1. UVOD

Državno izborno povjerenstvo središnje je tijelo izbornog postupka u izborima za Hrvatski sabor, predsjednika Republike te članove predstavničkih tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave (općinska i gradska vijeća, te skupštine županija i Grada Zagreba). Također, funkcionalno srodno tijelo predstavlja i Državno povjerenstvo za provedbu referenduma kojeg je zadaća provedba državnoga referenduma. U nas ta dva tijela imaju istovjetan sastav, pa se može govoriti da, iako se radi o dvama različitim i formalno odvojenim tijelima, zbiljski gledano zbog istog sastava i srodnosti poslova koje obavljaju pri izborima, odnosno referendumu, ona funkcionalno predstavljaju jedno tijelo.

1.1. Zadatak Državnog izbornog povjerenstva

Državno izborno povjerenstvo kao središnje tijelo izbornog postupka ima zadatak provesti odgovarajuće izbore u organizacijskom i procesnoprav-nom smislu. U tu svrhu u njegovoj su nadležnosti brojne ovlasti koje mu omogućuju provedbu svih radnji, od donošenja provedbenih normativnih pod-zakonskih propisa - tzv. obvezatnih uputa, preko ovlasti imenovanja članova nižih, funkcionalno i procesno podređenih tijela izbornoga postupka, donošenja odgovarajućih rješenja kao akata kojima upravlja pojedinim radnjama u izbornom postupku od kandidiranja do utvrđivanja izbornih rezultata, sve do nadzornih ovlasti u provedbi zakonom propisanog nadzora ustavnosti i zakonitosti izbornog postupka. Navedene ovlasti u hrvatskom izbornom sustavu nisu objedinjene u jednom zakonu, već su odvojeno propisane za pojedinu vrstu izbora u tri odgovarajuća izborna zakona: Zakonu o izboru predsjednika Republike Hrvatske¹, Zakonu o izborima zastupnika u Hrvatski sabor² i Zakonu o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave³. Imajući na umu prethodno navedeno, tim odredbama valja pridodati i funkcionalno srodne odredbe o provedbi referenduma, sadržane u posebnom Zakonu o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave⁴.

1.2. Potreba ustrojavanja Državnog izbornog povjerenstva kao stalnog tijela

Republika Hrvatska vjerojatno je posljednja država u srednjoj i istočnoj  Europi koja dosad nije ustrojila središnje državno tijelo za provedbu izbora, kao stalnu instituciju sa stalnim sastavom. Još je 1991. godine u Budimpešti održana, tada pripremna, konferencija za osnutak Udruge srednje i istočnoeuropskih izbornih dužnosnika (ACEEEO) kad su pojedini sudionici dali preporuke za ustrojavanje središnjih izbornih tijela kao stalnih institucija. Iste preporuke ponovljene su i na redovitoj godišnjoj skupštini ACEEEO-a, održanoj 1995. godine u Siofoku u Mađarskoj, a osobito su došle do izražaja na godišnjoj skupštini te udruge 1997. godine u Moskvi, kad je organizirana rasprava na temu »Uloga stalnih izbornih povjerenstava u osiguravanju pravednosti i transparen-tnosti izbornog procesa« s uvodnim izlaganjem Bernarda Owena, stručnjaka za izborno pravo iz Francuske. Stalno središnje izborno povjerenstvo danas primjerice, imaju, i države kao što su Albanija, Bjelorusija, Bugarska, Kazahstan, Moldova, Rumunjska, itd.⁵

Pitanje ustrojavanja Državnog izbornog povjerenstva, kao stalnog tijela, poticano je u više navrata u posljednjih desetak godina, ali čini se da za to, vrlo važno, pitanje nije bilo dovoljno sluha među sastavljačima dosadašnjih izbornih propisa. Svi izbori i referendumi u Republici Hrvatskoj od 1990. godine naovamo bili su provedeni od strane Državnog izbornog povjerenstva, odnosno Državnog povjerenstva, koje bi se aktiviralo tek za potrebu raspisanih izbora, odnosno referenduma. Činjenica da su bili provedeni primjerno, bez većih prigovora kako samih kandidata i političkih stranaka, tako i raznih domaćih i međunarodnih promatrača, ulijevala je povjerenje javnosti da su upravo suci pozvani činiti okosnicu sastava izbornih povjerenstava na svim razinama. Ipak, uključenost sudaca svih sudova u Republici Hrvatskoj u sva izborna povjerenstva i njihov veliki angažman u njima, imala je za posljedicu da bi zbog toga trpile njihove zadaće u pravosuđu, što se sukladno zakonskim rješenjima i na njima ustaljenoj praksi nije moglo izbjeći. To je i razlog više da se konačno ozbiljno i odlučno pristupi ustrojavanju Državnog izbornog povjerenstva kao stalnog tijela u čiji sastav više ne bi ulazili isključivo suci, već pravnici drugih struka izabrani u posebnom, zakonom propisanom, postupku na određeno vrijeme. Profesionalizacijom sastava Državnog izbornog povjerenstva stvorile bi se pretpostavke stalnog pripremanja i obrazovanja svih sudionika izbornog postupka od članova pojedinih izbornih povjerenstava i njihovih stručnih službi do članova biračkih odbora i građana, što bi predstavljalo doprinos demokratskom političkom procesu uopće.⁶ Štoviše, provedba izbora ne predstavlja povremen posao jer se pojedini izvanredni izbori za predstavnička tijela jedinica lokalne i regionalne samouprave provode relativno često što, volens-nolens, zahtijeva angažman i Državnog izbornog povjerenstva. Vlada Republike Hrvatske je uputila Prijedlog zakona o Državnom izbornom povjerenstvu Republike Hrvatske,⁷ Hrvatskom saboru u postupak prvog čitanja.

