1. UVOD
Povod pisanju ovoga rada je odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ustavni sud) U-III-5927/2020 od 3. listopada 2023. godine¹ kojom je usvojena ustavna tužba Socijaldemokratske partije Hrvatske – SDP (u nastavku teksta: SDP) te kojom su ukinute presude Visokog upravnog suda RH i Upravnog suda u Zagrebu te odluka Državnog izbornog povjerenstva Republike Hrvatske (u nastavku teksta: DIP) KLASA: UP/I 013-08/19-09/01, URBROJ: 507-03/02-19-1 od 1. kolovoza 2019. godine. Ustavna tužba, u osnovi, podnesena je protiv izrečene administrativne sankcije koja se sastojala od gubitka troška naknade izborne promidžbe za izbore članova u Europski parlament u iznosu od 86.000,00 kuna. Administrativnu sankciju izrekao je DIP jer je kandidat s kandidacijske liste podnositeljice, koji je ujedno bio i zastupnik u Hrvatskom saboru, suprotno zabrani iz članka 37. stavka 4.² Zakona o financiranju političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma (u nastavku tekstu: Zakon o financiranju)³ za svoju izbornu promidžbu (a time i izbornu promidžbu podnositeljice kao političke stranke na čijoj se kandidacijskoj listi nalazio) koristio službenu prostoriju u kojoj se održavaju sjednice Hrvatskog sabora. Navedenu odluku DIP-a, SDP je neuspješno osporavao pred upravnim sudovima, nakon čega je podnijela ustavnu tužbu. Ustavni sud je u ustavnosudskom postupku utvrdio da je odlukom DIP-a i naknadnim sudskim presudama povrijeđeno pravo SDP-a odnosno sloboda izražavanja zajamčena člankom 38. Ustava Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ustav)⁴ i člankom 10. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u nastavku teksta: Konvencija), kao i pravo na djelovanje i financiranje zajamčeno člankom 6. u vezi s člankom 43. Ustava i člankom 11. Konvencije. Odluka je donesena većinom glasova, uz suprotno izdvojeno mišljenje dvaju sudaca, koje će biti prezentirano u radu. S obzirom na reperkusije koje ova odluka Ustavnog suda može (i hoće) imati na buduće izborne promidžbe i izborne kampanje, kao i na važnost pitanja dosega imuniteta neodgovornosti zastupnika te s tim povezanim pitanjem granica izražavanja mišljenja i političkih stajališta zastupnika u Hrvatskom saboru, smatramo da zaslužuje širi stručni osvrt.

2. OKOLNOSTI SLUČAJA
U izbornoj promidžbi za izbor članova u Europski parlament sudjelovao je i SDP, a jedan od kandidata na kandidacijskoj listi SDP-a bio je i tadašnji zastupnik u Hrvatskom saboru (pod rednim brojem 7. na kandidacijskoj listi). Kako je široj javnosti poznato, navedena osoba bila je (u isto vrijeme) i zastupnik u Hrvatskom saboru. Tijekom sjednica Hrvatskog sabora zastupnik je isticao promidžbene poruke na prijenosnom računalu, i to na način koji je jasno vidljiv tijekom televizijskog prijenosa pa je predsjednik Hrvatskog sabora o tome uputio upit, 10. travnja 2019. godine, DIP-u koji je s tim u vezi izdao mišljenje u kojem je istaknuo da je isticanje promidžbenih poruka i slogana u sabornici suprotno odredbi članka 37. stavka 4. Zakona o financiranju, a za čiju je povredu propisana administrativna sankcija potpunog gubitka naknade troškova izborne promidžbe. Predsjednik Hrvatskog sabora je navedeno mišljenje uputio svim zastupnicima, a o svom je mišljenju DIP obavijestio i SDP te javnost putem svoje mrežne stranice⁵. DIP je utvrdio da je i nakon dostave navedene obavijesti SDP-u i nakon objave navedenog Priopćenja, zastupnik u Hrvatskome saboru i izborni sudionik pokazao izuzetnu upornost u kršenju odredbe članka 37. stavka 4. Zakona o financiranju, a što je vidljivo iz snimaka sjednica Hrvatskoga sabora. Naime, DIP je obrazložio da je Hrvatski sabor tijelo državne vlasti, pa se prostorije Hrvatskoga sabora (uključujući i prostoriju u kojoj se održavaju sjednice Hrvatskoga sabora) smatraju uredskim prostorijama državnih tijela u smislu odredbe članka 37. stavka 4. Zakona o financiranju.

