1. UVOD
Povod za pisanje ovoga članka tri su strateška dokumenta Europske unije (u nastavku teksta: EU) objavljena u razmaku od nekoliko mjeseci, koji će imati znatan utjecaj na zakonodavne inicijative nove Europske komisije i, u konačnici, na propise koji će iz tih inicijativa proizaći. Ti dokumenti su Draghi izvještaj o konkurentnosti EU-a, Letta izvještaj o jedinstvenom tržištu EU-a te Bijela knjiga Europske komisije o budućnosti digitalnog sektora.

Iako su Draghi i Letta izvješća sveobuhvatni dokumenti koji obuhvaćaju više sektora EU-a, u ovom ćemo se članku usredotočiti na reforme koje se predlažu u digitalnom odnosno telekomunikacijskom sektoru, a koje su komplementarne s idejama Europske komisije iz Bijele knjige.

Usredotočit ćemo se na ideju koja je zajednička svim trima dokumentima, a to je poticanje tržišne konsolidacije velikih operatora i, posljedično, odustajanje od koncepta zaštite tržišnog natjecanja, s ciljem stvaranja paneuropskih operatora koji svojom veličinom i ekonomskom snagom mogu privući investicije, razvijati inovacije i infrastrukturu te konkurirati kineskim i američkim operatorima, čime se jača europska konkurentnost.

U prvom dijelu članka iznijet ćemo probleme koje ta tri dokumenta identificiraju i prikazati rješenja koja se predlažu. U drugom dijelu članka dat ćemo kritički osvrt na predložena rješenja.

2. BIJELA KNJIGA EUROPSKE KOMISIJE
U veljači 2024., kao svojevrsno nasljeđe tada odlazeće Komisije i povjerenika Bretona, objavljen je programski dokument Bijela knjiga – Kako zadovoljiti europske potrebe za digitalnom infrastrukturom (White Paper - How to master Europe’s digital infrastructure needs?)¹

Europska komisija smatra, pozivajući se na rezultate javnog savjetovanja, da i dalje ne postoji jedinstveno digitalno tržište EU-a, već 27 nacionalnih tržišta. Razloge vidi u neujednačenoj dodjeli radiofrekvencijskog spektra, različitim uvjetima za krajnje korisnike u pojedinim državama članicama i različitim zahtjevima država članica za ovlaštenje za pružanje elektroničkih komunikacijskih usluga.

Komisija nadalje argumentira kako se regulatorna fragmentacija preslikava na strukturu tržišta, zbog čega u EU-u postoji oko 50 mobilnih i više od 100 fiksnih operatora, a samo je nekolicina njih (Deutsche Telekom, Vodafone, Orange, Iliad i Telefonica) prisutna na više nacionalnih tržišta.

Na mobilnom tržištu, u 16 država članica postoje tri operatora, u devet država ima ih četiri, a u dvije države čak pet. Međutim, čak i kod mobilnih operatora koji su prisutni u više država, oni u svakoj funkcioniraju zasebno i njihove ponude i sustavi nisu ujednačeni na razini EU-a.

Takva fragmentacija negativno djeluje na profitabilnost i obeshrabruje prekogranično pružanje usluga. Komisija priznaje da prekogranična konsolidacija nije problem iz perspektive tržišnog natjecanja, ali tvrdi da su potencijalne prednosti takve konsolidacije ograničene prisutnošću različitih nacionalnih pravila i manjkom pravog jedinstvenog tržišta.

Bitno je naglasiti da u svojoj analizi Komisija priznaje kako su, u cjelini, cijene usluga u EU-u niže u odnosu na cijene u SAD-u, da je pokrivenost optikom u EU-u viša nego u SAD-u te da je pokrivenost osnovnim 5G signalom usporediva s onom u SAD-u. No, neovisno o tome, Komisija ustraje na tome da fragmentacija EU tržišta negativno utječe na mogućnosti rasta operatora koji je nužan za njihov investicijski potencijal za razvoj mreža i usluga budućnosti.

U Bijeloj knjizi Europska komisija predlaže tri područja djelovanja: poboljšanje mehanizama financiranja, dovršetak jedinstvenog digitalnog tržišta kroz reviziju postojećeg regulatornog okvira za elektroničke komunikacije te jačanje sigurnosti i otpornosti digitalnih infrastruktura u Europi.