2. SASTAV I NADLEŽNOST DRŽAVNOG IZBORNOG POVJERENSTVA PREMA POSTOJEĆIM PROPISIMA

2.1. Sastav Državnog izbornog povjerenstva

Sastav Državnog izbornog povjerenstva najpotpunije je uređen člancima 45. do 47. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, te ono ima stalni i prošireni sastav. Stalni sastav Državnog izbornog povjerenstva čine predsjednik i četiri člana, te njihovi zamjenici. Predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske po položaju je predsjednik Državnog izbornog povjerenstva. Članove povjerenstva, zamjenika predsjednika i zamjenike članova stalnog sastava Državnog izbornog povjerenstva imenuje Ustavni sud Republike Hrvatske iz reda sudaca Vrhovnog suda Republike Hrvatske i drugih istaknutih pravnika koji ne smiju biti članovi političkih stranaka. Prošireni sastav Državnog izbornog povjerenstva određuje se po prihvaćanju, utvrđivanju i objavi lista izbornih jedinica, a članovi proširenog sastava imaju sva prava i dužnosti stalnih članova. Prošireni sastav čine po tri predstavnika većinske političke stranke, odnosno koalicije i tri dogovorno predložena predstavnika oporbenih političkih stranaka, odnosno koalicija, sukladno stranačkom sastavu Hrvatskog sabora, te njihovi zamjenici. Ne postigne li se dogovor o tri predstavnika političkih stranaka koje se prema stranačkom sastavu smatra oporbenima, izbor tri člana proširenog sastava i njihovih zamjenika obavlja se kockom pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske i to između kandidata i zamjenika.

Dosadašnja je praksa bila da bi se Državno izborno povjerenstvo stalnog sastava imenovalo ad hoc, iznova prije svakih izbora za Hrvatski sabor i predsjednika Republike Hrvatske, odnosno redovitih lokalnih izbora. Takav stalni sastav, imenovan mahom iz reda sudaca Vrhovnog i Upravnog suda Republike Hrvatske, postojao bi i u vremenu između izbora i provodio izvanredne lokalne izbore. Ipak, tako izabrano Državno izborno povjerenstvo nije nikada predstavljalo stalnu instituciju koja bi nastavljala s pojedinim aktivnostima, primjerice obrazovanjem, u vremenu između izbora. Ono nije imalo niti stalno zaposlenu stručnu službu, kao niti prostorije.⁸

2.2. Tijela, sastav tijela i nadležnost tijela za provođenje izbora za predsjednika Republike Hrvatske

2.2.1 Tijela za provođenje izbora za predsjednika Republike Hrvatske

Prema članku 20. Zakona o izboru predsjednika Republike Hrvatske tijela za provođenje izbora za predsjednika Republike Hrvatske su Državno izborno povjerenstvo (Izborno povjerenstvo Republike Hrvatske, op.), općinska izborna povjerenstva, gradska izborna povjerenstva, gradsko izborno povjerenstvo Grada Zagreba i birački odbori.

2.2.2. Sastav tijela za provođenje izbora za predsjednika Republike Hrvatske

Glede sastava ovih tijela propisuje se da član izbornog povjerenstva, kao i zamjenik člana tih tijela, može biti samo osoba koja ima biračko pravo.

lako Zakon o izboru zastupnika u Hrvatski sabor predviđa višestranački sastav izbornih povjerenstava, u proširenom sastavu, te višestranačke biračke odbore, prema postojećem Zakonu o izboru predsjednika Republike Hrvatske članovi izbornih povjerenstava i njihovi zamjenici moraju, doduše, biti diplomirani pravnici, ali ne smiju biti članovi niti jedne političke stranke. Taj Zakon ne poznaje prošireni sastav izbornih povjerenstava.