U tužbi protiv DIP-a, SDP je isticao da nije ispravno utvrđeno da bi sabornica bila „uredska prostorija“ u smislu citirane odredbe Zakona o financiranju te da je riječ o kažnjavanju za radnju koja predstavlja izražavanje mišljenja zastupnika, a za koje se kažnjava politička stranka čiji je taj zastupnik član. Upravni sud u Zagrebu tužbu je odbio smatrajući da je zastupnik sabornicu koristio upravo u svrhu koja je zabranjena člankom 37. stavkom 4. Zakona o financiranju, a ta zabrana postoji iz razloga da se svim strankama i kandidatima na izborima omoguće jednaka prava i uvjeti za ostvarivanje izbornih ciljeva. Također, utvrdio je da je neosnovana tvrdnja da bi takvim postupanjem tuženika bila povrijeđena sloboda govora saborskih zastupnika jer sloboda govora o točkama koje su predmet rasprave u Hrvatskom saboru i isticanje izbornih poruka u sabornici nisu istoznačni pojmovi. SDP je izjavio žalbu Visokom upravnom sudu koji je žalbu odbio, potvrđujući utvrđenja prvostupanjskog suda. Visoki upravni sud smatrao je da tužitelj nije doveo u sumnju pravilnost utvrđenog činjeničnog stanja, a niti pravilnost primjene mjerodavnog materijalnog i postupovnog prava. Protiv presude Visokog upravnog suda SDP je podnio ustavnu tužbu u kojoj je, inter alia, istaknuo da mu je povrijeđeno pravo na pravično suđenje (članak 29. Ustava) te pravo na slobodu mišljenja i izražavanja misli (članak 38. Ustava u svezi s člankom 76. Ustava i člankom 10. Konvencije)). SDP je smatrao da bi se prihvaćanjem tumačenja DIP-a i upravnih sudova svaki eventualni nastup u kojem zastupnik u Hrvatskom saboru promovira svoju politiku i ideje koje zastupa mogao tumačiti kao izbornu promidžbu.

3. UTVRĐENJE USTAVNOG SUDA
Ustavni je sud, ponajprije, utvrdio da zabrana izborne promidžbe u prostorijama državnih tijela, sadržana u članku 37. stavku 4. Zakona o financiranju političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma, nedvojbeno predstavlja ograničenje slobode izražavanja sudionika izborne promidžbe, zaštićene člankom 38. Ustava i člankom 10. Konvencije. Takvo ograničenje izborne promidžbe kandidata s kandidacijske liste SDP-a ujedno predstavlja i ograničenje izborne promidžbe SDP-a kao političke stranke. Izrečena administrativna sankcija također, prema gledištu Ustavnog suda, otvara i pitanje zadiranja u djelovanje i financiranje podnositeljice kao političke stranke, koje potpada pod zaštitu članka 6. u vezi s člankom 43. Ustava, odnosno članka 11. Konvencije. Nadalje, Ustavni sud ustvrdio je da zastupnici u Hrvatskom saboru svoju funkciju ostvaruju prvenstveno sudjelovanjem na sjednicama Hrvatskog sabora, raspravljajući na njima i potom glasujući o pitanjima određenim dnevnim redom, sve temeljem Poslovnika Hrvatskog sabora. To pravo zaštićeno je i ustavnim imunitetom zastupničke neodgovornosti za izraženo mišljenje ili glasovanje u