Gradovi su pokretači europskog gospodarstva, 68% stanovništva EU živi u metropolitanskim regijama, koje generiraju 67% društvenog proizvoda EU[i]. Centri su povezivanja, kreativnosti i inovacija. Istovremeno, radi o područjima s izuzetno kompleksnim i trajnim problemima nezaposlenosti, društvene segregacije i siromaštva. Nije, stoga, iznenađujuće da urbani razvoj ima važno mjesto u ciljevima Strategije Europa 2020 te sve naglašenije značenje u okviru kohezijske politike EU u financijskoj perspektivi 2014.-2020.[ii] 

Iako je razumljivo da novi utvrđeni ciljevi i tematski prioriteti na razini Europske Unije predviđaju naglašenu ulogu EU razine u politici urbanog razvoja, odlučivanje o tome koji će gradovi imati koristi od novih instrumenata i programa urbane politike EU, prepušteno je zemljama članicama. Istovremeno, predviđeno je daleko naglašenije uključivanje samih gradova u programiranje i provedbu politika urbanog razvoja. Naime, danas je razvidno da kohezijska politika nije do sada bila u dovoljnoj mjeri decentralizirana. Stvarna uključenost u proces formuliranja i upravljanja politikom, spuštala se na regionalnu razinu, ali ne i lokalnu. Stoga ne iznenađuju prijedlozi da gradovi i njihova tijela budu u znatno većoj mjeri uključeni u najranije faze kreiranja razvojne politike.[iii]

Prijedlozi Europske komisije u idućem sedmogodišnjem programskom razdoblju, usmjereni su na jačanje integriranih politika urbanog razvoja u svrhu promoviranja održivog razvoja gradova te jačanja njihove uloge u kontekstu kohezijske politike. Predlaže se izrada strategija za integrirane akcije, uz još veći naglasak na strateškom, te holističkom pristupu sagledavanja problematike razvoja gradova, a u svrhu rješavanja sve ozbiljnijih gospodarskih, društvenih, okolišnih i drugih izazova urbanih područja. 

Predviđeno je da zemlje članice nastoje iskoristiti sredstva Europskog socijalnog fonda (ESF), u sinergiji s Europskim fondom za regionalni razvoj (EFRR), da bi podržale mjere usmjerene na zapošljavanje, obrazovanje, institucionalnu osposobljenost, urbanu mobilnost i socijalnu uključenost kroz podršku fizičkoj i gospodarskoj revitalizaciji zapuštenih gradskih područja. Očigledno je da prioritet dobivaju višedimenzionalne i horizontalne intervencije koje će se usporedno poduzimati u nizu sektora te biti usmjerene na razvoj funkcionalnih gradova, tj. uključivat će i grad kao i njegovo gravitacijsko područje utjecaja. 

Europska iskustva s urbanom regeneracijom te poboljšanjem kvalitete života u gradovima mogu nam poslužiti kao dobri primjeri u tome što se i, na koji način, može postići te time osigurati značajne razvojne učinke za društveni i gospodarski razvoj gradova. Među takve primjere valja navesti revitalizaciju gradske četvrti, npr., u gradu Palencia u autonomnoj regiji Castilla y Leon koja je obuhvatila urbanu, gospodarsku i društvenu regeneraciju dvije četvrti. Investicijom koja je podržana s osam mil. eura iz EFRR, obnovljene su zgrade od povijesnog značenja, izgrađene biciklističke staze i instalirana nova javna rasvjeta uz poštovanje visokih standarda zaštite okoliša. 

U Portugalu je kroz shemu regeneriranja poboljšana socijalna kohezija u zapuštenim četvrtima grada Amadora, na sjeverozapadu Lisabona, poznatim po visokim stopama nezaposlenosti i siromaštva. Ukupna investicija od 10 mil. € iz istog fonda omogućila je renoviranje zgrada i javnih prostora te izgradnju društvenih objekata, uz istovremeno financiranje niza programa usmjerenih na bolje integriranje lokalnog stanovništva na tržište rada, promoviranje samo-zapošljavanja i podršku malim poduzećima. Ta sredstva omogućila su i obnovu škola, domova za starije i nemoćne osobe kao i parkova.