Državno izborno povjerenstvo u predsjedničkim izborima čine predsjednik i četiri člana, od kojih svaki ima zamjenika. Imenuje ih Ustavni sud Republike Hrvatske iz reda sudaca Vrhovnog suda Republike Hrvatske i drugih istaknutih pravnika. Nasuprot tome, općinska izborna povjerenstva, gradska izborna povjerenstva i izborno povjerenstvo Grada Zagreba čine predsjednik i dva člana, od kojih svaki ima zamjenika, koje imenuje Državno izborno povjerenstvo iz reda sudaca ili drugih pravnika.

2.3.3. Nadležnost Državnog izbornog povjerenstva kod provođenja izbora za predsjednika Republike Hrvatske

U predsjedničkim izborima Državno izborno povjerenstvo brine za zakonitu pripremu i provođenje izbora predsjednika Republike Hrvatske, imenuje članove općinskih i gradskih izbornih povjerenstava i izbornog povjerenstva Grada Zagreba i daje obvezatne upute za njihov rad, kao i rad biračkih odbora, propisuje obrasce u postupku pripreme i provođenja izbora, nadzire rad općinskih i gradskih izbornih povjerenstava, te izbornog povjerenstva Grada Zagreba, na temelju pravovaljanog prijedloga kandidata sastavlja listu kandidata za predsjednika Republike Hrvatske, nadzire pravilnost izborne promidžbe u skladu s tim Zakonom, objavljuje rezultate izbora za predsjednika Republike Hrvatske te obavlja i druge poslove određene tim Zakonom.

Obvezatne upute za rad općinskih i gradskih izbornih povjerenstava, te izbornog povjerenstva Grada Zagreba i biračkih odbora, Državno izborno povjerenstvo dužno je objaviti u svim dnevnim novinama u Republici Hrvatskoj i na Hrvatskoj radio-televiziji. Također, navedenim su izbornim zakonom propisane i procesne ovlasti Državnog izbornog povjerenstva u postupku zaštite izbornoga prava.

službama. Stručnu službu bi uvijek činilo desetak sudaca Općinskog i Županijskog suda u Zagrebu koji bi se sabirali prigodom pojedinih izbora. Za to vrijeme, uglavnom, ne bi obavljali svoje redovite poslove na sudu.

2.3. Tijela, sastav tijela i nadležnost tijela za provedbu izbora zastupnika u Hrvatski sabor

2.3.1. Tijela nadležna za provedbu izbora za Hrvatski sabor

Prema članku 44. pročišćenog teksta Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, tijela za provedbu izbora zastupnika u Hrvatski sabor su: Državno izborno povjerenstvo, izborna povjerenstva izbornih jedinica, općinska i gradska izborna povjerenstva, te birački odbori. Osim tih tijela koja provode izborni postupak, na određen način sudjeluju još neka: u povodu žalbi na rješenja Državnog izbornog povjerenstva u izbornom postupku sudjeluje i Ustavni sud Republike Hrvatske, dok izvanupravni nadzor izborne promidžbe obavlja Etičko povjerenstvo na čelu s predsjednikom Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti, kao svojim predsjednikom.

2.3.2. Sastav Državnog izbornog povjerenstva kod provedbe izbora za zastupnike u Hrvatskom saboru

Državno izborno povjerenstvo, baš kao i ostala niža izborna povjerenstva, sukladno članku 45. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, ima stalni i prošireni sastav. Stalni sastav Državnog izbornog povjerenstva čine predsjednik i četiri člana, te njihovi zamjenici. Dok je predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske, prema položaju, predsjednik Državnog izbornog povjerenstva, članove povjerenstva, zamjenika predsjednika i zamjenike članova stalnog sastava Državnog izbornog povjerenstva imenuje Ustavni sud Republike Hrvatske iz reda sudaca Vrhovnog suda Republike Hrvatske i drugih istaknutih pravnika koji prema prirodi stvari ne smiju biti članovi političkih stranaka.

Međutim, prošireni sastav Državnog izbornog povjerenstva, baš kao i nižih izbornih povjerenstava, jest stranački. Prošireni sastav Državnog izbornog povjerenstva čine po tri predstavnika većinske političke stranke, odnosno koalicije i tri dogovorno predložena predstavnika oporbenih političkih stranaka, odnosno koalicija, sukladno stranačkom sastavu Hrvatskog sabora te njihovi zamjenici. Prošireni sastav Državnog izbornog povjerenstva određuje se po prihvaćanju, utvrđivanju i objavi lista izbornih jedinica. No, ako se ne postigne dogovor o tri predstavnika političkih stranaka, koje se prema stranačkom sastavu Hrvatskog sabora smatraju oporbenima, izbor tri člana proširenog sastava i njihovih zamjenika obavit će se kockom pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske i to između kandidata i zamjenika.

Valja naglasiti da, temeljem članka 46. st. 2. Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski sabor, članovi proširenog sastava Državnog izbornog povjerenstva imaju sva prava i dužnosti stalnih članova Državnog povjerenstva. Time su im, dakle, i odgovornosti jednake.