Hrvatskom saboru. Ustavni sud pritom smatra da je smisao zabrane korištenja uredskih prostorija državnih tijela (i tijela jedinica lokalne samouprave) za potrebe izborne promidžbe, između ostalog, spriječiti da se simboli autoriteta državne ili druge javne vlasti dovode u vezu s pojedinim političkim idejama i programima. Međutim, istaknuo je Ustavni sud, sabornica kao prostorija Hrvatskog sabora u kojoj se održavaju plenarne sjednice Hrvatskog sabora, i u kojoj zastupnici ostvaruju svoju funkciju, mjesto je rasprava, političkih debata, razmjene mišljenja i stajališta te mjesto zagovaranja pojedinih ideja, politika i programa koje predstavljaju i nose pojedini zastupnici i političke stranke. Iz navedenoga bi proizlazilo, prema gledištu Ustavnog suda, da smisao propisivanja sporne mjere Zakonom o financiranju (koji su izglasovali upravo zastupnici Hrvatskog sabora) zasigurno nije bio dovesti u pitanje djelovanje samih zastupnika. Naime, prema mišljenju Ustavnog suda, nije jednostavno razlučiti i jasno odijeliti djelovanje zastupnika od same izborne promidžbe. Zbog toga bi svako ograničenje i sankcioniranje izabranih zastupnika zbog njihova djelovanja, odnosno iznošenja mišljenja, stavova, ideja, programa i politika u Hrvatskom saboru (a koje neminovno, i ne samo u vrijeme izborne promidžbe, ima važnost njihova javnog predstavljanja, kao i predstavljanja njihovih politika i programa potencijalnim biračima), dovelo u pitanje njihov mandat te zaštitu prava na izražavanje mišljenja imunitetom neodgovornosti.

Ustavni sud je posebno istaknuo da, čak i kada bi se prihvatilo da konkretan istup i postupanje zastupnika u Hrvatskom saboru, koje je obuhvaćeno osporenim odlukama, treba potpadati pod zabranu iz članka 37. stavka 4. Zakona o financiranju, izrečena sankcija ne ispunjava kriterij razmjernosti. Naime, zastupnik je svojoj stranci donio 4,94 % glasova, a SDP-u je uskraćena naknada troškova za jedan osvojeni mandat, dakle 25 % od iznosa na koji je ostvario pravo.

Zbog svega navedenoga, Ustavni sud je zaključio da primjena članka 37. stavka 4. Zakona o financiranju na postupanja izabranih zastupnika u Hrvatskom saboru, koja istovremeno mogu potpadati pod doseg djelovanja izabranih zastupnika u Hrvatskom saboru, pa i preklapati se s njima, dovodi do posljedica koje Ustav ne dopušta jer su protivne vladavini prava i demokratskom višestranačkom sustavu (čanak 3. Ustava), trodiobi vlasti (članak 4. Ustava), činjenici da zastupnici nemaju obvezujući mandat (članak 74. Ustava) te institutu zastupničkog imuniteta (članak 75. Ustava). Dodatno, odluka DIP-a ima ustavno nedopustiv učinak na ograničenje prava SDP-a kao političke stranke jer predstavlja ograničenje slobode izražavanja (članak 38. Ustava i članak 10. Konvencije) te prava na djelovanje i financiranje (članak 6. u vezi s člankom 43. Ustava i članak 11. Konvencije).