U dijelu koji se odnosi na reviziju regulatornog okvira, Komisija predlaže reformu sustava ovlaštenja s ciljem uspostave sustava ovlaštenja prema državi podrijetla, koji se primjenjuje na digitalne usluge. Nadalje, predlaže razmotriti uklanjanje prepreka za centralizaciju mreža operatora, jačanje europskog upravljanja radiofrekvencijskim spektrom i posljedično smanjenje nacionalnih ovlasti u tom pogledu. Također, Komisija predlaže mjere za ubrzanje potpunog napuštanja bakrenih mreža.

U odnosu na tržišno natjecanje, Komisija predlaže postupno napuštanje prethodne regulacije koja počiva na određivanju regulatornih obveza operatorima sa znatnom tržišnom snagom i prelazak na klasičnu naknadnu kontrolu poštovanja pravila tržišnog natjecanja. Komisija predlaže uspostavu zajedničkog europskog veleprodajnog proizvoda koji bi svim operatorima jamčio iste uvjete za pristup korisnicima, umjesto različitih nacionalnih proizvoda.

3. PUNO VIŠE OD TRŽIŠTA - IZVJEŠĆE ENRICA LETTE
Enrico Letta, bivši talijanski premijer, dobio je mandat od institucija EU-a, poglavito od Komisije, za izradu izvješća o budućnosti jedinstvenog tržišta EU-a, kao „krunskog dragulja“ europske integracije.

Izvješće je objavljeno u travnju 2024. pod nazivom „Puno više od tržišta“. Izvješće polazi od pretpostavke da su se geopolitičke okolnosti u kojima djeluje jedinstveno tržište EU-a dramatično promijenile. Udio EU-a u globalnoj ekonomiji pokazuje drastičan pad u odnosu na ostale vodeće svjetske ekonomije, posebice u usporedbi s azijskim gospodarstvima, ali i u odnosu na SAD. Populacija EU-a drastično se smanjuje. Ratovi i trgovinski sukobi sve više podrivaju načela međunarodnog poretka koja počivaju na vladavini prava. U takvom svijetu EU treba raditi na novom jedinstvenom tržištu. Letta prihvaća da to novo jedinstveno tržište treba zadržati temeljna načela na kojima počiva (otvorenost, slobodna trgovina), no ta načela moraju se gledati i u kontekstu jednakih mogućnosti za poslovanje (level playing field) te moraju podržavati ciljeve uspostave učinkovite europske industrijske politike. Da bi se to postiglo, EU treba brzinu, treba veličinu (scale) te dovoljne financijske resurse. Što točno znače ove riječi, Letta pojašnjava za više ključnih sektora jedinstvenog tržišta te predlaže konkretne mjere.

Osnovni moto reformi koje Letta predlaže sažet je u podnaslovu „Ambiciozno jedinstveno tržište – veličina je važna“. Ukratko, jedinstveno tržište mora ići u smjeru okrupnjavanja, jer samo se velike kompanije mogu takmičiti na globalnom tržištu i imati dovoljan investicijski potencijal za inovacije koje su nužne za zadržavanje pozicije jedinstvenog EU tržišta u svijetu.

Letta posebno prepoznaje važnost sektora elektroničkih komunikacija te predlaže drastičan zaokret u odnosu na dosadašnju politiku, iako priznaje da su liberalizacija i tržišno natjecanje u sektoru elektroničkih komunikacija dali odlične rezultate, jer su omogućili ulazak novih tvrtki koje su izazvale bivše monopoliste te posljedično dovele do smanjenja cijena. Letta također priznaje i da napredak u prelasku s bakrenih na optičke mreže nije loš, kao ni prelazak na 5G mreže u mobilnim uslugama. No, prema njegovu mišljenju to nije dovoljno. Postoje i dalje velike razlike između napretka u pojedinim državama, postoji velika investicijska praznina te i dalje postoji rascjepkanost tržišta.

Letta zaključuje da je u kontekstu potrebe za masivnim investicijama za prelazak na nove tehnologije, neodrživa situacija u kojoj na europskom tržištu postoji više od 100 operatora i gdje je fokus isključivo na regulaciji koja ide u prilog novim igračima.

Konkretne mjere koje Letta predlaže su olakšavanje konsolidacije operatora i posljedično smanjenje njihova broja te poticanje tzv. „paneuropskih“ operatora koji bi pružali prekogranične usluge u više država članica. Konsolidacija se diskretno najavljuje kao najprije nacionalna, a onda i šire. Letta zaključuje da stvaranje operatora koji su sposobni za globalnu ulogu nije cilj koji je suprotan ciljevima tržišnog natjecanja na otvorenom tržištu.