2.3.3. Nadležnost Državnog izbornog povjerenstva kod izbora za zastupnike u Hrvatskom saboru

Državno izborno povjerenstvo, sukladno članku 48. Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski sabor, brine o zakonitoj pripremi i provedbi izbora za zastupnike Sabora, imenuje članove izbornih povjerenstava izbornih jedinica, utvrđuje obvezatne upute za rad izbornih povjerenstava i biračkih odbora, određuje biračka mjesta i imenuje biračke odbore u hrvatskim diplomatsko-konzularnim predstavništvima Republike Hrvatske, propisuje obrasce u postupku pripreme i provedbe izbora, nadzire rad izbornih povjerenstava izbornih jedinica i županijskih izbornih povjerenstava, na temelju pravovaljanih prijedloga objavljuje liste izborne jedinice, te sastavlja zbirne liste izbornih jedinica, nadzire pravilnost izborne promidžbe, objavljuje rezultate izbora za zastupnike u Saboru, osigurava stalnu službu sa zadaćom mjerodavnog i stručnog informiranja birača i davanja odgovora vezanih uz provedbu glasovanja i izbora, te obavlja druge poslove određene Zakonom o izborima zastupnika u Hrvatski sabor.

Zakonom o izborima zastupnika u Hrvatski sabor propisane su i procesne ovlasti Državnog izbornog povjerenstva u postupku zaštite izbornog prava.

2.4. Tijela, sastav tijela i nadležnost tijela za provedbu izbora za članove predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

2.4.1. Tijela za provedbu izbora za članove predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

Prema članku 29. Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, tijela za provedbu izbora su Državno izborno povjerenstvo, izborna povjerenstva u jedinicama i birački odbori.

2.4.2. Sastav tijela za provedbu izbora za članove predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

2.4.2.1. Sastav Državnog izbornog povjerenstva, kao tijela za provedbu izbora za članove predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

Kao i kod izbora za Hrvatski sabor, i u lokalnim izborima Državno izborno povjerenstvo ima stalni i prošireni sastav. Stalni sastav Državnoga izbornog povjerenstva čine predsjednik i četiri člana te njihovi zamjenici. Dužnost predsjednika Državnoga izbornog povjerenstva po položaju obavlja predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske, a ostale članove stalnog sastava Državnoga izbornog povjerenstva imenuje Ustavni sud Republike Hrvatske iz reda sudaca Vrhovnog suda Republike Hrvatske i drugih istaknutih pravnika koji ne smiju biti članovi političkih stranaka. Prošireni sastav Državnoga izbornog povjerenstva određuje se po prihvaćanju, utvrđivanju i objavi izbornih lista, a čine ga po tri predstavnika većinske političke stranke, odnosno koalicije i tri dogovorno predložena predstavnika oporbenih stranaka, odnosno koalicija, sukladno stranačkom sastavu Hrvatskoga sabora i njihovi zamjenici. Ako se ne postigne dogovor o tri predstavnika političkih stranaka i njihovim zamjenicima, njihov se izbor obavlja kockom između predloženih kandidata pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske. Svi članovi Državnoga izbornog povjerenstva imaju jednaka prava i dužnosti.

2.4.2.2.Sastav općinskih, odnosno gradskih, gradskog izbornog povjerenstva Grada Zagreba, županijskih izbornih povjerenstava kao tijela za provedbu izbora za članove predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

Sukladno člancima 31. i 32. Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, općinska, gradska, županijska izborna povjerenstva te gradsko izborno povjerenstvo Grada Zagreba, imaju stalni i prošireni sastav.

Stalni sastav izbornog povjerenstva jedinice čine predsjednik i dva člana te njihovi zamjenici. Predsjednik izbornog povjerenstva mora biti diplomirani pravnik. Stalni sastav županijskih izbornih povjerenstava i gradskog izbornog povjerenstva Grada Zagreba imenuje Državno izborno povjerenstvo, dok je imenovanje stalnog sastava općinskih i gradskih izbornih povjerenstava u nadležnosti županijskih izbornih povjerenstava na njihovom području.

Prošireni sastav izbornog povjerenstva određuje se po prihvaćanju, utvrđivanju i objavi lista za izbor članova predstavničkog tijela jedinice za čije se predstavničko tijelo izbori provode, a čine ga po dva predstavnika većinske političke stranke, odnosno koalicije i dva dogovorno predložena predstavnika oporbenih stranaka, odnosno koalicija sukladno stranačkom sastavu predstavničkog tijela jedinice. Ako se ne postigne dogovor o dva predstavnika političkih stranaka i njihovim zamjenicima, njihov se izbor obavlja kockom između predloženih kandidata. Izbor proširenog sastava općinskog i gradskog izbornog povjerenstva obavlja se pred županijskim izbornim povjerenstvom, dok se izbor proširenog sastava županijskog obavlja pred Državnim izbornim povjerenstvom.

