1.Uvodne napomene
Od uvođenja lokalne samouprave početkom 90-ih godina učinjeni su znatni pomaci. Pravni je sustav, koji uređuje lokalnu samoupravu, od Ustava do cijelog niza zakonskih propisa, u osnovi, usklađen i definiran. Lokalna samouprava ima svoje mjesto i mehanizme pravne zaštite u pravnom sustavu te dobiva na značenju i na povjerenju građana. Lokalni se izbori provode redovito prema ustaljenom, proporcionalnom izbornom sustavu te nema većih i ozbiljnijih prigovora na njihovu regularnost. Područno se ustrojstvo ne mijenja ishitreno, odnosno pomno se promišljaju već i same naznake njegovih izmjena u smislu okrupnjavanja isuviše usitnjenih lokalnih jedinica. Važe se i cijeni korist u odnosu na moguću štetu koju bi moglo izazvati bilo kakvo, a posebno neargumentirano i nepromišljeno zadiranje u granice i područja lokalnih jedinica. Lokalne su jedinice samostalne i podliježu jedino i isključivo nadzoru zakonitosti u skladu sa zakonom propisanim postupcima, pri čemu im je osigurana sudbena zaštita. Decentralizacija, premda bitno usporena od 2001., najavljuje se u nekoliko područja, pri čemu će zakonodavac predvidjeti, a Vlada osigurati dovoljna financijska sredstva da bi lokalne jedinice mogle uspješno obavljati decentralizirane funkcije upravo na građanima najbližoj razini vlasti. 

Sljedeće 2013. godine bilježimo punih 20 godina od održavanja prvih lokalnih izbora u Republici Hrvatskoj i možemo ustvrditi da je najteže razdoblje za lokalnu samoupravu iza nas. Lokalnim jedinicama preostaje asertivnost kao modus djelovanja te organiziranje kao način za postizanje utjecaja i lobiranje za interese lokalne samouprave. Stalna nastojanja da se pravni okvir učini konzistentnijim, prihvatljivijim te boljim i za lokalnu samoupravu, a time i za građane iskazana su i u Preporukama za izmjene i poboljšanje pravnog okvira lokalne samouprave (u nastavku teksta: Preporuke).¹Uz sustav i ustrojstvo lokalne samouprave, radne odnose zaposlenih i financiranje, Preporuke su obuhvatile osnovna područja samoupravnog djelokruga lokalne samouprave. Predložile su mehanizme konzultiranja s nacionalnim organizacijama lokalnih i područnih (regionalnih) jedinica; preciziranje odredaba kojima bi se pobliže uredilo radne odnose, otklonilo određene nelogičnosti te uredilo prava po osnovi rada lokalnih službenika i namještenika; preciziranje izbornih pravila i prava izabranih lokalnih dužnosnika; izmjene u sustavu financiranja da bi lokalne jedinice uistinu samostalno i planski raspolagale sredstvima koja uprihoduju po raznim osnovama; rješavanje spornih situacija pri raspolaganju imovinom lokalne samouprave te »zaštitne mehanizme« u kontekstu vlasništva i drugih stvarnih prava; naposljetku i donošenje novih propisa iz područja komunalnog gospodarstva, područja u kojem lokalna samouprava treba imati potpunu autonomiju u odlučivanju. Stoga, u nastavku ukazujemo na bitne odrednice ozbiljenja lokalne samouprave, a to su prihodi i preraspodjela prihoda regulirani u članku 9. Povelje o lokalnoj samoupravi.

2.Izvori i prihodi lokalnih jedinica
Članak 9. stavak 1. Povelje propisuje da će lokalne jedinice imati, u okviru državne gospodarske politike, pravo na svoje odgovarajuće prihode kojima će slobodno raspolagati u obavljanju svojih ovlasti. Republika Hrvatska je financijski centralizirana država u kojoj udjel prihoda svih jedinica u ukupnim javnim prihodima iznosi oko 17,5%. Prema istraživanju Udruge gradova² proizlazi da se manji udjel jedinica u ukupnim javnim rashodima i izdacima ostvaruje jedino na Malti (1,4%), Grčkoj (6,0%), Luksemburgu (13,3%) i Portugalu (13,3%). Lokalne jedinice prihodima raspolažu slobodno, no većina je prihoda namjenske prirode pa to u bitnome ograničava, čak i onemogućuje slobodu raspolaganja sredstvima. Nakon podmirenja osnovnih obveza, višak sredstava ostvaren po osnovi namjenskog prihoda nije moguće utrošiti za neke druge svrhe, primjerice, za socijalu koja je gorući problem u sve većem broju jedinica. Uz navedeno, izražena je i visoka razina neravnomjernosti fiskalnog kapaciteta pojedinih jedinica što se može zaključiti iz podataka na temelju kojih su izračunani indeksi razvijenosti svih jedinica.³ 