Nadalje, Letta predlaže i ujednačavanje pravila o dodjeli radiofrekvencijskog spektra te upravljanje tim spektrom na razini EU-a. Usto, zagovara i evoluciju postojećeg regulatornog modela u kojem postoji relativno labava suradnja nacionalnih regulatora, u korist uspostave regulatornog modela na dvije razine – europskog (za mrežnu neutralnost, prekogranične usluge, roaming) i nacionalnog (za nacionalne mreže, krajnje korisnike).

Za 2025. predlažu se konkretne mjere: (i) ukloniti administrativne i regulatorne prepreke, osigurati unificirani regulatorni okvir na cijelom području EU-a u smjeru jedinstvenog regulatornog tijela s pristupom na dvije razine; (ii) razviti načela koja će omogućiti inovacije i specijalizirane usluge uz poštovanje načela zaštite otvorenog interneta.

4. BUDUĆNOST EUROPSKE KONKURENTNOSTI, STRATEGIJA MARIJA DRAGHIJA
Europska komisija zadužila je Marija Draghija, bivšeg talijanskog premijera i bivšeg predsjednika Europske središnje banke (ECB) za izradu strateškog dokumenta o budućnosti europske konkurentnosti, koji je objavljen u rujnu 2024.

Dokument analizira izazove koje imaju gospodarstvenici na jedinstvenom tržištu, posebice imajući na umu da okolnosti koje su pozitivno djelovale na rast više nisu iste. Dokument je podijeljen na dva dijela. U prvom dijelu daje se općenit pregled faktora koji utječu na kompetitivnost te predlažu općenite strateške mjere. U drugom dijelu dubinski se analiziraju pojedini sektori i predlažu se sektorske strateške mjere.

Za potrebe ovoga članka analiziramo poglavlje 3. Digitalizacija i napredne tehnologije. Draghijeva polazna pretpostavka je da će europska konkurentnost sve više ovisiti o digitalizaciji svih sektora i jačanju naprednih tehnologija, što će dovesti do rasta investicija, zaposlenosti i stvaranja nove vrijednosti. Da bi se to postiglo, potrebne su mreže velikog kapaciteta i brzine.

Kao problem koji otežava postizanje navedenog cilja, Draghi vidi rascjepkanost tržišta i zaključuje da danas EU ima na desetke telekom pružatelja usluga, za razliku od Kine i SAD-a. Prema njegovu mišljenju, EU kompanijama nedostaje veličina kako bi svim građanima omogućili pristup optici i 5G mrežama te kako bi poslovnim subjektima omogućili napredne platforme za inovacije. Pritom, uspoređuje broj operatora u EU-u i SAD-u, gdje EU ima 34 mobilna operatora i 351 virtualnog mobilnog operatora², dok u SAD-u postoje samo 3 mobilna operatora i 70 virtualnih mobilnih operatora, a u Kini 4 mobilna operatora i samo 16 virtualnih mobilnih operatora.

Razina koncentracije operatora također je niža u EU-u, gdje tri najveća operatora zajednički drže 35 % tržišta, dok u SAD-u drže 66 %, a u Kini 95 %.

Draghi ističe da su niže cijene u Europi nedvojbeno korisne za građane i tvrtke, ali su s vremenom smanjile profitabilnost industrije, investicije i inovacije. Nadalje, Draghi konstatira da su regulacija i tržišno natjecanje u telekom sektoru negativno djelovali na konsolidaciju, favorizirajući male operatore i niže cijene. To je negativno djelovalo i na prekograničnu konsolidaciju. Suprotno od toga, SAD i Kina uspostavile su regulatorni okvir koji je doveo do situacije u kojoj mali broj operatora pruža usluge velikom broju korisnika.

Draghi posebno ističe problem nedostatne koordinacije u upravljanju i dodjeli radiofrekvencijskog spektra te nastojanja država članica da ostvare maksimalne prihode za proračun prilikom dodjele spektra. Drugi problem vidi u neprestanom ograničavanju velikih operatora putem prethodne regulacije koja favorizira male operatore čiji investicijski potencijal nije dovoljan da se dostignu ciljevi Digitalnog desetljeća 2030. Pad profitabilnosti telekom sektora predstavlja rizik za industriju u cjelini, jer njezin uspjeh ovisi o postojanju napredne infrastrukture koja će omogućiti digitalizaciju proizvodnje, dobave i distribucije.

Polazeći od navedenog Draghi predlaže reformirati EU regulaciju i tržište kako bi se dovršilo stvaranje jedinstvenog tržišta za telekomunikacije koje će imati harmonizirana pravila i poticati prekogranična spajanja i prekogranično pružanje usluga.