2.4.3. Nadležnost tijela kod izbora za članove predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

Nadležnost Državnog izbornog povjerenstva u lokalnim izborima propisana su člankom 30. Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pa tako Državno izborno povjerenstvo Republike Hrvatske propisuje obrasce u postupku kandidiranja i provedbi izbora, donosi obvezatne upute za rad izbornih povjerenstava i neposredno nadzire rad županijskih izbornih povjerenstava i gradskoga izbornog povjerenstva Grada Zagreba.

Nadalje, člancima 33., 34., 35. i 36. navedenog Zakona propisana je nadležnost općinskih, odnosno gradskih, gradskog izbornog povjerenstva Grada Zagreba, županijskog izbornog povjerenstva te biračkih odbora kod izbora članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Konačno, i ovim su Zakonom propisane i procesne ovlasti Državnog izbornog povjerenstva Republike Hrvatske u postupku zaštite izbornog prava u lokalnim izborima.

2.5. Nadležnost kod referenduma

2.5.1. Provedba referenduma

Prema članku 12. Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave,⁹ državni referendum provodi Državno povjerenstvo za provedbu referenduma, povjerenstvo za provedbu državnog referenduma u županiji, Gradu Zagrebu, gradu i općini i odbori za provedbu glasovanja na državnom referendumu. Dosadašnja praksa bila je da su Državno izborno povjerenstvo i Državno povjerenstvo za provedbu referenduma imali istovjetan sastav, pa su ta dva formalno različita tijela, u zbilji, funkcionalno predstavljala jedno te isto tijelo.

2.5.2. Sastav Državnog povjerenstva za provedbu referenduma

Prema članku 13. Zakona o referendumu, Državno povjerenstvo ima predsjednika i četiri člana. Predsjednik i članovi Državnog povjerenstva imaju zamjenike. Predsjednika i članove Državnog povjerenstva i njihove zamjenike imenuje Hrvatski sabor iz reda sudaca Vrhovnog suda Republike Hrvatske i drugih istaknutih diplomiranih pravnika. Prema članku 14. Zakona o referendumu predsjednika, zamjenika predsjednika, članove i zamjenike članova povjerenstva za provedbu državnog referenduma u županiji imenuje Državno povjerenstvo iz reda sudaca s prebivalištem u toj županiji.

2.5.3. Nadležnost Državnog povjerenstva za provedbu referenduma

Prema članku 16. Zakona, Državno povjerenstvo: brine za zakonitu provedbu državnog referenduma, određuje glasačka mjesta i imenuje predsjednika i članove odbora u diplomat- sko-konzularnim predstavništvima Republike Hrvatske, određuje vrijeme glasovanja, daje obvezatne upute za rad povjerenstava za provedbu državnog referenduma i odbora u jedinicama lokalne samouprave, odnosno jedinicama područne (regionalne) samouprave, propisuje obrasce u postupku pripreme i provedbu državnog referenduma, nadzire rad povjerenstva za provedbu državnog referenduma u jedinicama lokalne samouprave, odnosno jedinicama područne (regionalne) samouprave, i pruža im stručnu pomoć, utvrđuje i objavljuje službene rezultate provedenog glasovanja na državnom referendumu te obavlja druge poslove propisane zakonom.

Obvezatne upute za rad povjerenstva za provedbu državnog referenduma u jedinicama lokalne samouprave odnosno jedinicama lokalne uprave i samouprave i odborima, Državno povjerenstvo objavit će u dnevnim javnim glasilima i na Hrvatskoj radioteleviziji.

Nakon što utvrdi rezultate referenduma, sukladno članku 44., Državno povjerenstvo dostavlja izvješće i rezultate glasovanja na referendumu tijelu koje je raspisalo referendum, te objavljuje odluku donesenu na referendumu u Narodnim novinama te u dnevnom tisku kao i na Hrvatskoj radioteleviziji. Sredstvima koja se za podmirenje troškova referenduma, temeljem članka 47. Zakona, podmiruju iz Državnog proračuna, raspolaže Državno povjerenstvo određujući način korištenja tih sredstava i provodi nadzor nad njihovom uporabom. Državno povjerenstvo dodjeljuje sredstva povjerenstvima za provedbu državnog i savjetodavnog referenduma. Osim navedenoga, Zakonom su propisane i procesne ovlasti Državnog povjerenstva u postupku zaštite referenduma.

3. PRIJEDLOG ZAKONA O DRŽAVNOM IZBORNOM POVJERENSTVU REPUBLIKE HRVATSKE

3.1. Predmet uređenja Prijedloga zakona o Državnom izbornom povjerenstvu Republike Hrvatske

Prijedlogom zakona o Državnom izbornom povjerenstvu Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Prijedlog zakona) uređuje se sastav Državnog izbornog povjerenstva Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Državno izborno povjerenstvo) i način izbora njegovih članova, nadležnost, te način rada i odlučivanja, odnos s građanima, tijelima i institucijama u Republici Hrvatskoj, suradnja s međunarodnim organizacijama i institucijama, kao i ostala pitanja od značenja za obavljanje poslova iz nadležnosti ovoga tijela. Prijedlogom zakona se Državno izborno povjerenstvo određuje kao stalno, neovisno i stručno državno tijelo koje obavlja poslove iz svoje nadležnosti u izborima za pojedina tijela, čime bi bile derogi- rane odgovarajuće odredbe postojećih izbornih zakona.