Odredba stavka 2. članak 9. Povelje propisuje da prihodi lokalnih jedinica moraju biti razmjerni njihovim ovlastima predviđenim Ustavom i zakonom, no to u Republici Hrvatskoj nije uvijek slučaj. Decentraliziranjem poslova u svezi s izdavanjem građevinskih dozvola na velike gradove, gradove sjedišta županija i županije⁴ država je decentralizirala i sredstva, no ona su bila čak trostruko manja od ukupnog iznosa koji su gradovi uložili da bi se smanjili zaostaci i neriješeni predmeti te omogućilo brže izdavanje akata, a time i gradnja, što je posebno značajno u uvjetima gospodarske krize i stagnacije. 

Odredba stavka 3. članak 9. Povelje propisuje da najmanje dio prihoda lokalnih jedinica mora proizlaziti iz lokalnih poreza i naknada, čije stope, u granicama utvrđenim zakonom, određuju same jedinice. Sustav financiranja lokalne samouprave uređen je Zakonom o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave⁵ iz 1993. Zanimljivi su godišnji podaci Ministarstva financija koji daju sliku važnosti pojedine vrste prihoda na razini lokalne samouprave⁶. Općeprihvaćeno načelo na kojemu bi se trebala temeljiti financijska autonomija lokalnih jedinica je to da lokalne jedinice ostvaruju što više prihoda od vlastitih poreznih prihoda te da razlika između udjela oporezivanja i udjela transfera bude što manja. U tom je smislu Republici Hrvatskoj potrebno preispitivanje poreznog sustava i njegova cjelovita reforma. U tom se smislu čine predradnje za uvođenje poreza na imovinu, standardno prisutnog poreznog izvora u zemljama Europske unije. Situaciju bi do tada moglo premostiti utvrđivanje komunalne naknade kao nenamjenskog izvora prihoda jedinica lokalne samouprave.

Odredba stavka 4. članak 9. Povelje propisuje da sustavi financiranja prihoda lokalnih jedinica moraju biti dovoljno raznoliki i evolutivni kako bi mogli slijediti, koliko je to praktički moguće, promjene stvarnih troškova lokalnih ovlasti. Premda su izvori prihoda propisani cijelim nizom posebnih zakona i, u pravilu, namjenski sute time i definirani u trošenju i raspolaganju, u situaciji gospodarske stagnacije i konstantnog pada broja zaposlenih teško da je moguće zadržati postignutu razinu pružanja usluga građanima. Svako dodatno porezno ili neporezno opterećenje građana u situaciji rasta socijalnih potreba, nije prihvatljiva opcija. Ostaje stoga zalaganje za udjel u porezu na dodanu vrijednost. Najznačajniji i najstabilniji prihod Državnog proračuna upravo je prihod od poreza na dodanu vrijednost te stoga, ako se želi istinska financijska decentralizacija koja će osigurati i osnaživanje fiskalnog kapaciteta jedinica lokalne samouprave, preporučljivo je dio prihoda od poreza na dodanu vrijednost ustupiti jedinicama lokalne samouprave.