Također, predlaže harmonizaciju dodjele radiofrekvencijskog spektra i pravila o satelitskoj povezivosti te organiziranje dodjele spektra na EU razini s duljim rokom trajanja dozvola i manjim ograničenjima.

5. UČINCI TRIJU STRATEŠKIH DOKUMENATA NA KONKRETNE AKCIJE
Bijela knjiga, Letta izvješće i Draghi strategija su dokumenti različitih autora nastali s različitom inicijalnom svrhom. No, u području telekoma njihova podudarnost je gotovo potpuna, počevši od analize problema, pa do rješenja koja se predlažu. Stoga je opravdano postaviti pitanje ide li EU doista u smjeru koji se predlaže i jesu li ti dokumenti obvezujući i, ako jesu, za koga.

Za početak možemo reći da su sva tri dokumenta na izvjestan način nasljeđe prethodne Europske komisije koja je jedan od njih (Bijelu knjigu) sama izradila, dok je druga dva naručila ili bila jedan od naručitelja.

Nakon održanih izbora formirana je nova Europska komisija u kojoj je dosadašnja predsjednica dobila novi mandat. Prilikom raspodjele portfelja svaki od novih povjerenika dobio je ciljeve koje bi trebao ispuniti (Mission Letter). U ciljevima povjerenice Virkkunen navodi se da u obavljanju misije treba uzeti u obzir Draghijev izvještaj te Lettin izvještaj, i da treba raditi na novom Aktu o digitalnim mrežama, uzimajući u obzir Bijelu knjigu iz veljače 2024.³

Namjere Europske komisije dodatno su formalizirane i u njezinu programu rada, gdje je za područje konkurentnosti navedeno da je najvažniji preduvjet za razvoj digitalnog gospodarstva pouzdana digitalna infrastruktura velikog kapaciteta. Stoga će Akt o digitalnim mrežama stvoriti prilike za prekogranično pružanje usluga i ojačati konkurentnost industrije te poboljšati koordinaciju o području spektra.⁴

Dakle, tri dokumenta koja smo opisali predstavljaju stratešku osnovu za rad Europske komisije, koja je samu sebe obvezala da putem konkretnih zakonodavnih prijedloga provede preporuke i ciljeve iz navedenih dokumenata.

6. KRITIKA PRISTUPA KOJI ZAGOVARAJU BIJELA KNJIGA, LETTA I DRAGHI
Međutim, ideje iznesene u ta tri dokumenta koja smo opisali nisu jednoglasno prihvaćene. Štoviše, one su doživjele znanstvene i institucionalne kritike, koje opisujemo u nastavku teksta.

Prvo, upućujemo na jezgrovitu kritiku u članku koji potpisuje grupa autora u kojem se pojašnjava zašto Draghi nije u pravu s prijedlozima u telekomu⁵. Autori osporavaju tezu da je konsolidacija telekoma rješenje za nedostatak investicija i poboljšanje europske konkurentnosti. Misle da je pogrešna premisa prema kojoj se takav rezultat može postići pukim izborom šire definicije tržišta, sve dok su u stvarnosti telekom tržišta dominantno nacionalna. Autori se protive rješenjima koja bi počivala na obećanjima operatora da će povećati investicije ako im se odobri okrupnjavanje, posebice ako ne postoje osigurači protiv monopolizacije.

Nadalje, autori jasno upozoravaju da se kroz zagovaranje prekogranične konsolidacije zapravo pokušavaju olabaviti pravila za kontrolu nacionalnih koncentracija operatora. Kroz proširenu definiciju tržišta, kao EU tržišta, a ne nacionalnih tržišta, nastoji se nacionalne konsolidacije učiniti dopuštenima. No, krajnji učinak takvih koncentracija mogao bi biti štetan za korisnike i tvrtke te dovesti do viših cijena i smanjenih investicija, čime bi se europska konkurentnost narušila na dulje razdoblje. Autori naposljetku dovode u pitanje mogućnost kontrole i nadzora nad investicijama koje bi operatori ponudili u zamjenu za odobrenje koncentracije.

Drugo, vrlo detaljan osvrt na Bijelu knjigu dao je i BEREC⁶, u svojem doprinosu javnoj raspravi koju je Europska komisija organizirala⁷. BEREC smatra da se operatori u svojim strategijama poslovanja ciljano odlučuju na nacionalno pružanje usluga iz poslovnih razloga, a ne zbog regulatornih zapreka za prekogranično djelovanje. Mjere koje idu za regulatornom centralizacijom na umjetan način potiču konsolidaciju, a da nemaju za cilj rješavanje konkretnih problema. One mogu negativno utjecati na dinamiku tržišnog natjecanja i potencijalno narušiti izbor korisnika, degradirati kvalitetu i dovesti do povećanja cijena.

