Republika Hrvatska konačno se nalazi pred punopravnim članstvom u Europskoj uniji. Dakako, mukotrpni posao pristupanja nije još dovršen. Neki ipak misle da se u tom procesu važnost i svrha hrvatskog Ustava bitno smanjuje; takvih ima mnogo i svaki su dan sve brojniji. U političkim stvarima nezgodno je nastupati nasuprot većini, pa makar to bilo samo u cilju podsjećanja na povijesna iskustva. Nasuprot tome, smatramo da je u složenim državnim zajednicama poput Europske unije, važnost ustava pojedinih članica još veća, te na to stalno upozoravamo. 

Nekoliko je čimbenika o kojima treba voditi računa: prvo, predstoje nam dvije godine monitoringa, pri čemu Europska komisija, kao sankciju nezadovoljavajućeg postupanja zemlje kandidata ima pravo »poduzeti svaku mjeru koju smatra potrebnom«, te proces ratifikacije Ugovora o pristupanju od strane država članica. Drugo, zaoštrava se najteža kriza Unije, koja s jedne strane dovodi u pitanje sâm njezin opstanak, ali istodobno jasno pokazuje odnose moći u Uniji, kao i odnos vodećih prema Lisabonskom sporazumu, kao »ustavnom ugovoru« na kojem Unija počiva. Treće, mijenja se orijentacija u hrvatskoj unutaranjoj politici: već tijekom pregovora uobičajilo se ispričavanje da su pojedine mjere ili zakonodavstvo bile nužne »jer ih zahtijevaju pregovarači«. 

U jesen 2006., Pravni je fakultet Sveučilišta u Zagrebu, zajedno s Centrom Miko Tripalo, održao na Pravnom fakultetu u Zagrebu Konferenciju o primjeni »federalnog načela udruživanja država u složene zajednice« - pri čemu je federativna država samo jedan od povijesnih oblika primjene toga načela. Većina sudionika suglasila se s našim upozorenjem da nam valja obnoviti tradicionalno snažnu hrvatsku federalističku misao, koja je od stjecanja nezavisnosti bila sustavno potiskivana i podcjenjivana, prema logici »federacija je kriva za sve naše nedaće«. Istaknuli smo da ulazimo u složenu međudržavnu zajednicu, da je to i politička zajednica, gdje važe politička načela ponašanja, te da će u toj zajednici biti potrebno sustavno i mudro djelovati, ulazeći u koalicije i saveze, da bi se mala država mogla založiti za svoje interese, te očuvati svoj identitet. Posebno smo ukazivali da je to upravo smjer kojim se trebaju uputiti eurofili, jer nas jedino eurorealizam, poznavanje zajednice u koju se nastojimo uključiti, kao i složenih međudjelovanja njezinih članica, može očuvati od teških razočaranja.²

Od toga vremena više smo puta bili u prilici raspravljati s kolegama koji su bili što začuđeni, što zgroženi usporedbama institucija EU s institucijama propale SFRJ, dakako mutatis mutandis. Danas je rašireno shvaćanje o brojnim sličnostima: na prvom mjestu to je ideologija zajednice kao »novog tipa udruživanja«, te propisana »politička korektnost«. Drugo, to je teški demokratski deficit zajednice, dakako u različitim oblicima i opravdanjima. Treće je, valja podsjetiti, nehajno odnošenje prema temeljnim ustavnim dokumentima. Na žalost, moramo podsjetiti da je istinski početak kraja SFRJ obilježilo rušenje Ustava i provala Srbije u financijski sustav federacije.³ Povijesna iskustva ne smije se potiskivati. 