4. IZDVOJENO MIŠLJENJE DVOJICE SUDACA
Suci Abramović i Šumanović imali su zajedničko izdvojeno mišljenje u kojem su istaknuli svoje argumente zbog kojih se nisu mogli složiti s mišljenjem većine da se ustavna tužba usvoji jer smatraju da SDP nije uspio pokazati povredu ustavnih prava koje je isticao u ustavnoj tužbi. Glede povrede članka 29. Ustava navode da su državno tijelo i sudovi u potpunosti ispravno utvrdili činjenično stanje, omogućili učinkovito sudjelovanje u postupku te ispravno primijenili materijalno pravo, bez počinjenja bitnih procesnih povreda, koji bi išli na štetu SDP-a kao stranke u postupku. Slažu se da, nedvojbeno, zabrana izborne promidžbe u prostorijama državnih tijela, sadržana u članku 37. stavku 4. Zakona o financiranju predstavlja ograničenje slobode izražavanja sudionika izborne promidžbe, koje je u konkretnom slučaju izravno utjecalo na podnositeljicu kao političku stranku uskraćivanjem troškova naknade izborne promidžbe. Međutim, isto tako ističu da, kada odredbe izbornog zakonodavstva čine temelj za ograničavanje ostvarivanja slobode izražavanja, to predstavlja dodatan element koji treba uzeti u obzir pri razmatranju zahtjeva predvidljivosti koje zakon mora ispuniti. S tim u vezi, sloboda govora ključna je u osiguravanju slobodnog izražavanja mišljenja ljudi u izboru zakonodavnog tijela. Iz tog je razloga posebno važno u razdoblju koje prethodi izborima da se dopusti slobodno izražavanje mišljenja i informacija svih vrsta. To je osobito bitno kada je u pitanju sloboda izražavanja političke stranke, jer one igraju bitnu ulogu u osiguravanju pluralizma i pravilnog funkcioniranja demokracije. Ograničenja njihove slobode izražavanja stoga moraju biti predmet rigoroznog nadzora te je potrebno ocijeniti je li pravna osnova na koju su se vlasti pozvale pri ograničavanju slobode izražavanja političke stranke bila predvidiva u svojim učincima do te mjere da isključuje bilo kakvu proizvoljnost u njezinoj primjeni. Sve navedeno bitno je da bi se istražilo je li zadovoljen uvjet da je mjera odnosno ograničenje „propisano zakonom“. Abramović i Šumanović nisu našli da navedeni uvjet ne bi bio zadovoljen jer je način na koji je formuliran članak 37. stavak 4. u vezi s člankom 63. stavkom 2. Zakona o financiranju dovoljno jasan da se izvede zaključak da prostoriju državnog tijela (konkretno Hrvatskog sabora) koja se koristi za rad i obavljanje redovitih dužnosti, nije dopušteno koristiti za izbornu promidžbu te da, do mjere koja je u razumna u okolnostima, predvide posljedice koje suprotno postupanje može imati, i u skladu s time reguliraju svoje postupanje. Prema njima, zadovoljen je i zahtjev legitimnog cilja jer je svrha predmetne norme osiguranje političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma, doprinijeti osiguranju jednakosti među kandidatima, dakle da u vrijeme izborne promidžbe sve političke stranke koje su predložile liste kandidata, kao i kandidati kandidacijskih lista grupe birača, imaju pod jednakim uvjetima pravo na iznošenje stajališta te izbornu promidžbu. Glede uvjeta razmjernosti, odnosno je li mjera ograničenja slobode izražavanja SDP-a bila „nužna u demokratskom društvu“, Abramović i Šumanović navode, prvo da je SDP, kao i kandidati na njezinoj kandidacijskoj listi, tijekom izborne promidžbe imala pristup učinkovitim kanalima komunikacije te su imali mogućnost osigurati da njihove poruke putem tih kanala i medijskog prostora budu objavljene, s iznimkom prostorije Hrvatskog sabora u kojoj se održavaju javne sjednice koje se prenose preko televizije. Cilj toga ograničenja jest kako bi svi kandidati i kandidacijske liste bili u jednakom položaju i imali mogućnost pod jednakim uvjetima iznositi izbornu promidžbu. Ističu da su odlukom DIP-a obuhvaćene isključivo one poruke za koje je nesporno da predstavljaju izbornu promidžbu - izravno pozivanje na glasovanje za određenog kandidata, a time i kandidacijsku listu podnositeljice, što upravo opovrgava navode SDP-a da se predmetnom mjerom u vrijeme izborne promidžbe zastupnike onemogućava u iznošenju političkih stajališta u Hrvatskom saboru. Glede primjedbi većine o visini izrečene sankcije ističu da je izrečena upravo primjenom načela razmjernosti te da je opravdana okolnostima slučaja. Smatraju da se mjera odnosila isključivo na poruke koje predstavljaju izravno pozivanje na glasovanje u razdoblju izborne promidžbe, uz nespornu mogućnost korištenja brojnih drugih učinkovitih kanala komunikacije. Zbog svega toga smatraju da nije došlo do povrede članka 38. Ustava ni članka 10. Konvencije. Zbog sličnih razloga (predvidivost izrečene mjere, njezino utemeljenje na zakonu te činjenice da SDP ne tvrdi, a pogotovo ne dokazuje da bi osporena mjera i izrečena sankcija nerazmjerno utjecala na mogućnost provođenja njezina programa i programske aktivnosti u punom opsegu), smatraju da nije došlo ni do povrede članka 6. u svezi s člankom 43. Ustava odnosno članka 11. Konvencije.