3.2. Sastav Državnog izbornog povjerenstva i izbor njegovih članova

Državno izborno povjerenstvo bilo bi sastavljeno od predsjednika, dva potpredsjednika i dva člana koji bi bili izabrani prema postupku propisanim ovim Prijedlogom zakona.

Predsjednika Državnog izbornog povjerenstva birao bi temeljem javnog poziva Hrvatski sabor većinom glasova svih zastupnika na vrijeme od osam godina između kandidata koji ispunjavaju propisane uvjete. Za predsjednika bi mogla biti izabrana osoba hrvatskog državljanstva koja, kako se navodi, ima biračko pravo, pravne je struke, koja poznaje politički i izborni sustav, te ima praktična

znanja u provedbi izbora, a nije član niti jedne političke stranke i nije kandidat na izborima. Svakako bi trebalo propisati da mora biti diplomirani pravnik, jer pod izrazom »da je pravne struke«, može se shvatiti i niži stupanj pravne, odnosno upravne struke. U tom slučaju suvišno je isticati potrebu da poznaje politički i izborni sustav jer se to treba podrazumijevati. Predsjednik bi, kako se propisuje, predstavljao Državno izborno povjerenstvo, rukovodio bi njegovim radom, određivao mjere i postupanja sukladno zakonskim ovlastima, te poduzimao nužne aktivnosti radi nesmetanog i redovitog obavljanja poslova iz djelokruga Državnog izbornog povjerenstva.

Prijedlogom zakona se na isti način predviđa da i članovi Državnog izbornog povjerenstva moraju biti stručne osobe10 izvan političkih stranaka. Ali da bi se osigurao stranački utjecaj u izboru članova Državnog izbornog povjerenstva predviđa se da bi potpredsjednike i članove Državnog izbornog povjerenstva birao Hrvatski sabor većinom glasova svih zastupnika na mandat od osam godina tako da se jednog potpredsjednika i jednog člana bira na prijedlog većinske političke stranke, odnosno koalicije, a drugog potpredsjednika i drugog člana na prijedlog oporbenih političkih stranaka ili koalicija sukladno stranačkom sastavu Hrvatskog sabora u trenutku izbora.

3.3. Nadležnost Državnog izbornog povjerenstva

Popis poslova koji su Prijedlogom zakona stavljeni u nadležnost Državnog izbornog povjerenstva valja dopuniti i onim poslovima u organizaciji i nadzoru provedbe izbora i referenduma koji su propisani pojedinim izbornim zakonima, odnosno Zakonom o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne samouprave, koje smo prethodno naveli. Uz njih bi Državno izborno povjerenstvo, u sklopu svojih stalnih aktivnosti između izbora, obavljalo i sljedeće poslove: davalo bi mišljenja i smjernice za dogradnju i unaprjeđivanje izbornog zakonodavstva, te zakonodavstva koje uređuje referendum, imenovalo bi članove županijskih izbornih povjerenstava i gradskog izbornog povjerenstva Grada Zagreba, provodilo bi izobrazbu članova izbornih povjerenstava i povjerenstava za provedbu referenduma u lokalnim jedinicama, izvješćivalo bi građane o provedbi izbora, te mogućnost ostvarenja i zaštite biračkog prava u izbornom postupku, vodilo bi brigu o zakonitosti i pravilnosti vođenja i ažuriranja popisa birača, te o pravovremenom zaključivanju i potvrđivanju popisa birača, pripremi i izradi izvadaka iz popisa birača, sukladno zakonu kojim se uređuje vođenje popisa birača, propisivalo bi obrasce za provedbu pojedinih izbornih radnji, sukladno sadržaju i obvezama utvrđenim za pojedine vrste izbora, određivalo bi način arhiviranja i objavljivanja materijala o provedenim izborima i referendumu, objavljivalo bi periodične, stručne publikacije vezane uz izborni sustav, provedbu izbora i praksu, podnosilo bi izvješća nadležnim tijelima o provedbi izbora i referenduma, utvrđivalo bi organizaciju svoje stručne službe, te bi izabiralo svojega tajnika i njegovog zamjenika te, konačno, ostvarivalo bi suradnju s organizacijama u zemlji, te s međunarodnim organizacijama i institucijama u području izbornog zakonodavstva i općenito izbora.