U hrvatskom jeziku sama riječ »ustav« odražava hrvatsko povijesno iskustvo života u državnim savezima. Dok je u većini jezika korijen riječi »ustrojstvo« (constitution), u nas ona potječe od riječi »ustava«, »brana« »prepreka«. Ustav je kod nas povijesno bio sredstvo zaštite državnog identiteta u različitim oblicima državnih saveza u kojima smo, premda jednakopravni, bili slabiji, dakle ustav se razumijevao kao štit, usmjeren prema van. S ustavnim preprekama nositeljima vlasti »prema unutra«, u odnosu prema građanstvu, što izražava pojam »pravna država«, imamo ozbiljnih problema sve do danas. »Izvorišne osnove«, proslov Ustava Republike Hrvatske⁴, nabrajaju desetak povijesnih oblika takvih državnih saveza i liga, od 1102. do 1990., naglašavajući da je u svim tim savezima ostalo očuvano hrvatsko državno pravo, premda je ono cijelo to vrijeme bilo kršeno na najrazličitije načine. U državnim savezima i saveznim državama, ustavno pravo jedina je zaštita i uzdanica malih i slabih. Čak u teškim prilikama ozbiljnog kršenja i povreda, ono ostaje »kao pravo« i potencijalno se ostvaruje kad se prilike promijene. 

Ideologiju prema kojoj je Europska unija »zajednica novoga tipa« bez presedana u povijesti valja ispravno razumjeti i protumačiti. Doista je Unija stvorena na način bez presedana u europskoj povijesti i doista je osigurala šest desetljeća »mira i napretka«, ali odnose u njoj valja ispravno tumačiti. Priroda politike nije se promijenila. Države imaju interese i njihova prijateljstva i lojalnosti ovise od tim interesima. Ustav je sredstvo zaštite državnih interesa, kao i sredstvo zaštite interesa populusa i pojedinaca. No, ustav je i sredstvo legitimiranja zbiljske vlasti. U kriznim situacijama, ustavne pojedinosti nadomještava izravna akcija. Povijest svjetske kao i europske ustavnosti to dobro pokazuje. Usudit ću se ukazati na relevantne primjere: od predsjednika Lincolna do kancelarke Merkel i predsjednika Sarkozya, sudbinske odluke u krizi donose najutjecajniji političari, a ne ustavno propisana tijela. Bez obzira na to jesu li izrijekom propisana ili se smatraju »impliciranim«, primjenjuju se pravila o izuzetnim stanjima i hitno donose i primjenjuju odluke, što će ih redovito tek naknadno ratificirati redovita ustavna tijela. 

Nama je to u ovom trenutku posebno važno s obzirom na dosta prošireno mišljenje da ulazimo u »zajednicu novoga kova«, gdje dominiraju »europske vrijednosti«, visoka moralna načela i čisti altruizam. Takve državne zajednice nikada nisu postojale, premda su se mnoge takvima predstavljale. U jednoj takvoj smo samoproglašenoj »zajednici novog kova« živjeli i to povijesno iskustvo ne bi smjelo prepustiti zaboravu. Ali, postoje racionalno organizirane zajednice, u kojima se polazi od načelne jednakopravnosti država članica nejednake ekonomske i političke moći, što je jedino jamstvo njihovog održanja i razvoja. U takvim zajednicama ništa se ne dobiva samo po sebi, te vlastite interese valja dobro procijeniti i zaštititi u skladu s načelom jednakopravnosti članica. Ustav zajednice, zajedno s ustavima njezinih članica, jedina je osnova takve jednakopravnosti. 

4.Posebnost Europske unije i znanost o državnom udruživanju
EU je posebna po svojem pristupu udruživanju, odnosno primanju novih članica, po čemu se razlikuje od svih poznatih državnih saveza. William Riker je u svom klasičnom radu, pod naslovom: »Federalism: Origin, Operation, Significance«, utvrdio da je federalno udruživanje uvijek u povijesti bilo sredstvo širenja imperija.⁵ Doista, u povijesti nikada nije postojala državna zajednica koja je kandidate za članstvo toliko temeljito pripremala i nadzirala, a ni sama EU nikada nikoga nije toliko pripremala i provjeravala kao Republiku Hrvatsku. Danas je jasno da europski sustav nadzora ni u kojem slučaju nije bio savršen, a djelotvornost sustava usklađivanja zakonodavstva i dalje smatramo eksperimentom. Prije 25 godina prvi sam puta u jednom članku koristio sintagmu »ustavni«, odnosno »zakonski« optimizam.⁶ 

Od simahija i simpolitija antičke Grčke gdje su hegemoni saveza vojnom silom djelovali na proširenju, sve do Sjedinjenih Američkih Država, koje su tradiciji vojnih mjera (New Mexico) pridodale i kupovinu teritorija (Louisiana, Aljaska), politika proširenja vođena je silom, a o usklađivanju zakonodavstva možebitno se vodilo računa poslije. Povijesno utemeljena i razvijana znanost o federalizmu nam, trijeznim očekivanjima, može ukazati na objektivne mogućnosti i metode osiguravanja (pa i obrane) vlastitih interesa u složenim međudržavnim zajednicama. 