Brojni su primjeri realizirane obnove gradova iz istog fonda i u novim zemljama članicama EU. Primjerice, oživljavanje zapuštene četvrti Magdolna, jedne od najzapuštenijih u predjelu Jozsevaros u Budimpešti, poznate po derutnim zgradama, socijalno ugroženim stanovnicima i visokoj nezaposlenosti. Nakon uspješno započete obnove financirane nacionalnim sredstava, dodatno financiranje od sedam mil. € iz EFRR omogućilo je renoviranje fizičke infrastrukture, obnovu dvadesetak zgrada, jednog trga i škole, izgradnju športskog igrališta, ali i realizaciju niza programa usmjerenih na prevenciju kriminala, uz usporednu izobrazbu te provedbu programa zapošljavanja. Radi se o projektu koji je zorno demonstrirao novu dodanu vrijednost integriranog pristupa, temeljem usporednih intervencija u nizu područja, od renoviranja stambenih četvrti do obnove u socijalnoj sferi, uz programe obuke i prevencije.

U Poljskoj je, također, realiziran niz sličnih projekata, a vrijedi spomenuti transformaciju koja je uslijedila u zapuštenoj većoj industrijskoj zoni u samom središtu grada Bydgoszcz, koja je u razdoblju duljem od pola stoljeća postala društveno, okolišno i gospodarski marginalizirano područje. Provedena je restauracija zapuštenih zgrada značajne povijesne vrijednosti, uz usporednu izgradnju novih institucija koje danas pružaju inovativne usluge i pogodnosti svim socijalnim skupinama, a osobito nezaposlenima, novim malim poduzetnicima i socijalno marginaliziranim stanovnicima. Sve to popraćeno je izgradnjom komunalne i energetske infrastrukture, ali i unaprijeđenom mobilnošću prometa revitalizacijom povijesnih ulica. Zanimljivo je da se usporedno razvijala rekreativna dimenzija tog dijela grada, kroz nove zelene površine, šetnice, te infrastrukture za športske aktivnosti. S projektom se ciljalo na razvoj koji će jačati identitet zajednice i socijalnu koheziju, uz istovremeni razvoj novog modernog branda za grad, da bi se stvorio njegov novi post-industrijski imidž. Danas je grad poznat i po organizaciji kulturnih, športskih i obrazovnih događanja, a projekt je dobio niz nagrada, među njima i nagradu Eurocities Award u 2011.

Sličnih uspješnih rezultata ima još mnogo, nama zanimljivih i u Češkoj i Rumunjskoj, ali i u razvijenijim zemljama, u kojima su sredstva EFRR, ali i Europskog socijalnog fonda (ESF), bila usmjerena na istovremeni razvoj nekoliko gradova - primjerice na revitalizaciju »brownfield« dijelova grada u Njemačkoj, Francuskoj, Nizozemskoj i Velikoj Britaniji. 

Primjeri iz europskih gradova potvrđuju da sredstva iz EU fondova nisu zamijenila nacionalna sredstva. Ona su samo osigurala dodatno financiranje, što je rezultiralo dodatnim značajnijim razvojnim učincima. Sredstvima od, primjerice, 5-15 mil. eura iz EFRR ili ESF nije moguće revitalizirati četvrt jednog europskog grada, niti će to biti moguće u Hrvatskoj. Međutim, dodatna bespovratna sredstva ipak omogućavaju da se uz nacionalna sredstva predviđena, primjerice, obnovi fizičke infrastrukture u području grada, omogući i realizacija usporednih inicijativa u svezi s unapređenjem urbane mobilnosti, unapređenjem okoliša i športsko-rekreativnih objekata (parkovi/zelene površine, igrališta i dr.). Ako se iskoriste raspoloživa sredstva ne samo iz fondova kohezijske politike, već i drugi novi financijski instrumenti EU za razdoblje 2014.-2020., primjerice, iz područja znanosti, obrazovanja i dr. - Horizon 2020, COSME i ERASMUS te, kulture - program »Kreativna Europa«, postupno trasiranje puta prema razvoju pametnih i kreativnih gradova u Republici Hrvatskoj bit će još izglednije.

Spomenuti primjeri ujedno nam potvrđuju da se radilo o projektima koji su bili strateški isplanirani, vezani uz nacionalne i gradske razvojne smjernice te proračune, unatoč tome što je najveći dio investicija financiran sredstvima EFRR-a. 

