dužnika pravne osobe, naložit će banci da zaplijeni novčana sredstva s računa dužnika, u iznosu od 660,00 eura za predujam za namirenje troškova stečajnoga postupka. U konkretnom slučaju nema dvojbe da člankom 112. SZ-a, kojim je propisana obveza pljenidbe novčanih sredstava s računa dužnika, predstavlja ograničenje prava na pristup sudu te da osporeno rješenje predstavlja zadiranje u pravo podnositelja na pristup sudu. Međutim, ograničenje koje utječe na pravo na pristup sudu neće biti nespojivo s ustavnim i konvencijskim pravom na pravično suđenje¹² ako ono teži legitimnom cilju te postoji razuman odnos razmjernosti između iskorištenih sredstava i legitimnog cilja koji se težio postići.

4.1.2. IMA LI ČLANAK 112. STAVAK 1. STEČAJNOG ZAKONA LEGITIMAN CILJ?
Sloboda zakonodavca u izboru ili promjeni određenog zakonodavnog modela ne znači i ne oslobađa zakonodavca odnosno predlagatelja zakona od obveze da u prijedlozima zakona navede dostatna i relevantna obrazloženja, postojanje racionalnih i objektivno opravdanih razloga za odabrani model ili njegovu promjenu. To zato što je u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti ustavnih vrednota neprihvatljivo podnositi Hrvatskom saboru prijedloge zakona koji ne sadržavaju dostatna i relevantna obrazloženja, jer to narušava pravnu sigurnost, unosi pravnu neizvjesnost i nepredvidljivost, a nepotrebno dovodi i do postupaka pred Ustavnim sudom.¹³ Iako je načelno prihvatljivo da se obrazloženja ne moraju nužno oblikovati prema pravilima koja važe za obrazloženja prijedloga zakona koje Hrvatskom saboru podnosi Vlada, ona uvijek, neovisno o predlagatelju zakona, moraju sadržavati potrebne podatke u smislu njihove relevantnosti i dostatnosti.¹⁴ To se osobito odnosi na slučajeve u kojima nije riječ o pukoj pravno-tehničkoj izmjeni, već o strukturalnom normativnom zahvatu kojim se u bitnome mijenja postojeći zakonodavni model. Ipak, smatramo da iz Konačnog prijedloga Stečajnog zakona iz 2015.¹⁵ nisu navedena dostatna i relevantna obrazloženja. Štoviše, nisu navedena nikakva obrazloženja. Samo je zakonodavac u „Razlozima zbog kojih se zakon donosi i pitanja koja se njime uređuju“ naveo dosta općenitu formulaciju „potrebe učinkovitijeg rješenja problema insolventnosti poslovnih subjekata“. Polazeći od naprijed navedenog, u situaciji kada sam predlagatelj zakona nije u obrazloženju Konačnog prijedloga iznio objektivne i racionalne razloge kojima bi obrazložio (opravdao) uvođenje predmetnog rješenja, ne preostaje drugo nego zaključiti da predlagatelj zakona, odnosno zakonodavac nije dokazao legitiman cilj. Drugim riječima, osim općenitih tvrdnji, koje se ponavljaju u svakom prijedlogu stečajnog zakona, nije provedena kvalitativna i kvantitativna analiza koja bi dokazala kako postojeće rješenje doprinosi ubrzanju postupka.

4.1.3. JE LI ZAPLJENA SREDSTAVA RAZMJERNA LEGITIMNOM CILJU KOJI SE NJIME ŽELIO POSTIĆI?
Kako je od predlagatelja izostala procjena opravdanosti modela FINA-ine zapljene novčanih sredstva s računa dužnika, tako ne postoje dostatna i relevantna obrazloženja racionalnih i objektivno opravdanih razloga za odabrani model ili njegovu primjenu. To je posebno bitno jer nije riječ o pukoj pravno-tehničkoj izmjeni, već o strukturalnom normativnom zahvatu kojim se u bitnome mijenja postojeći zakonodavni model naplate troškova u SZ-u. Dakle, kako je već određeno da zakonodavac predmetnu mjeru nije dostatno obrazložio, tako nije potrebno posebno ispitivati razmjernost legitimnog cilja koji se njome želi postići.