Konfederalne i federalne zajednice utemeljene su na artificijelnim, znanstvenim spoznajama i iz njih izvedenim načelima. Suprotno je to prirodnoj i jednostavnoj logici nametanja svoje volje silom zbog koje nam je zemlja tako »poviješću utrujena«. Zbog toga svatko tko ulazi u takvu zajednicu mora dostojnu pozornost posvetiti znanosti o asocijacijama, interdisciplinarnoj znanosti o političkom udruživanju, a ustavno pravo dobiva posebno značenje. Jednostavno rečeno: »ne kao guske u maglu«, da ne bi ponovno budući povjesničar pisao tužnu povijest saveza u kojem je »više vrijedio prst moći nego šaka prava«, kao preambulu nekog budućeg ustava. Trebamo biti svjesni situacije.

Kakva je situacija u kojoj Republika Hrvatska (i dalje vrlo sporo) ulazi u Europu? Slavni pravni povjesničar Harold Berman kaže: »Pluralitet pravnog sistema gubi se procesom centralizacije, pa i u federativnim sistemima poput Sjedinjenih Američkih Država. Shvaćanje da pravo nadilazi i samu revoluciju gubi se u korist shvaćanja kako je ono u potpunosti podređeno revoluciji pa, kada se i zadržavaju stare institucije, kaže se da je njihov sadržaj nov i bitno drugačiji te da služe suštinski različitim svrhama. Ne radi se, dakle, o krizi pravne filozofije, već prava kao takvog ... Cinizam i podcjenjivanje prava prijeti danas pravnim sistemima u svim zemljama Zapada, u svim klasama i slojevima. Sistem države blagostanja gotovo se slomio pod pritiskom neprovedivih propisa i pravila. Gradovi postaju nesigurni u sve većoj mjeri. Porezne propise naširoko krše jednako bogati kao i siromašni i srednji slojevi. Vlast je u cjelini, od baze do vrha, zahvaćena korupcijom i nezakonitostima. I, što je najgore, jedini koji toga izgledaju svjesni jesu oni malobrojni koji uslijed svojih prijestupa dođu pod udar zakona ... U ime anti-formalizma, pojam ‘javna politika’ opasno se približio značenju - ‘oni koji su trenutačno na vlasti’; društvena pravda i suštinska racionalnost identificiraju se s pragmatizmom; poštenje je izgubilo svoje povijesne i filozofske korijene i povija se pod svakim vjetrom dnevne politike... To su značajke ne samo ‘post-liberalne’ ere, već, u stvari, ‘post-zapadne ere’. To opravdava okretanje izvorima zapadne pravne tradicije, jer čovjek treba kročiti u budućnost takoreći hodajući unazad, to jest, osvrćući se stalno na svoju prošlost i učeći se iz nje. Poštivanje tradicija ima veliko značenje u doba krize.«⁷Knjiga je objavljena prije 27 godina i možemo zamisliti koliko su puta mnogi predbacivali profesoru Bermanu da je prenaglio s predviđanjem krize i sloma sustava. Izgleda da je u pitanju sasvim obratno, znanstveno previđanje povjesničara, na temelju dubokog uvida u način razvitka političkih zajednica. 

Kao što je već više puta navedeno, razvoj Europske unije odvija se u neprekidnom slijedu kriznih situacija, od kojih se svaka čini sve ozbiljnijom. Mogli bismo konstatirati da su krize nužnost. Međutim, političke i gospodarske krize svakako su bolje od ratova. Umjesto oružjem, sukobi se rješavaju putem prava. S obzirom na to, nipošto nije pametno unaprijed se odreći svoga Ustava, naglašavajući primat svakog akta zajedničkih tijela EU.Hrvatski Ustav je u trenutku kad je usvojen, utjelovio nekoliko velikih povijesnih obećanja: prvo, neovisnu demokratsku državu kao ravnopravnu članicu europskih integracija i međunarodne zajednice; drugo, demokratsku i socijalnu državu u kojoj svi njezini građani, i svi ljudi, uživaju prava čovjeka i temeljne slobode. Te ideale nije bilo moguće istodobno ostvarivati. 