5. ANALIZA ODLUKE USTAVNOG SUDA
Ustavni sud je u (većinskoj) odluci postavio određena gledišta koja ubuduće mogu bitno utjecati na provođenje izborne promidžbe u Republici Hrvatskoj. Smatramo da ta gledišta mogu imati negativan utjecaj na demokratski proces u Republici Hrvatskoj te se, u velikom dijelu, možemo složiti s izdvojenim mišljenjem sudaca Abramovića i Šumanovića da gledište većine može dovesti do „karnevalizacije Sabora“. Naime, odluka Ustavnog suda polazi od, usudili bismo se ustvrditi, divinizacije statusa saborskih zastupnika za koju utemeljenje Ustavni sud nalazi u člancima 74. stavku 1.⁶ i članku 75. stavcima 1. i 2.⁷ Ustava. Ustavni sud ističe da zastupnici u Hrvatskom saboru svoju „funkciju“ ostvaruju prvenstveno sudjelovanjem na sjednicama Hrvatskog sabora, raspravljajući na njima i potom glasujući o pitanjima određenim dnevnim redom. Stoga smatra da je to pravo zaštićeno i ustavnim imunitetom zastupničke neodgovornosti za izraženo mišljenje ili glasovanje u Hrvatskom saboru koji predstavlja ustavno utvrđen privilegij kojemu je cilj osigurati neometan rad parlamenta i potpunu slobodu zastupničkog djelovanja u okviru Hrvatskog sabora, kako bi zastupnici neometano obavljali svoju funkciju u parlamentu.

Međutim, na ovom mjestu moramo postaviti, prema našem mišljenju, ključno pitanje: koja je „funkcija“ zastupnika u Hrvatskom saboru i koji je cilj izvršavanja „funkcije“ zastupnika u Hrvatskom saboru.

Ako u definiciju „funkcije“ zastupnika u Hrvatskom saboru uključimo i osiguravanje ponovnog izbora u Hrvatski sabor ili ostvarivanje izbora na neku drugu funkciju ili dužnost, onda bi se svatko morao složiti s gledištem većine u Ustavnom sudu. Ipak, ulazi li to doista u „funkciju“ zastupnika u Hrvatskom saboru i je li ostvarivanje te (sasvim legitimne) težnje „pokriveno“ odredbama članka 74. stavka 1. i članka 75. stavaka 1. i 2. Ustava? Naime, Hrvatski sabor predstavlja predstavničko tijelo građana i nositelj je zakonodavne vlasti u Republici Hrvatskoj (članak 70. stavak 1. Ustava). Prema tome, moglo bi se ustvrditi da je „funkcija“ zastupnika u Hrvatskom saboru isključivo predstavljanje građana i donošenje zakona – na korist cijelom društvu. On je, dakle, ustavotvorac, zakonodavac i nadzornik izvršne vlasti.⁸ Sama većina u Ustavnom sudu upravo ističe, obrazlažući da zastupnici kao izabrani predstavnici naroda nemaju obvezujući nego predstavnički mandat, da izabrani zastupnik u predstavničkom tijelu zastupa interese cjelokupnog naroda. U pravnoj teoriji, Smerdel ističe da se imunitet neodgovornosti odnosi na sve političke izjave u vezi s obavljanjem dužnosti zastupnika.