5. UMJESTO ZAKLJUČKA
Prilikom analize članka 29. Ustava i članka 6. Konvencije i teze je li povrijeđeno pravo na pristup sudu judikatura ukazuje kako treba razmotriti čitav postupak kao jedinstvenu cjelinu, a ne jedan izolirani čimbenik, događaj ili aspekt, iako nije isključeno da jedan određeni čimbenik može biti od odlučujuće važnosti pri ocjeni pravičnosti postupka.¹⁶ U analizi je sporno je li FINA-inom zapljenom novčanih sredstava s računa dužnika, zasebno i u cjelini, dovela do ograničenja prava na pristup sudu u mjeri koja dovodi u pitanje samu bit toga prava.

Pretpostavljeno je stajalište predlagatelja SZ-a da bi FINA trebala imati status kvazisudskoga tijela. Inače uvjet za posjedovanje statusa suda ili tribunala definiran je člankom 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.¹⁷ Naime, koncept suda ili tribunala unijski je koncept i nije ovisan o statusu tijela u skladu s nacionalnim zakonodavstvom. U većini država članica o zahtjevu za pravnom zaštitom ne odlučuju sudovi, već posebna, prima facie, nesudska tijela (iznimka od toga je naknada štete, koja je u nadležnosti građanskih sudova). U postupku pred tim tijelima, isto kao i da je riječ o nacionalnim sudovima, može se pojaviti pitanje tumačenja prava, odnosno ocjene valjanosti prava EU-a. Nacionalno tijelo koje vodi postupak u kojemu je potrebno primijeniti europsko pravo može zatražiti od Suda Europske unije (u nastavku teksta: Sud EU-a) da odluči po prethodnom pitanju. Sud EU-a uzet će u razmatranje to prethodno pitanje samo ako ustanovi da tijelo koje postavlja pitanje ima status suda ili tribunala. Zbog toga je potrebno, polazeći od općih kriterija za priznavanje statusa suda ili tribunala, analizirati ima li FINA takav status. Kriteriji su proklamirani u odlukama Suda EU-a u predmetima Dorsch Consult¹⁸ i Josef Kollensperger,¹⁹ prema kojima bi riječ trebala biti o tijelu: 1) utemeljenom zakonom, 2) koje je stalne prirode, 3) čije su odluke obvezujuće, 4) pred kojim postupak teče inter partes, 5) koje odluke donosi temeljem pravnih normi i 6) koje je samostalno i neovisno. Konkretno, FINA pod ovim imenom djeluje od siječnja 2002., kao nasljednica Zavoda za platni promet (ZAP) odnosno Službe društvenog knjigovodstva (SDK). FINA je po pravnom obliku pravna osoba s javnim ovlastima za koju je upis propisan posebnim zakonom, a jedini osnivač je Republika Hrvatska. Poseban zakon po kojem je osnovana jest Zakon o financijskoj agenciji,²⁰ a osnovna djelatnost je financijsko posredovanje putem tržišnih aktivnosti. U okviru navedenih djelatnosti FINA je državi partner u nizu projekata. Slijedom navedenog, možemo zaključiti da FINA prema nacionalnom zakonodavstvu, nema status suda/tribunala. Ipak, ocjena statusa FINA-e u velikoj će mjeri ovisiti o tomu kako će Sud EU-a cijeniti ispunjenje gore navedenih kriterija.

Drugi problem koji se u predmetnom kontekstu može analizirati jest je li FINA-inom zapiljenom novčanih sredstava s računa dužnika bez sudske odluke došlo do povrede prava na mirno uživanje vlasništva dužnika.²¹ Dakle, kako je nametanjem obveze zapljene novčanih sredstava s računa dužnika bez sumnje „upad“ u imovinskopravnu sferu dužnika, sasvim je legitimno, a s praktičnog aspekta opravdano analizirati navedeno i iz sfere povrede prava na mirno uživanje vlasništva odnosno je li navedeno u skladu s postupcima prema članku 1. Protokola br. 1. uz Konvencije (pravo na mirno uživanje imovine). Kako smo konstatirali da je riječ o imovinskom pravu, tako je sljedeće pitanje na koje moramo odgovoriti, je li miješanje u pravo vlasništva/imovine bilo opravdano odnosno: je li miješanje bilo zakonito, je li ono imalo legitiman cilj, te je li ono bilo razmjerno legitimnom cilju kojem se težilo (odnosno je li nametnut prekomjeran teret). Imajući na umu razloge zbog kojih smo mišljenja da je riječ o povredi prava na pravično suđenje (v. supra), naše je mišljenje da je miješanje u pravo vlasništva bilo zakonito, ali nije težilo legitimnom cilju, čime je nametnut prekomjeran teret.