Prvi je cilj ostvaren obranom od agresije i međunarodnim priznanjem hrvatske države, a svi ostali ciljevi bili su podređeni ostvarenju tog cilja. Jamstva nacionalne ravnopravnosti, na kojima je bio utemeljen izvorni ustavni tekst, dugo su vremena zanemarivana, da bi zatim bila prepuštena neodgovornom političkom trgovanju. Ostvarivanje ljudskih prava i sloboda zahtijeva, između ostalog, i ostvarivanje određenih gospodarskih i socijalnih uvjeta. Socijalna država teškom se mukom održava, a njezina budućnost u postojećem obliku nije samo upitna nego je neodrživa. 

Ustav je tijekom proteklih dvadeset godina služio ponajprije kao sredstvo ostvarivanja pojedinih strategija i politika hrvatske države. Četiri ustavne reforme to dobro pokazuju. Promjene iz 1997.⁸ bile su usmjerene na zaštitu Republike Hrvatske kao nacionalne države. Promjene iz 2000.⁹ bile su u funkciji demokratizacije sustava ustrojstva vlasti. Promjene iz 2001.¹⁰ bile su (nespretan) pokušaj nastavka ustavne revolucije u uvjetima koalicijske vladavine. Promjene iz 2010.¹¹ najvažnijim su svojim djelom usmjerene na ostvarenje strateškog cilja, naznačenog još u izvornom ustavnom Proslovu: glavni je cilj bio uspješno dovršenje pregovora, te prilagodba Ustava očekivanom punopravnom članstvu u Europskoj uniji.

Pri svakoj od tih promjena učinjeni su određeni pomaci na području jamstava ljudskih prava i sloboda i uspostavljanja institucionalnog instrumentarija njihove zaštite. Ali uz visoku cijenu: odstupanje od niza ustavnih načela i unošenje nereda i nesigurnosti u pravni sustav. 

Razvoj u zajednici zahtijeva ne samo bogato društvo i uspješno gospodarstvo, nego i politički zainteresirano i aktivno građanstvo uz prosvijetljeno demokratsko vodstvo. Uvjet za to je supremacija Ustava u pravnom sustavu. 

Ulazimo u političku međudržavnu zajednicu u kojoj ćemo morati čuvati svoj identitet i zalagati se za svoje interese. U svakom obliku međudržavne integracije posljednje uporište čini nacionalni Ustav. Republika Hrvatska nije izuzetak. Ustav će nam biti i te kako važan i potreban kada (i ako) jednom konačno ipak hrvatski građani na referendumu odluče o pristupanju u članstvo i takvu odluku potvrde vlade ili građani svih 27 članica Europske unije. Zbog toga griješe oni pravnici koji smatraju da je zbiljska jednakopravnost u EU privilegij velikih i moćnih.

Ustava se ne smijemo odreći, unaprijed prihvaćajući potpunu supremaciju prava EU. Pogubno je i pogibeljno tvrditi da se »rezerva ustavne domene« odnosi na Njemačku i Francusku, ali ne na manje i novije članice. Nismo jednako moćni, ali smo jednakopravni. Na tome nam valja inzistirati. Na tome uostalom inzistiraju Poljaci, Česi, Slovaci i Slovenci.

Sve su državne zajednice, kao i države same, utemeljene na interesima, a ne na altruizmu i ljubavi, pa u njima jaki dominiraju, a slabi se oslanjaju na pravo. U modernom vremenu ne vrijedi više apsolutno maksima »bolje prst moći nego šaka prava«, ali je ne treba zaboraviti. Hrvatski je Ustav također i zaštita od političara koji već preuzimaju maniru u kojoj se za sve što je loše krivi »centar«.