⁹ I u toj definiciji nužno je odgovoriti na pitanje – što su dužnosti zastupnika. U skladu s Ustavom, to su one dužnosti koje su dane u nadležnost Hrvatskog sabora i u kojima nužno sudjeluju zastupnici – u kreiranju zakonskih prijedloga, strategija, deklaracija, iznošenjem političkih stajališta, glasovanjem na određeni način o predloženim točkama dnevnog reda itd. Može li se ipak postaviti teza da je rad na vlastitom reizboru ili izboru na neku drugu funkciju spojiv s „funkcijom“ zastupnika u Hrvatskom saboru? S obzirom na to da je riječ o inherentno individualnoj težnji (ma koliko ona bila legitimna), mišljenja smo da je odgovor na to pitanje negativan. Dakako da je većina u Ustavnom sudu u pravu kada navodi da zastupnici svoju funkciju ostvaruju u sabornici – jer je to mjesto rasprava, političkih debata, razmjene mišljenja i stajališta te mjesto zagovaranja pojedinih ideja, politika i programa koje predstavljaju i nose pojedini zastupnici i političke stranke. Međutim, ako se složimo da je „funkcija“ zastupnika u Hrvatskom saboru rad na zajedničkom, općem dobru i da se na taj način ostvaruje njihova uloga kao predstavnika svih građana, kako s tim povezati i individualnu težnju za ostvarenje vlastite koristi?¹⁰ Dakako da je točno utvrđenje većine da zbog činjenice da zastupnici nemaju obvezujući mandat, u tom smislu nisu vezani ni stajalištima stranke čiji su članovi ni stajalištima kluba zastupnika te imaju pravo iznositi osobna stajališta. To, međutim, nikako ne znači da zbog njihovih postupaka ne mogu (ili da ne bi trebale) odgovarati političke stranke čiji su članovi ili na čijim su kandidacijskim listama. Naime, kako ispravno ističu Abramović i Šumanović, stranka treba odgovarati za prekršaje pravila koje počini njezin kandidat, ne samo po principu culpae in eligendo (pogrešnog izbora osobe), nego i kao beneficijar, tj. onaj koji se kroz kršenja pravila može (namjerava) okoristiti.

Isto tako, treba istaknuti i gledište samog Ustavnog suda, doduše još iz 1992. godine, ali u ovom slučaju važno, prema kojem je zastupnički imunitet pravno sredstvo za osiguravanje neovisnosti djelovanja zastupnika u Saboru i rada domova Sabora, a ne osobna privilegija zastupnika.¹¹ Većina u Ustavnom sudu i u odluci koja je predmet ove analize ističe da zastupnici u Hrvatskom saboru svoju funkciju ostvaruju prvenstveno sudjelovanjem na sjednicama Hrvatskog sabora, raspravljajući na njima i potom glasujući o pitanjima određenim dnevnim redom. Prema tome, opet se moramo vratiti na ključno pitanje: što je uistinu „funkcija“ zastupnika u kontekstu njihova imuniteta.