Europska iskustva nas podsjećaju na još jednu bitnu činjenicu. Naime, uz nužnu usmjerenost ključnih dionika razvoja na revitalizaciju i održivi razvoj najugroženijih gradskih četvrti, nužno je razmatrati i problematiku razvoja gradova izvan njegovih administrativnih granica. Pritom funkcionalni razvoj metropolitanskih regija sve više dobiva na značenju.

Institut za razvoj i međunarodne odnose sudjelovao je i u izradi Županijske razvojne strategije zagrebačke županije, kao i strateškog razvojnog dokumenta grada Zagreba - Zagrebplana. Taj izdvojeni primjer, dovoljno naglašava nužnost sagledavanja europskih uspješnih primjera razvoja metropolitanskih regija kao i novih instrumenata i »alata« EU kohezijske politike s pomoću kojih je moguće podržati nužne promjene.

Da bi se maksimalno iskoristila sredstva europskih fondova za gospodarski i društveni razvoj naši gradova, ali i općina i županija, te pridonijelo jačanju konkurentnosti i ubrzane konvergencije u odnosu na najrazvijenije zemlje članice EU, bit će izuzetno značajno da razvojni prioriteti koji su utvrđeni u našim programskim dokumentima budu odraz ključnih razvojnih potreba našeg gospodarstva i društva. Ujedno, nužno je da ti prioriteti budu utemeljeni na osnovnim razvojnim potencijalima i prednostima Republike Hrvatske. Važnost strateškog pristupa prilikom korištenja sredstava europskih fondova dobiva time prioritetno značenje. To znači u praktičnom smislu da će samo oni razvojni projekti koji budu imali vidljivu poveznicu na strateške i programske dokumente imati mogućnost biti financirani iz našega državnog proračuna. 

Povezanost definiranih razvojnih ciljeva i prioriteta u programskim dokumentima i plana proračuna bit će, stoga, jedan od ključnih zadataka o kojemu treba voditi računa prilikom definiranja državnog proračuna kao i proračuna lokalne i regionalne samouprave za 2014., kao i sljedeće dvije godine. 

Da bismo u spomenutom ključnom procesu apsorpcije raspoloživih sredstava bili što uspješniji, te osigurali postizanje dugoročno održivih razvojnih učinaka, nužno je daleko intenzivnije uključivanje sudionika razvoja na razini općina, gradova i županija.[iv] Značajni pozitivni pomaci su već učinjeni proteklih mjeseci od strane Ministarstva regionalnog razvoja i fondova EU, no nužno je još intenzivnije nastaviti s informiranjem i uključivanjem svih zainteresiranih u proces strateškog planiranja i apliciranja na EU sredstva, uz daljnje unapređenje razine njihovih znanja i vještina za upravljanje razvojem, te pripremu, upravljanje i provedbu projekata financiranih sredstvima EU.[v]

Daljnja pretpostavka za uspješno korištenje sredstava europskih fondova je sustavno uključivanje predstavnika svih razina vlasti, civilnog društva i socijalnih partnera kao i akademske zajednice u cjelokupni proces. Partnerstvo u najširem smislu riječi dolazi u prvi plan, uključujući i stručne javne rasprave oko strateški najznačajnijih investicija i razvojnih projekata koji će generirati prihod.[vi] To je vrlo značajno za postizanje konsenzusa oko dugoročnih razvojnih smjerova Republike Hrvatske te pokretanje rasta i razvoja u područjima gdje su potrebe, ali i razvojni potencijal, najizraženiji te, istovremeno, sukladni strateškim razvojnim ciljevima EU. 

Područje u kojemu je koordinacija i suradnja potpuno izostala je suradnja industrije (gospodarstva) i znanosti. U Republici Hrvatskoj veze gospodarstva, države (javni sektor) i znanosti još su uvijek potpuno nerazvijene. 