Nacionalni Ustav u svakom obliku međudržavnog udruživanja, predstavlja posljednje jamstvo očuvanja identiteta, a to je uvjet pod kojim se pristupa svakoj međunarodnoj integraciji. Odnos moćnih prema europskom ustavu, kao i samom teško iznjedrenom Lisabonskom sporazumu i novouspostavljenim institucijama, potiče na oprez. Za to bismo trebali imati na pameti primjere iz brojnih članica EU, ne samo velikih niti samo starih, koje se oslanjaju na svoje ustave u zaštiti nacionalnih interesa. Poseban uzor nam treba predstavljati razvijena praksa njemačkog Saveznog ustavnog suda.

Ustavnu osnovu supremacije hrvatskog Ustava nad europskim pravom ne bi bilo teško konstruirati, premda nije izrijekom unesena u Ustav jer su naši pregovarači i njihovi savjetnici upozoravali da bi to bio kraj pregovora. No, nema niti izričite zabrane. Tu je članak 2. Ustava,¹² članak 3.¹³, te spominjanje Ustava na prvom mjestu, ispred zakona i prava u članku 5. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske¹⁴.

No, da obrazložim ideju »eurorealizma«. Osobno smatram da se trebamo priključiti EU i na referendumu ću dati svoj glas za pristupanje. To ću učiniti jer smatram da je zajednica doista uspješna u ostvarivanju svojih izvornih (političkih) ideja koje izražava parola: »mir i napredak«, upućena razrušenoj Europi 1950. i koja je ispunjena. Međutim, kao i uvijek, prednost dajem znanju i pokušaju predviđanja teškoća i kriza, nego ekscesivnim očekivanjima koja se potiču u započetoj kampanji.


1 Znanstveno priopćenje podneseno na znanstvenom skupu »Europa i enciklopedija: kultura i kodifikacija«, u organizaciji Pravnog, Ekonomskog i Filozofskog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu i Leksikografskog zavoda Miroslav Krleža, Cavtat, 20. listopada 2011. 
2 Branko Smerdel (ur.): »Primjena federalnog načela i ustavni amandmani iz 1971.«, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu i Centar Miko Tripalo, 2007. 
3 Nedavno je na to u nas ukazao ugledni slovenski ekonomist Jože Menzinger, Globus, 5. listopada 2011. 
4 Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 - proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01 - ispr. 76/10 i 85/10 - proč. tekst). 
5 Cit. Branko Smerdel: Američke teorije federalizma, uvodna studija u Vincent Ostrom: Politička teorija složene republike, Informator, Zagreb 1989. 
6 B. Smerdel: Može li nas ustavni referendum izvesti iz krize, Naša zakonitost, br. 2-3/1988., str. 274-295. 
7 Harold Berman: Law and Revolution, Oxford University Press, 1984. 
8 Ustavni zakon o izmjenama i dopunama Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 135/97). 
9 Promjena Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 113/00). 
10 Promjena Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 28/01). 
11 Promjena Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 76/10). 
12 Čl. 2. Ustava Republike Hrvatske glasi: 
»Suverenitet Republike Hrvatske neotuđiv je, nedjeljiv i neprenosiv. 
Suverenitet Republike Hrvatske prostire se nad njezinim kopnenim područjem, rijekama, jezerima, prokopima, unutrašnjim morskim vodama, teritorijalnim morem te zračnim prostorom iznad tih područja. 
Republika Hrvatska ostvaruje, u skladu s međunarodnim pravom, suverena prava i jurisdikciju u morskim područjima i u podmorju Jadranskoga mora izvan državnoga područja do granice sa susjedima. 
Hrvatski sabor ili narod neposredno, samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje: 
- o uređivanju, gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj; 
- o očuvanju prirodnog i kulturnog bogatstva i korištenju njime; 
- o udruživanju u saveze s drugim državama. 
Saveze s drugim državama Republika Hrvatska sklapa zadržavajući suvereno pravo da sama odlučuje o prenesenim ovlastima i pravo da slobodno iz njih istupa.« 
13 Čl. 3. Ustava Republike Hrvatske glasi: 
»Sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladina prava i demokratski višestranački sustav najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelji za tumačenje Ustava.« 
14 Čl. 5. st. 2. Ustava Republike Hrvatske glasi: 
»Svatko je dužan držati se Ustava i prava i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.«