U teoriji se ističe da parlamentarni imunitet štiti zastupnika glede svih radnji i akata koje on poduzima u službenim okvirima, odnosno s ciljem obavljanja zastupničkog mandata (izvršavanje zastupničke funkcije). U parlamentarnoj praksi postoji visok stupanj suglasnosti da se pod zastupničkom funkcijom podrazumijevaju riječi i govor na sjednicama parlamenta ili radnih tijela, glasovanje, postavljanje zastupničkih pitanja ili podnošenje interpelacije.¹² Sigurno je da osnovu parlamentarne funkcije čini pravo na slobodnu raspravu i odlučivanja u parlamentu, što je uvjetovano slobodom svakog zastupnika da bez straha od kaznene ili bilo koje druge odgovornosti izražava svoja stajališta, mišljenja i poglede.¹³ Međutim, nedvojbeno je da te radnje zastupnika moraju biti u cilju ostvarivanja njegove funkcije kao zastupnika. U ostvarivanje funkcije zastupnika možemo nedvojbeno uključiti i istupe u medijima, društvenim mrežama i sl. u kojima zastupnik izražava svoja stajališta o određenim društvenim pojavama, rad zastupnika na promicanju izbornih jedinica iz kojih dolaze itd. Ipak, ma koliko široko definirali „funkciju“ zastupnika u Hrvatskom saboru, dojma smo da je nemoguće u nju uključiti i radnje koje su usmjerene isključivo promicanju vlastite osobe u cilju (re)izbora na neku izbornu funkciju. Za takve radnje zastupnici imaju, izvan sabornice, odnosno mjesta s kojega se odašilje izravan televizijski prijenos, kako ispravno ističu Abramović i Šumanović, dovoljan broj adekvatnih komunikacijskih kanala da ostvare svoju (osobnu) ili stranačku izbornu promidžbu. Svako drukčije gledište dovodi, prema našem mišljenju, do nejednake pozicije kandidata na izborima, odnosno kandidatima na izborima koji su ujedno i zastupnici u Hrvatskom saboru omogućava se (i samo njima) besplatna i sveobuhvatna izborna promidžba, često i u prime time na svim televizijama s nacionalnom koncesijom, a koju bi inače, kao i ostali kandidati koji nemaju tu povlasticu morali platiti. To ih, nedvojbeno, stavlja u povoljniji položaj u odnosu na sve ostale potencijalne kandidate na izborima, što onda znači i nejednakost u ostvarivanju pasivnog biračkog prava. Abramović i Šumanović izvrsno ističu činjenicu da odlukom DIP-a nisu bile obuhvaćene druge poruke zastupnika kojima je izražavao inherentno politička stajališta, nego samo ona koja su očito i nesporno bila isključivo u cilju izborne promidžbe, pa je jasno da ni na koji način nisu bila ugrožena prava zastupnika da, pa i za vrijeme izborne promidžbe, iznose svoja politička stajališta u Hrvatskom saboru, odnosno da obavljaju „funkciju“ zastupnika u Hrvatskom saboru. Naime, načelno je nekada uistinu teško, kako ističe većina u Ustavnom sudu djelovanje zastupnika u Hrvatskom saboru u ostvarivanju njihove „funkcije“ razdvojiti od izborne promidžbe (jer se uistinu može uzeti da su zastupnici u Hrvatskom saboru u permanentnoj izbornoj promidžbi, odnosno da je sve što rade (i) u cilju ponovnog uspjeha na izborima). Uistinu, nastupi zastupnika mogu se (uvijek) uzeti i kao oblik vlastitog javnog predstavljanja i obrazlaganja vlastitih izbornih programa sa svrhom uvjeravanja birača da za njih glasuju. Međutim, isto tako vrijedi i činjenica da svoje predstavljanje i obrazlaganje vlastitih izbornih programa mogu provoditi bilo gdje i na bilo koji način koji zahvaća široku populaciju, pa se teško može uzeti da je ograničavanje takvih aktivnosti glede sabornice, i to samo na eklatantnu izbornu promidžbu koja je zabranjena zakonom. Isto tako, ta zabrana vrijedi samo od dana objave zbirnih lista izbornih jedinica, do 24 sata prije dana održavanja izbora (zbog predizborne šutnje).¹⁴

Dodatno, a glede (ne)razmjernosti izrečene administrativne sankcije o uskrati naknade troškova, teško je shvatiti zbog čega bi bilo potrebno povezati postotak glasova koje je kandidat „donio“ listi SDP-a s postotkom iznosa na koji je SDP ostvario pravo, a koji joj je bio uskraćen administrativnom sankcijom te iz toga izvesti zaključak o nerazmjernosti mjere (kao što to čini većina u Ustavnom sudu). Ako promatramo izrečenu sankciju u kontekstu načela razmjernosti, zakon propisuje ustegu cijele naknade troškova izborne promidžbe, kako ispravno primjećuju Abramović i Šumanović. Upravo zbog načela razmjernosti DIP je donio odluku o djelomičnoj uskrati naknade troškova izborne promidžbe (1/4 od ukupnog iznosa naknade troškova izborne promidžbe koji bi podnositeljica ostvarila s obzirom na broj osvojenih mandata u Europskom parlamentu). Prema tome, uistinu je teško govoriti o tome da je izrečena sankcija bila nerazmjerna utvrđenoj povredi zakonske zabrane, kako je utvrdio Ustavni sud, pa je i iz tog razloga ustavnu tužbu trebalo odbiti.