Takva okolnost nikako ne odgovara proklamiranoj orijentaciji prema jačanju gospodarske konkurentnosti u Hrvatskoj, ujedno i ključnom usmjerenju na razini EU, a što je potvrđeno planiranim povećanim izdvajanjima za konkurentnost i zapošljavanje, te povećanim sredstvima za istraživanje, inovacije i obrazovanje u okviru nove financijske perspektive. Ako u tom području ne uslijede značajne promjene, uopće nema smisla govoriti o »pametnoj specijalizaciji«[vii]i konkurentnosti naših gradova, regija i sektora. Ako želimo biti pametni na bilo kojoj od spomenutih razina, to možemo postići jedino ako u proces i inicijative usmjerene na omogućavanje pametne specijalizacije budu uključene sve četiri skupine: javni i civilni sektor, gospodarstvo i znanstvena zajednica. To, također, zahtijeva vrlo izraženu političku i razvojnu opredijeljenost pri donošenju odluka i mjera, znanstveno utemeljenih kao i gospodarsku politiku, te njihovu učinkovitu provedbu i stalno ocjenjivanje. Stoga je, primjerice, suradnja i koordinacija aktivnosti Ministarstva znanosti i športa, Ministarstva gospodarstva, Ministarstva regionalnog razvoja i fondova EU te Ministarstva poduzetništva, kao i njih sa nizom drugih tijela na svim razinama vrlo važna.

Uspješno apliciranje, te apsorpcija sredstva iz EU fondova za potrebe razvoja lokalnih i regionalnih jedinica u Hrvatskoj, ima svoja ograničenja. 

Uz spomenuti, još uvijek nedovoljno razvijeni ljudski potencijali, za sve što nam tek predstoji, najznačajnije moguće ograničenje vidimo u planskom sufinanciranju te pred financiranju projekata, kao jednom od preduvjeta za intenzivnije apliciranje za sredstva koja će nam biti dostupna. Iako se ovom pitanju od strane Ministarstva regionalnog razvoja i fondova EU pridaje bitna pažnja, još uvijek nije sasvim jasno kako će gradovi, općine, županije i razvojne agencije, koje su nositelji projekata, zapravo doći do potrebnih sredstava za pripremu projekata, premošćivanje i financiranje njihovog dijela. Naime, sredstva iz EU fondova ne dolaze unaprijed, već u tranšama, u pravilu kvartalno, ovisno i o tome u kojoj mjeri državna administracija ovjerava račune. Iako se ne mora sve financirati unaprijed, ipak je nužno pokriti kraći jaz likvidnosti u trajanju od nekoliko mjeseci. 

U najtežem će položaju biti poduzetnici jer se jedino od njih očekuje da čekaju povrat od 50% sredstava kad svoje privatne projekte apliciraju za EU bespovratne potpore, te još nije razvidno do koje će mjere oni biti podržani. S tim u svezi Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova EU, u suradnji s Ministarstvom financija, razrađuje model nacionalnog sufinanciranja provedbe projekata što bi podrazumijevalo ključni potez u rješavanju tog ograničenja. 

Dodatna moguća ograničavajuća okolnost jest u određivanju izbora razvojnih projekata kojima će se dati prioritetno značenje. Naime, izuzetno je važno da među prioritetne projekte koji su određeni za financiranje budu uključeni oni koji su doista od ključnog značenja za gospodarski i društveni razvoj područja u kojemu se realiziraju, te da ujedno budu i od nacionalnog interesa. 

Daljnja moguća opasnost je i u razumljivom pritisku na tijela, na svim razinama, da se pripremi što veća zaliha (tzv. »pipeline«) projekata, i to pogotovo onih »većih«, kako bi mogli maksimalno povući raspoloživa sredstva. Važnost pritiska na maksimalnu apsorpciju raspoloživih sredstava nije uopće upitna. Međutim, ako ćemo se ponajprije voditi postocima u smislu realizirane apsorpcije, postoji mogućnost da, dugoročno gledano, realiziramo i dio manje kvalitetnih i manjih nužnih projekata. Dakle, na štetu drugih koji bi, da su imali mogućnosti financiranja, mogli imati daleko značajnije razvojne učinke.

Također, za odabrane projekte morat će se izdvojiti sredstva iz državnog proračuna. Kako su mogućnosti vrlo ograničene, izdvajanje sredstava za utvrđen broj projekata podrazumijeva manje raspoloživih sredstava iz proračuna za sufinanciranje drugih razvojnih projekata. I u ovom je slučaju moguće smanjiti spomenuto ograničenje uključivanjem lokalnih i regionalnih dionika razvoja, organizacija civilnog društva i interesnih skupina, kao i stručnjaka za područja na koje se projekti odnose.