3.4. Prava i obveze članova Državnog izbornog povjerenstva

Člankom 12. Prijedloga zakona predviđa se da bi predsjednik, potpredsjednici i članovi Državnog izbornog povjerenstva bili državni dužnosnici, pa bi za vrijeme obnašanja dužnosti imali pravo na plaću i ostala materijalna prava, sukladno zakonu kojim se uređuju obveze i prava državnih dužnosnika. Također, uspostavio bi se i inkompatibilitet funkcije člana Državnog izbornog povjerenstva s obavljanjem bilo kakve profesionalne dužnosti, zatim dužnosti čije bi obnašanje dovelo do dvojbi vezanih u njihovu nepristranost, narušilo njihov moralni integritet i ugled što ga uživaju u javnosti, kao niti dužnosti čije bi obnašanje moglo utjecati na nastupanje okolnosti vezanih uz sukob interesa, sukladno zakonu kojim se uređuju pitanja sukoba interesa.¹¹ Prema članku 17. Prijedloga zakona Državno izborno povjerenstvo odlučivalo bi na sjednicama koje bi, kako se propisuje, bile u pravilu javne. Slučajevi u kojima bi se mogla isključiti javnost bili bi propisani Poslovnikom o radu Državnog izbornog povjerenstva. Također, način rada i odlučivanja Državnog izbornog povjerenstva, te pitanja vezana uz prava i obveze članova Povjerenstva koja ne bi bila uređena zakonom, uređivala bi se, odnosno razrađivala, Poslovnikom o radu Državnog izbornog povjerenstva. Istim Poslovnikom bi se, kako se predviđa, mogla urediti i sva druga pitanja od značenja za rad povjerenstva. Poslovnik bi se donosio na sjednici Povjerenstva većinom glasova svih njegovih članova i bio bi objavljen u Narodnim novinama.

3.5. Stručna služba Državnog izbornog povjerenstva

Kako je prethodno istaknuto, postojeće Državno izborno povjerenstvo ne raspolaže stalnom stručnom službom koju bi činili u njemu stalno zaposleni stručnjaci, već se i takva stručna službe (stručni tim) formirala ad hoc. Člankom 22. Prijedloga zakona predviđa se da bi novo stalno Državno izborno povjerenstvo imalo i stalnu stručnu službu za obavljanje stručnih poslova iz djelokruga Državnog izbornog povjerenstva i stručnih poslova u vezi s vođenjem popisa birača, te administrativnih i tehničkih poslova čije obavljanje omogućava njegovo redovito i nesmetano djelovanje.

Pravilnikom o unutarnjem ustrojstvu stručne službe uređivalo bi se unutarnje ustrojstvo i način rada stručne službe, utvrdila bi se radna mjesta i opis poslova, točan broj službenika i namještenika, način rada i koordinacija rada dislociranih službenika u županijama, te stručni i drugi uvjeti potrebni za raspored na radna mjesta. Taj bi Pravilnik, također, donosilo Državno izborno povjerenstvo, većinom glasova svih svojih članova.

Važno je istaknuti da bi stručna služba Državnog izbornog povjerenstva u svakoj županiji i u Gradu Zagrebu imala potreban broj službenika koji bi vodili popise birača i jednog državnog službenika koji bi, prema položaju, bio tajnik županijskog izbornog povjerenstva, odnosno tajnik Gradskog izbornog povjerenstva Grada Zagreba. Novost je da bi navedeni tajnik, u odnosu na službenike koji vode popise birača, imao ovlasti čelnika tijela državne uprave i bio bi odgovoran za zaključivanje i potvrđivanje popisa birača.

3.6. Prijelazne odredbe Prijedloga zakona i prestanak pojedinih odredbi izbornih zakona

Prijedlog zakona unosi bitne promjene u nadležnosti i ustrojstvu Državnog izbornog povjerenstva. Stupanjem na snagu Zakona o Državnom izbornom povjerenstvu prestale bi biti na snazi sljedeće odredbe pojedinih zakona koji su dio našeg izbornog sustava: članci 45., 46. i 47. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, članak 21. stavak 1. Zakona o izboru predsjednika Republike Hrvatske, članak 30. Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te članak 13. Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne samouprave.

Posebno treba istaknuti da se predviđa da bi nadležnost tijela državne uprave, iz članaka 11. i 34. Zakona o popisima birača,¹² bila prenesena na Državno izborno povjerenstvo i njegovu stručnu službu. Naime, ističe se da bi se profesionalizacijom Državnog izbornog povjerenstva otvorile mogućnosti povjeravanja širih ovlasti tome tijelu. Takva je i vođenje brige o zakonitosti i pravilnosti vođenja i ažuriranja popisa birača-' Ipak, smatramo da bi tu izmjenu nomotehnički bilo ispravno izvršiti izmjenama i dopunama Zakona o popisima birača, a ne isključivo budućim Zakonom o Državnom izbornom povjerenstvu.