3.Stimulativni sustav pomoći jedinicama lokalne samouprave
Odredba stavka 5. članak 9. Povelje propisuje obvezu zaštite financijski slabijih lokalnih jedinica i traži prihvaćanje odgovarajućih postupaka ili mjera financijskog ujednačavanja da bi se ispravili učinci nejednake diobe izvora financiranja, odnosno financijskog opterećenja lokalnih jedinica. Postavlja i ograničenje te propisuje da se takvim postupcima ili mjerama ne smije sužavati slobodno odlučivanje lokalnih jedinica o pitanjima koja su u njihovom djelokrugu. Preporučljivo je za ubuduće uspostaviti stimulativni sustav konkretnih pomoći za povezivanje lokalnih jedinica koje pojedinačno ne ostvaruju dovoljan iznos izvornih proračunskih prihoda po stanovniku za financiranje minimalnih funkcija lokalnih jedinica. U Republici Hrvatskoj je stalan problem kako utvrditi jasne i transparentne kriterije za dodjelu pomoći lokalnim jedinicama. Neosporno je da transferi moraju osigurati sredstva lokalnim jedinicama ispod prosječnoga fiskalnog kapaciteta, no razrada pa i pravičnost u provedbi i nadalje izostaju. Upravo stoga, nakon utvrđivanja minimalnog standarda osnovnih (obvezatnih) poslova iz samoupravnog djelokruga bilo bi preporučljivo odrediti izvore financiranja iz kojih će se financirati minimalni standard poslova i usluga te utvrditi formulu za raspodjelu pomoći. Primjenom takvog sustava u svakoj bi se jedinici mogli ostvariti minimalni standardi za osnovne poslove iz njihova djelokruga. Kao preduvjet uvođenju sustava nužno je osigurati razvoj visokokvalitetnih baza podataka, unaprijediti izračun fiskalnih kapaciteta lokalnih jedinica, poboljšati transparentnost procesa kao i odgovornost središnje države. 

4.Dodjeljivanje preraspoređenih izvora financiranja
Odredba stavka 6. članak 9. Povelje propisuje obvezu da se od lokalnih jedinica, na odgovarajući način, traže mišljenja o tome kako će im se dodjeljivati preraspoređeni izvori financiranja. Udruga gradova krajem 2010. pokrenula je pred Ustavnim sudom postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o porezu na dohodak⁷ budući da se navedenim Zakonom zadire u prihode lokalne samouprave, bez kompenzacija bilo kakve vrste te bez prethodno provedenog konzultiranja s udruženjima. Odluka Ustavnog suda nije išla u prilog iznesenim stajalištima. 

Odredba stavka 7. članak 9. Povelje propisuje da subvencije lokalnim jedinicama ne će biti namijenjene financiranju specifičnih projekata te se dodjelom tih sredstava ne će ugrožavati temeljna sloboda politike odlučivanja lokalnih jedinica u području njihovih vlastitih nadležnosti. Autonomija se lokalnih jedinica u kontekstu promatrane odredbe Povelje, u pravilu, poštuje. Pomoći su sredstva dopunskog financiranja lokalnih jedinica te ovise o razlici između njezine nužne proračunske potrošnje te veličine njezina fiskalna kapaciteta.⁸ 

5.Pristup nacionalnom tržištu kapitala
Odredba stavka 8. članak 9. Povelje propisuje da lokalne jedinice moraju imati, u skladu sa zakonom, pristup nacionalnom tržištu kapitala. U članku 90. Zakona o proračunu⁹ regulirano je davanje suglasnosti za zaduživanje pravnih osoba u izravnom ili neizravnom vlasništvu lokalnih jedinica i ustanova čiji su osnivači lokalne jedinice. Odredbom toga članka utvrđeno je da se u opseg mogućeg zaduživanja lokalnih jedinica, koji iznosi 20% ostvarenih prihoda iz prethodne godine, uključuju sve suglasnosti dane pravnim osobama koje su u prethodnoj godini iskazale gubitak, pravnim osobama koje se zadužuju u roku dvije godine od dana upisa u sudski registar te za zaduživanje ustanova. Takve odredbe ograničavaju moguće zaduživanje lokalnih jedinica i imaju kao rezultat dvojake posljedice, s jedne strane, prouzrokuju usporavanje investicija u lokalnim jedinicama, a s druge strane uzrok su zaduživanja putem alternativnih modela financiranja koji su načelno skuplji i kompleksniji za realizaciju te ne možemo ustvrditi da lokalne jedinice u Republici Hrvatskoj imaju u potpunosti slobodan i neograničen pristup nacionalnom tržištu kapitala. 

6.Pravo na udruživanje lokalnih jedinica
Odredba stavka 1. članak 10. Povelje propisuje pravo lokalnih jedinica da surađuju i udružuju se s drugim jedinicama radi zajedničkih interesa, u skladu sa zakonom. Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi iz 1992., a niti Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi iz 2001. ne priječe suradnju i udruživanje¹⁰. Brojni gradovi već godinama imaju zaključene sporazume o partnerstvu i međusobnoj suradnji. Jedini je limitirajući faktor financijska situacija koja priječi konkretne programe suradnje, posjećivanje predstavnika gradskih vlasti, uprave, udruga i/ili organizacija te druge oblike neposredne razmjene znanja i iskustva lokalne samouprave.¹¹ 