6. ZAKLJUČAK
Smatramo da odluka Ustavnog suda kojom je utvrđeno da je odlukom DIP-a kojom je izrečena administrativna sankcija povrijeđeno niz ustavnih prava i temeljnih vrednota ustavnopravnog poretka (članci 3., 4., 6., 38., 43., 74., 75.), kao i prava zaštićena Konvencijom (članci 10. i 11.) nije utemeljena na ispravnom tumačenju navedenih ustavnih i konvencijskih odredaba. Naime, ovom ustavnosudskom odlukom se na do sada neslućenu razinu širi doseg instituta imuniteta zastupnika u Hrvatskom saboru u dijelu koji se odnosi na imunitet neodgovornosti zastupnika. Nedvojbeno je točno da je riječ o institutu kojemu je cilj osigurati neometan rad parlamenta i potpunu slobodu zastupničkog djelovanja u okviru Hrvatskog sabora, kako bi zastupnici neometano obavljali svoju funkciju u parlamentu. Međutim, mišljenja smo da je većina u Ustavnom sudu neopravdano (i moguće sa silnim štetnim posljedicama) proširila pojam „funkcije“ zastupnika u Hrvatskom saboru i na ostvarivanje osobnog odnosno stranačkog interesa. Smatramo da ostvarivanje inherentno partikularnih interesa nikako nije mogao biti niti jest cilj ustavotvorca kada je uspostavljao pojam „funkcije“ zastupnika u Hrvatskom saboru. Ponovimo, „funkcija“ zastupnika u Hrvatskom saboru je, prema Ustavu, predstavljanje građana i donošenje zakona – na korist cijelom društvu. Dakako da će, ako pojedini zastupnik ili stranka budu posebno uspješni u ostvarivanju te i takve „funkcije“, to biti prepoznato i valorizirano u izbornim ciklusima. Točno je da se velik dio djelatnosti zastupnika u Hrvatskom saboru može (i mora) smatrati permanentnom izbornom promidžbom. Upravo zbog toga smatramo da je uistinu točno što navodi većina u Ustavnom sudu – da je sabornica mjesto rasprava, političkih debata, razmjene mišljenja i stajališta te mjesto zagovaranja pojedinih ideja, politika i programa koje predstavljaju i nose pojedini zastupnici i političke stranke, odnosno sabornica je mjesto gdje se ostvaruju interesi cjelokupnog društva. Ona, međutim, nikako nije mjesto za ostvarivanje bilo čijih partikularnih interesa niti mjesto za isticanje izbornih slogana u ionako naelektrizirano predizborno vrijeme. Dodatno, kako ističu Abramović i Šumanović, odluka većine omogućava u budućnosti povećanu „karnevalizaciju Sabora“ jer je zastupnici mogu slobodno shvatiti kao carte blanche za isticanje bilo kakvih poruka u sabornici – bilo s temom izborne promidžbe, do reklamiranja „bilo sebe, bilo neke robe, organizacije ili sl.“ Ispravno gledište opsega obavljanja „funkcije“ zastupnika u Hrvatskom saboru trebalo bi obuhvatiti isključivo radnje i akte koje on poduzima u službenim okvirima, odnosno s ciljem obavljanja zastupničkog mandata. Stoga nikako ne vidimo kako se ograničenjem slobode izražavanja sudionika izborne promidžbe koje je opisano u ovom radu, nerazmjerno ograničilo tu slobodu te se zbog toga ne možemo složiti sa stajalištem većine u Ustavnom sudu.