4. ZAKLJUČNO RAZMATRANJE

Budući da je Prijedlog zakona prošao postupak prvog čitanja u Hrvatskom saboru vjerujemo da će se u dogledno vrijeme to tijelo ustrojiti kao stalna institucija, odnosno da će se izabrati njegovi članovi kako bi se pripremili za obavljanje svih poslova iz svoje nadležnosti. Pred njima će biti zadaci za čije će im obavljanje, tijekom uhodavanja, biti nužna stručna pomoć postojećeg Državnog izbornog povjerenstva.

¹ Nar. nov., br. 22/92, 42/92 - ispr., 69/04, 71/97 - Odluka USRH i 99/04 - ispr. Odluke USRH).
² Nar. nov., br. 116/99, 109/00, 53/03 i 69/03 - proč. tekst, ovdje napominjemo da ćemo u tekstu ovog članka koristiti numeraciju iz pročišćenog teksta Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor - Nar. nov., br. 69/03, kojeg je utvrdio Odbor za zakonodavstvo Hrvatskog sabora.
³ Nar. nov., br. 33/01, 10/02 - Odluka USRH, 155/ 02 - vidjeti članak 43. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, 45/03, 43/04 - Odluka USRH i 44/05 - proč. tekst, ovdje napominjemo da ćemo u tekstu ovog članka koristiti numeraciju iz pročišćenog teksta Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave - Nar. nov., br. 44/05, kojeg je utvrdio Odbor za zakonodavstvo Hrvatskog sabora.
⁴ Nar. nov., br. 33/96 i 92/01.
⁵ Vidjeti CD-ROM »ACEEEO 1991. - 2001.«, pod Our conferences, documents.
⁶ U nas se, do sada, u tisku i stručnoj publicistici malo pisalo o navedenim pitanjima. Javnost je bila više zaokupljena pitanjima samog izbornog sustava. Izdvajamo članak »Izborna reforma« Antuna Palarića, dipl. iur., državnog tajnika Središnjeg državnog ureda za upravu, Informator, br. 5376 od 14. rujna 2005. g. kojim su elaborirana i pitanja nužnosti ustrojavanja Državnog izbornog povjerenstva kao stalnog tijela.
⁷ Vidjeti: http://www.sabor.hr / Dnevni red 16. sjednice Hrvatskog sabora pod toč. 1., Prijedlog zakona o Državnom izbornom povjerenstvu Republike Hrvatske, prvo čitanje, P. Z. 329. Rasprava je zaključena 21. rujna 2005., a 23. rujna 2005. donesen je zaključak o prihvaćanju Prijedloga zakona o Državnom izbornom povjerenstvu Republike Hrvatske.
⁸ Ono je za izbora 1990. do 1995. bilo smješteno svaki put u drugim prostorijama u zgradi Hrvatskog sabora, da bi tek nakon 1997. bilo je smješteno u saborskim prostorijama u Opatičkoj 8 u Zagrebu, ali koje je dijelilo s drugim saborskim službama. Stručnu službu bi uvijek činilo desetak sudaca Općinskog i Županijskog suda u Zagrebu koji bi se sabirali prigodom pojedinih izbora. Za to vrijeme, uglavnom, ne bi obavljali svoje redovite poslove na sudu.
⁹ Nar. nov., br. 33/96 i 92/01.
¹⁰ Člankom 8. Prijedloga zakona predviđa se mogućnost da bi potpredsjednici i članovi Državnog izbornog povjerenstva mogli biti pravne ili politološke struke. Imajući na umu da je izborni postupak u svojoj biti postupak tehničke organizacije, prožet mogućnošću ulaganja pravnih lijekova u pojedinim fazama njegova trajanja, izražavamo sklonost da bi svi članovi Državnog izbornog povjerenstva trebali biti isključivo diplomirani pravnici s određenim iskustvom u radu na pravnim poslovima. Konačno, do sada su članovi Državnog izbornog povjerenstva bivali imenovani iz reda sudaca najviših sudova i drugih istaknutih pravnika. Samo će pravnici moći donositi odluke, motivirani zakonskim odredbama kao i pravnom logikom izbornog postupka i drugih zakona, koje će morati primjenjivati. Po- litiolozi tim znanjima ne raspolažu i postoji mogućnost da svoje odluke motiviraju prosudbom je li nešto stvarno moguće učiniti, a ne je li to i pravno dopušteno.
¹¹ Nasuprot inkompatibilitetu, kako je prethodno opisan, dopušta se obnašanje dužnosti u području znanstvenoga i stručnog rada te istraživanja, objavljivanja radova, sudjelovanja na stručnim i znanstvenim skupovima, u pripremanju nacrta propisa, kao i dobrotvornog sudjelovanja u radu humanitarnih, kulturnih i športskih udruga.
¹² Nar. nov., br. 19/92.
¹³ Opširnije vidjeti u članku Antuna Palarića, dipl. iur., »Izborna reforma- navedenog u bilješci 6.