Za razliku od odredaba stavka 1. i 3. ovog članka Povelje, odredba stavka 2. nije bila ratificirana 1997., već tek kasnije, 2008. Ona propisuje da svaka država mora priznati pravo lokalnim jedinicama da se udružuju radi zaštite i promicanja njihovih zajedničkih interesa i da pristupaju međunarodnom udruženju lokalnih jedinica. Neraticifiranjem navedene odredbe iskazan je strah od regionalizacije koja je smatrana nastojenjem da se rastoči jedinstvenost i unitarnost države te strah od potencijalnih integracija lokalnih jedinica u međunarodne asocijacije što bi, također, moglo naštetiti cjelovitosti i teritorijalnom integritetu države. Kako su godine odmicale, regionalizam je od tendencije zabrinjavajuće po središnju državnu vlast prepoznat kao preduvjet ujednačenog, smislenog i ostvarivog razvitka svih krajeva zemlje¹². 

7.Pravna zaštita lokalne samouprave
Lokalne jedinice moraju imati pravo na odgovarajuću sudsku zaštitu radi osiguranja slobodnog obavljanja svojih nadležnosti i poštovanja načela lokalne samouprave utvrđenih u ustavu i unutarnjem zakonodavstvu. U prvotnoj koncepciji lokalne samouprave od koje se krenulo 1992., do danas, težište se pravne zaštite lokalne samouprave, što je kompatibilno s praksom europskih zemalja, pomiče ka upravnim sudovima. Značenje i pravni učinci Rješenja Ustavnog suda od 5. ožujka 2012. već su obrađeni u tekstu. U relativno kratkom roku od dvadesetak godina lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj¹³ postignut je značajan napredak u smanjivanju stupnja arbitrarnosti pri postupanju i ocjeni državnih tijela kojem su itekako bile izložene jedinice u početnim godinama lokalne samouprave. Danas je sudbena zaštita prava i načela lokalne samouprave vrsta standarda i pravilo u postupanju, a ne tek iznimka ili teorija. Ipak, valja još učiniti mnogo napora na intenziviranju rada sudova i njihovom ekipiranju, no jednako tako i na izobrazbi svih zaposlenih u upravnim tijelima i službama lokalnih jedinica. Vjerujemo da će zaštitu prava lokalne samouprave ubrzati i osnivanje novih, regionalnih upravnih sudova koji su od 1. siječnja 2012. počeli s radom u Zagrebu, Rijeci, Osijeku i Splitu, i to kao prvostupanjski upravni sudovi nadležni za područje više županija. 