BEREC zaključuje da postignuća postojećeg okvira, tržišno natjecanje i dobrobiti korisnika, nisu postignuta nepovratno, odnosno mogu biti narušena. Stoga, stavljanje fokusa na veličinu kako bi se ojačala europska konkurentnost nije utemeljeno na empirijskim dokazima koji bi potvrdili da će konsolidacija doista imati takav učinak.

Treće, Vijeće Europske unije (u nastavku teksta: Vijeće EU-a) donijelo je za vrijeme mađarskog predsjedanja zaključke⁸, koji, ako se pažljivo čitaju, upućuju na to da države članice imaju rezerve prema preporukama iz Bijele knjige i Draghijeva izvješća. Tako, Vijeće EU-a samo „prima na znanje“ Bijelu knjigu Komisije i izvješće visoke razine Enrica Lette te potiče Komisiju i države članice da pažljivo procijene trenutačno stanje digitalne infrastrukture i regulatornog okružja kako bi se za digitalne infrastrukture i mreže diljem EU-a osigurao siguran i čvrst okvir, otporan na buduće promjene, kojim se mogu poticati inovacije i promicati tržišno natjecanje na dobrobit krajnjih korisnika.⁹

Vidljivo je, dakle, da Vijeće EU-a, kao jedan od dvaju ravnopravnih zakonodavaca u EU-u ipak u prvi plan stavlja postojeća načela, a to je tržišno natjecanje na dobrobit krajnjih korisnika.

7. ZAKLJUČNA RAZMATRANJA
Naslov ovoga članka upućuje na zabrinutost oko smjera kojim se kreće EU u području telekoma i digitalnih usluga. Naime, ne može se osporiti da sva tri dokumenta ispravno prepoznaju dramatične globalne političke promjene. Također, ne može se osporiti niti da te promjene traže prilagodbu EU-a.

Međutim, teško je ne primijetiti da u području telekoma predložena rješenja imaju ozbiljne zamjerke. U biti, zagovara se i predlaže odustajanje od dosadašnjih temeljnih načela na kojima počiva regulatorni okvir EU-a u području telekomunikacija, ali i pravo EU-a općenito. To su zaštita tržišnog natjecanja na dobrobit krajnjih korisnika, primjena odredbi u skladu s načelima poštovanja temeljnih prava, otvorenost tržišta i zaštita prava manjih poduzetnika. Sva ta načela trebalo bi staviti na stranu (više ili manje) i primjenjivati ih uz jedno novo načelo, a to je europska konkurentnost do koje se dolazi konsolidacijom i okrupnjavanjem. Navodno će samo veliki operatori moći osigurati razinu investicija koje su potrebne za digitalizaciju EU gospodarstva.

Istina, tri dokumenta ponajprije govore o prekograničnom okrupnjavanju, ali se pažljivijim čitanjem može vrlo jasno vidjeti da prekograničnom okrupnjavanju prethodi nacionalno okrupnjavanje. Posljedično, trebalo bi najprije žrtvovati tržišno natjecanje i cijene na nacionalnim tržištima, pa potom žrtvovati pojedina nacionalna tržišta i sve prepustiti nekolicini tzv. „paneuropskih operatora“ koji će se pobrinuti da svima bude dobro. Kao željena posljedica okrupnjavanja dolaze i više cijene, jer je kao mana prepoznato da Europljani imaju najjeftinije usluge. Svaka regulacija koja komplicira i opterećuje taj proces je nepoželjna, antiinvesticijska i nepotrebna. S druge strane, poželjna je regulacija koja štiti te nove europske šampione od konkurencije iz SAD-a i Kine.

Takav drastičan zaokret baca u vjetar sve što je postignuto u dugotrajnom procesu liberalizacije, koji je upravo u području telekom usluga dao najbolje rezultate, što se priznaje u sva tri dokumenta. Pitanje je bismo li se mogli vratiti natrag, ako se u budućnosti utvrdi da smo uspješno konsolidirali tržište i stvorili paneuropske operatore, ali su izostali pozitivni učinci takvog okrupnjavanja. No, ta je priča tek na početku. Bit će zanimljivo pratiti kakav će konkretan zakonodavni prijedlog Europska komisija predložiti do kraja 2025. i kako će na njega reagirati Vijeće i Parlament, kao EU zakonodavci.