Dodatno potencijalno ograničenje odnosi se na uočljivu praksu preslikavanja strateških ciljeva, prioriteta i mjera iz europskih strateških dokumenata na hrvatske. Iako takav pristup pruža određenu sigurnost i potvrdu da nismo ispustili neki ključni razvojni prioritet ili mjeru, dugoročno gledajući moramo biti svjesni da ovaj lakši i ubrzani put strateškog planiranja nosi opasnost da se ne pokriju sve specifičnosti našeg razvoja. Naime, tada je upitno polazi li se od naših vlastitih razvojnih ograničenja, problema i potreba, pa su slijedom toga upitni i definirani razvojni ciljevi i prioriteti. Tada je i dio utvrđenih mjera upitan, tj. dio njih ne će biti odraz stvarnih problema, ali i potencijala područja u kojima se provode, vezanih ujedno za postojeći teritorijalni i socijalni kapital. 

Republici Hrvatskoj očigledno predstoje značajne nove mogućnosti za financiranje i općina i gradova i županija. S obzirom na to da se razvoju gradova pridaje posebno značenje u okviru iduće sedmogodišnje financijske perspektive, uz uvođenje novih financijskih instrumenata za njihov integrirani i održiv razvoj, važno je da i ove raspoložive mogućnosti što bolje iskoristimo. 

Da bismo u tom procesu povlačenja sredstava za potrebe razvoja bili uspješni, među niz mogućih osnovnih polazišta, posebno bih naglasila sljedeća:

- s obzirom da su različite dimenzije urbanog života - gospodarske, društvene, okolišne, kulturne i dr. iznimno isprepletene, nužne su integrirane višesektorske i višedimenzionalne mjere. Pojednostavljeno, mjere iz područja fizičke urbane obnove trebat će kombinirati s mjerama koje promoviranju gospodarski razvoj, obrazovanje, društvenu uključenost, zaštitu okoliša, kulturu i dr.;

- funkcionalni razvoj metropolitanskih regija sve više dobiva na značenju, što nalaže potrebe da i mi razmatramo problematiku urbanog razvoja izvan samih administrativnih granica gradova;

- nužno je razvijati kulturu partnerstva i dijaloga lokalnog stanovništva, nositelja razvojne politike na svim razinama, civilnog društva, lokalnog gospodarstva i stručnjaka/akademske zajednice;

- nužno je intenzivnije informiranje svih involviranih ključnih dionika o novim predviđenim instrumentima EU kojima je moguće financirati projekte urbanog razvoja (uključujući i one iz područja kulture, znanosti i dr.) te podizanje razine njihove osposobljenosti za stvaranje zalihe strateških projekata spremnih za financiranje;

- nužno je daljnje jačanje ljudskog potencijala u gradskim tijelima za upravljanje razvojem, za strateško programiranje, upravljanje i provedbu projekata urbanog razvoja;

- brojna europska iskustva usmjerena na razvoj funkcionalnih održivih gradova, s naglaskom na višesektorskom integriranom pristupu treba proučiti i koristiti u segmentima koji odgovaraju problemima, potrebama i razvojnim potencijalima naših gradova.

1 Više na: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/urban_en.pdf i http://ec.europa.eu/regional_policy/activity/urban/index_en.cfm.2 Više u: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/financial_instruments_en.pdf3 Swianiewicz, P, Atkinson, R., Baucz, A., Background Report on the Urban Dimension of the Cohesion Policy Post 2013, Warsaw, July 2011.4 Više o tome u: Đulabić, V., (2012.) »Apsorpcijski kapacitet i korištenje sredstava fondova Europske unije: izazovi i prilike za Hrvatsku«, u: 2. Forum za javnu upravu. Zagreb: FES i Institut za javnu upravu.5 Više o tome u: Koprić, I., (2009.), »Kritična važnost kapaciteta javne uprave za pridruživanje Hrvatske EU: jesu li važnije političke zapreke ili upravne mogućnosti?«, u: Zbornik referata III konferencije Hrvatski javni sektor, Opatija.6 Više o tome u: Maleković S., Puljiz J. (2010.), »Izazovi novog pristupa upravljanju razvojem na lokalnoj i regionalnoj razini u Hrvatskoj«, »Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava«, HAZU, i:Maleković S., Puljiz J., (2009.), Izazovi nove regionalne politike za Republiku Hrvatsku. u: Zaštita okoliša i regionalni razvoj - iskustva i perspektive (urednici: S. Tišma i S. Maleković), IMO, Zagreb.7 Više u: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/smart_specialisation_en.pd.