 
1 C. Tolo, D. Brust, V. Brezovac, S. Marohnić-Horvat, D. Kemeter, I. Malatestinić, Preporuke za izmjene i poboljšanje normativnog okvira lokalne samouprave, Udruga gradova u Republici Hrvatskoj, Zagreb, 2011. 
2 I. Malatestinić, O financiranju lokalne samouprave, Udruga gradova u Republici Hrvatskoj, Zagreb, 2011. 
3 Najveći je proračunski prihod po stanovniku prosječno u tri godine (2006.-2008.) u Općini Dugopolje i iznosi 42.379 kn/po stanovniku, dok je najmanji u Općini Ervenik i iznosi 156 kn/po stanovniku. Iz podataka o proračunskim prihodima jedinica po stanovniku vidi se kako je omjer između najnižeg i najvišeg proračunskog prihoda po stanovniku čak 1:271,6. 
4 Zakon o prostornom uređenju i gradnji (Nar. nov., br. 76/07, 38/09, 55/11, 90/11, 50/12 i 55/12). 
5 Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (Nar. nov., br. 17/93, 69/97, 33/00, 73/00, 127/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06, 26/07, 73/08 i 25/12). 
6 Prihodi od poreza čine najznačajnji dio ukupnih prihoda poslovanja i njihov se udjel kreće od 57,8% 2007. i 2008. do 60,1% 2006. i 2009. Prihodi od administrativnih pristojbi i prihodi prema posebnim propisima čine nešto manje od četvrtine ukupnih prihoda poslovanja. Udjel pomoći povećan je 2007. i na razini je od oko 9% ukupnih prihoda poslovanja. Udjel prihoda od imovine na razini je od 7,5% ukupnih prihoda poslovanja od 2007. do 8,4% 2009. U razdoblju od 2006. do 2009. kontinuirano rastu ukupni rashodi i izdaci Državnog proračuna i proračuna Grada Zagreba, dok ukupni rashodi i izdaci ostalih jedinica, županija, gradova i općina 2009. bilježe pad u odnosu na 2008. Podaci Ministarstva financija www.mfin.hr 
7 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o porezu na dohodak (Nar. nov., br. 80/10). 
8 Postoje opće i namjenske pomoći, a ostvaruju ih one jedinice koje imaju ispodprosječni fiskalni kapacitet, odnosno koje vlastitim sredstvima ne mogu financirati nužno potrebnu proračunsku potrošnju. Općini, odnosno gradu na području kojeg se prihodi, uz prosječno porezno opterećenje, ostvaruju po stanovniku ispod županijskog prosjeka županija osigurava pomoć iz svojeg proračuna, dok županiji na području koje se prihodi županije, općina i gradova, uz prosječno porezno opterećenje, ostvaruju po stanovniku ispod republičkog prosjeka pomoći osigurava država iz sredstava državnog proračuna. Za razliku od općih pomoći, namjenske se pomoći odobravaju za financiranje značajnijih projekata te kao pomoć općinama i gradovima koji su stradali u ratnim razaranjima ili elementarnim nepogodama. 
9 Zakon o proračunu (Nar. nov., br. 87/08). 
10 Odredbom čl. 12. Zakona propisano je da u ostvarivanju zajedničkih interesa općine, gradovi i županije međusobno surađuju na unapređenju gospodarskog i društvenog razvitka svojih zajednica, također, mogu osnivati svoje udruge radi promicanja i ostvarivanja zajedničkih interesa. Nadalje, radi promicanja zajedničkih interesa i unapređivanja suradnje općine, gradovi i županije mogu osnovati nacionalnu udrugu općina, nacionalnu udrugu gradova i nacionalnu udrugu županija. Nacionalna udruga može se osnovati ako je odluku o osnivanju donijelo više od polovice općina, gradova, odnosno županija. Nacionalna udruga općina, nacionalna udruga gradova i nacionalna udruga županija mogu se udružiti u nacionalni savez jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. 
11 U Republici Hrvatskoj postoje i djeluju Udruga gradova, Udruga općina i Hrvatska zajednica županija. Prve su dvije udružene u zajedničku asocijaciju naziva Koordinacija lokalne samouprave - Kolos - koja od veljače ove godine aktivnije djeluje na usklađivanju zajedničkih interesa i međunarodnoj suradnji. 
12 J. Kregar, Decentralizacija, Centar za demokraciju i pravo Miko Tripalo, Zagreb, 2011.: »Europska politika harmoničnog razvitka regija i uvažavanja regionalnih specifičnosti nije samo politička platforma regionalizacije, već je i stvarno relevantna za tehničko djelovanje sustava upravljanja. Posebno je pitanje regionalizacije Hrvatske. Hrvatska ima jasno identificirane regije, kulturalnu identifi kaciju s regijom, pa i političke regionalne pokrete. Crtanje županijskih granica nije vodilo računa o takvim zahtjevima. Broj županija veći je od broja makroregija. Regionalne različitosti nisu samo rezultat prošlosti i kulturalnih identifi kacija, već i sasvim realnih razlika u interesima, strukturi gospodarstva i stupnja razvijenosti. Regionalna razina vlasti postala je sastavni dio organizacije vlasti demokratskih država i neizostavna karika u upravljanju regionalnom politikom. Međutim, trebalo je proći dosta vremena da se to u Hrvatskoj i prizna. Prilikom stvaranja i obrane nacionalne države, ideje regionalizma smatrane su potencijalnom opasnošću za jedinstvo države i integralnost i homogenost državne podjele. Politički pokreti koji su zagovarali regionalizam bili su grubim sredstvima suzbijani (Dalmatinska akcija), tjerani u politički marginalne okvire (Zagorska stranka i sl.), ili su pak neprestano bili izloženi političkim pritiscima (IDS, PGS). Štoviše, i granice izbornih jedinica nisu sasvim korespondirale sa županijskima, u županijama je ponekad konstituirana vlast koja nije bila sasvim po volji središnjoj vlasti, i na toj razini su se odvijali ozbiljni politički sukobi. Promjena je uslijedila tek posljednjih godina. Regionalne stranke važni su partneri u nacionalnoj političkoj sferi.« 
13 Ove se 2012., krajem prosinca, navršava 20 godina od donošenja prvog Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi.