Vodeći brigu o razvoju sustava lokalne i područne samouprave te stvarajući pretpostavke za širu decentralizaciju javnih poslova, kao i jačanje administrativnog kapaciteta lokalne samouprave, Vlada Republike Hrvatske predložila je izmjene i dopune Zakona o lokalnoj i područnoj samoupravi.

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 129/05) donesen je u redovitoj proceduri, kroz dva čitanja. Posebno valja istaknuti da je zakonski prijedlog izrađen u suradnji sa Savezom gradova i općina - nacionalnom udrugom jedinica lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj.

Središnji državni ured za upravu nastoji uspostaviti partnerski odnos sa Savezom gradova i općina na projektima koji su ključni za razvoj lokalne samouprave. Stoga je prije upućivanja u proceduru usvajanja prijedloga na Vladu, dostavio Nacrt prijedloga Savezu, te sa Savezom raspravio novosti koje donosi Nacrt prijedloga zakona. Središnji državni ured za upravu tako je postupio i prilikom izrade Konačnog prijedloga zakona. S obzirom na to da su u Zakon ugrađeni svi prijedlozi Saveza gradova i općina, može se slobodno ocijeniti da je riječ o zajedničkom prijedlogu.

Primjena Zakona, osobito u provedbi projekta najbolje prakse i uspostavi sustava edukacije o lokalnoj samoupravi, u znatnoj mjeri ovisit će o uspješnoj suradnji Vlade Republike Hrvatske i nacionalnog Saveza jedinica lokalne samouprave.

Namjera je Vlade da se primjenom toga Zakona postigne nekoliko važnih ciljeva, a to su sljedeći:

- jačanje kapaciteta jedinica lokalne samouprave;

- promicanje pozitivnih primjera i najbolje prakse;

- jačanje djelotvornosti u radu jedinica lokalne samouprave;

- širenje okvira za decentralizaciju;

- potpuna primjena Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina;

- jačanje državnog nadzora nad zakonitosti rada jedinica lokalne samouprave;

- normativno uređenje otvorenih pitanja o radu predstavničkih tijela koje je do sada rješavano upravnom i sudskom praksom.

1. Jačanje kapaciteta jedinica lokalne samouprave

Stvaranjem sustava lokalne samouprave, veliki opseg javnih poslova obavlja se na razini vlasti koja je najbliža građanima, a to je na razini lokalne samouprave. Gradonačelnici i općinski načelnici doživljavaju se kao osobe koje su dužne brinuti o potrebama građana.

Da bi mogli obavljati poslove iz djelokruga lokalne samouprave, stvoren je administrativni aparat koji je ostao izvan sustava cjeloživotnog učenja i stručnog usavršavanja.

Nažalost, nakon završetka redovitog školovanja te obavljanja vježbeničke prakse i polaganja državnog stručnog ispita, nema organizirane i sustavne brige o stjecanju novih znanja i vještina. Lokalni službenici, osim pohađanja povremenih tematskih savjetovanja ili možebitno poslijediplomskog studija, nisu u mogućnosti pratiti razvoj zakonodavstva i prakse.

Takva situacija donedavno je bila i s državnim službenicima te pravosudnim dužnosnicima.

Država je uložila napore da se stanje promijeni, stoga u sklopu Ministarstva pravosuđa djeluje Pravosudna akademija koja provodi edukaciju pravosudnih dužnosnika, a u sklopu Središnjeg državnog ureda za upravu ove godine osnovan je Centar za stručno usavršavanje državnih službenika, kao mjesto na kojem će se provoditi sustav cjeloživotnog učenja za državne službenike.

Zakon propisuje obvezu poticanja službenika u lokalnoj i područnoj samoupravi na trajno usavršavanje i stručno osposobljavanje.

Posebno je važno istaknuti da će se stručno usavršavanje provoditi kao zajednički projekt Saveza gradova i općina i Vlade Republike Hrvatske. Vlada je dužna usvojiti strategiju trajnog osposobljavanja i usavršavanja, čiji će nacrt izraditi Središnji državni ured za upravu i Savez gradova i općina. Vlada je dužna, u suradnji sa Savezom gradova i općina, osnovati ustanovu za trajnu edukaciju lokalnih službenika (Akademiju lokalne demokracije).

Da bi se edukacijom lokalnih službenika jačao administrativni kapacitet lokalne samouprave koji bi bio sposoban preuzeti poslove predviđene programom decentralizacije, zaključen je Sporazum o provedbi CARDS programa putem kojeg će stručnjaci Europske unije sudjelovati u izradi programa edukacije koje će provoditi buduća ustanova.

2. Promicanje pozitivne prakse

Jedan od uspješnih projekata suradnje Središnjeg državnog ureda za upravu i Saveza gradova i općina u Republici Hrvatskoj bio je ocjenjivanje najbolje prakse u radu jedinica lokalne samouprave. Taj projekt proveden je početkom 2005. godine, kada su ocjenjivani primjeri najbolje prakse u 2004. godini. Projekt je dobio podršku Vijeća Europe te je od strane stručnjaka Vijeća Europe, koji su sudjelovali u tom projektu, ocijenjen kao znatan korak u jačanju lokalne samouprave.

U namjeri da se između jedinica lokalne samouprave razvija natjecateljski duh te da se ističu najbolja dostignuća koja mogu slijediti druge jedinice lokalne samouprave, Vlada je predložila ustanovljenje državne nagrade za najbolju praksu. Ocjenjivanje samih jedinica lokalne samouprave obavljat će sam Savez gradova i općina i na njegov prijedlog Vlada će dodjeljivati godišnje nagrade.

3. Jačanje djelotvornosti rada jedinica lokalne samouprave

Zakon o lokalnoj i područnoj samoupravi iz 2001. godine propisao je da općine koje imaju manje od 3000 stanovnika nemaju poglavarstvo, već da izvršne poslove obavlja predstavničko tijelo. To rješenje nije se pokazalo dobro u praksi, jer je za svaku odluku trebalo sazivati općinsko vijeće. S obzirom na višestranački sastav predstavničkog tijela i strogu formu sazivanja i održavanja njegovih sjednica, općine koje nemaju poglavarstvo u biti su u znatno težem položaju glede djelotvornosti donošenja odluka.

Zakon o izmjena i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi napustio je to rješenje i predviđa da sve jedinice lokalne samouprave, neovisno o broju stanovnika, imaju poglavarstvo koje obavlja izvršne poslove u jedinici lokalne samouprave.

Zakon napušta dosadašnje rješenje da članove poglavarstva bira predstavničko tijelo, u pravilu, iz reda svojih članova i dopušta predstavničkom tijelu da slobodno bira članove poglavarstva i na taj način omogućava da se u obavljanje javnih poslova mogu uključiti stručnjaci koji nisu sudjelovali na izborima. Otvaranjem te mogućnosti pruža se prilika izbornim pobjednicima da formiraju kvalitetniju lokalnu vladu, a s druge strane javlja se i manje teškoća kod zamjenjivanja vijećnika kada im prestane mandat zbog obavljanja nespojive dužnosti.

Dugo se u stručnim krugovima vodi rasprava o položaju pročelnika upravnih odjela. S jedne strane, nastoji se profesionalizirati stručna služba u lokalnoj samoupravi, a s druge strane, u cilju podizanja djelotvornosti jedinica lokalne samouprave, nastoji se izbjeći duplira- nje nadležnosti. Zakon dopušta mogućnost da pročelnici mogu biti izabrani za člana poglavarstva i prepušta slobodu jedinicama lokalne samouprave da same odluče hoće li pročelnici biti članovi poglavarstva ili ne.

Zakon temeljitije uređuje položaj pročelnika. Dosadašnji Zakon propisivao je samo model imenovanja pročelnika, na način da je pročelnika imenovalo poglavarstvo na temelju javnog natječaja. Iz te odredbe izvodio se zaključak da poglavarstvo može pročelnika i razriješiti.

Da bi se zaštitili pročelnici od političkih smjena nakon promjene lokalne vlasti, ali i istovremeno omogućilo razrješenje pročelnika, Zakon u članku 53.a precizira razloge zbog kojih pročelnik može biti razriješen.

Pročelnik može biti razriješen na vlastiti zahtjev ili ako nastupe neki od razloga zbog kojih prestaje radni odnos po posebnim zakonima kojima se uređuje radni odnos, primjerice: gubitak poslovne sposobnosti, ispunjenjem uvjeta za starosnu mirovinu i si.

Unatoč nastojanjima za stvaranje profesionalne službe na lokalnoj razini, zakonodavac je morao voditi računa o tome da se osigura djelotvorno izvršenje odluka tijela jedinica lokalne i područne samouprave pa je stoga propisao mogućnost razrješenja pročelnika i »ako pročelnik ne postupa po propisima ili općim aktima jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, ili neosnovano ne izvršava odluke tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, ili postupa protivno njima.«

Osim toga, Zakon dopušta razrješenje pročelnika i ako svojim nemarnim radom prouzroči štetu jedinici lokalne samouprave ili šteti interesima službe.

Zakonom se pročelnicima jamči materijalna sigurnost nakon razrješenja, na način da razriješeni pročelnik mora biti raspoređen na radno mjesto u jedinici lokalne samouprave za koje ispunjava uvjete.

Prateći nova tehnološka rješenja u funkcioniranju tijela državne uprave, Zakon dopušta i primjenu tehnoloških inovacija u radu predstavničkih tijela, pa stoga uvodi mogućnost sazivanja predstavničkog tijela elektroničkim putem te održavanja sjednica predstavničkog tijela putem video konferencija. Sazivanje sjednica elektroničkim putem pretpostavlja i dostavu materijala za sjednicu tim putem, a u širem smislu, otvara se mogućnost stavljanja materijala na web stranicu predstavničkog tijela. Vjerujemo da će ta mogućnost smanjiti materijalne troškove jedinicama lokalne samouprave s jedne strane, a s druge strane osigurati potpunu provedbu Zakona o pravu na pristup informacijama.

4. Širenje okvira za decentralizaciju

Za provođenje daljnjeg iskoraka u decentralizaciji bilo je nužno uvažiti realnosti različite gospodarske i administrativne snage pojedinih jedinica lokalne samouprave i slijedom toga napustiti dosadašnji monotipski oblik jedinica lokalne samouprave. Naime, osim Grada Zagreba, čiji je položaj uređen posebnim zakonom, sve jedinice lokalne samouprave imale su jednaku nadležnost.

Zakon uvodi novi oblik lokalne samouprave, a to su veliki gradovi. U Saboru se vodila žustra rasprava oko kriterija koje bi trebale ispunjavati jedinice lokalne samouprave da bi dobile status velikog grada. Izvorni Vladin prijedlog bio je da bi to bili gradovi koji imaju preko 40 000 stanovnika, ali je nakon rasprave prihvaćen amandman koji je spustio kriterije, te su kao veliki gradovi definirani gradovi koji imaju više od 35 000 stanovnika.

Svrha ustanovljenja velikih gradova stvaranje je pretpostavki za provedbu plana decentralizacije, kojega je usvojila Vlada. Već se ovim Zakonom predviđa povećanje nadležnosti na način da se kao nadležnost velikog grada predviđa izdavanje građevinskih i lokacijskih dozvola te drugih akata vezanih uz gradnju i provedbu dokumenata prostornog uređenja. Ustanovljenjem velikih gradova otvara se mogućnost da se posebnim zakonima, kojima se uređuje pojedino upravno područje, znatan dio poslova koje su do sada obavljala tijela državne uprave prenese u njihovu nadležnost.

Nadležnost koja je predviđena za velike gradove predviđena je i za gradove koji su sjedišta županija, neovisno o broju stanovnika koji imaju ti gradovi, jer imaju dovoljan administrativni kapacitet za obavljanje poslova koji im se stavljaju u nadležnost, a osim toga mogu preuzeti službenike ureda državne uprave u županijama, koji su do sada obavljali poslove koji prelaze u nadležnost jedinica lokalne samouprave.

Izdavanje dokumentacije potrebne za izgradnju za područje županije izvan područja velikih gradova stavljeno je u nadležnost županija.

Tijekom rasprave o određivanju kriterija za ustrojstvo velikih gradova iznosili su se argumenti da pojedini gradovi u Republici Hrvatskoj koji nemaju 35 000 stanovnika, imaju fiskalni i administrativni kapacitet za obavljanje poslova koji se povjeravaju velikim gradovima.

Zakon je dopustio mogućnost da se ostalim jedinicama lokalne samouprave omogući preuzimanje poslova koji spadaju u samoupravni djelokrug županije, ako mogu osigurati dovoljno prihoda za njihovo obavljanje. Ta mogućnost propisana je člankom 22. stavak 2. Zakona. Tom odredbom ovlašćuje se predstavničko tijelo lokalne samouprave da zatraži od županijske skupštine povjeravanje poslova iz nadležnosti županije. Za takvo povjeravanje poslova potrebna je suglasnost središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu samoupravu, a to je u ovom trenutku Središnji državni ured za upravu. Budući da u nadležnost županija ulazi izdavanje dokumentacije potrebne za izgradnju za područja županija izvan velikog grada ili grada u kojem je sjedište županija, moguće je da, na zahtjev grada koji ima manje od 35 000 stanovnika, ti poslovi budu odlukom županijske skupštine povjereni u nadležnost tim gradovima.

5. Potpuna primjena Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina

Zakonom o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne samouprave (Nar. nov., br. 33/ 01, 10/02 - Odluka USRH, 155/02, 45/03, 43/04 - Odluka USRH, 40/05 i 44/05 - proč. tekst) uređena je zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina u predstavničkim tijelima. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi u potpunosti razrađuje odredbe Ustavnog zakona kojima se propisuje zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina u izvršnim tijelima i upravnim tijelima jedinica lokalne i područne samouprave.

Zakon obvezuje poglavarstva jedinica lokalne i područne samouprave da donesu plan prijma u službu te da tim planom predvide zapošljavanje pripadnika nacionalnih manjina.

Zakon naglašava obvezu pripadnika nacionalne manjine da, ako želi ostvariti prednost pri zapošljavanju propisanu Ustavnim zakonom, već prilikom podnošenja prijave na natječaj istaknu da su pripadnici nacionalne manjine koja ima pravo na zastupljenost u upravnim tijelima.

6. Jačanje državnog nadzora nad zakonitošću rada jedinica lokalne i područne samouprave

Nadzorom nad zakonitošću rada jedinica lokalne i područne samouprave Vlada i središnja tijela državne uprave osiguravaju jedinstvenu primjenu Zakona na čitavom području Republike Hrvatske. Nadzor nad zakonitošću općih akata iz svih upravnih područja bio je povjeren središnjem tijelu državne uprave nadležnom za lokalnu samoupravu. Budući da Središnji državni ured za upravu ne raspolaže potrebnim znanjima iz svih upravnih područja koja su u nadležnosti jedinica lokalne samouprave, za provedbu nadzora valjalo je tražiti mišljenje ministarstava i državnih upravnih organizacija, čime je sam postupak bio znatno usporen. Sa svrhom da se ubrza nadzor i ukinu nepotrebni koraci u ocjenjivanju ustavnosti i zakonitosti općih akata, Zakonom je određeno da nadzor nad zakonitošću općih akata nadzire svako središnje tijelo državne uprave u svom djelokrugu. Ako središnje tijelo državne uprave obustavi akt, dužno je predložiti Vladi Republike Hrvatske pokretanje postupka pred Ustavnim sudom.

7. Normativno uređenje otvorenih pitanja u radu predstavničkih tijela koje je do sada rješavano upravnom i sudskom praksom

U primjeni Zakona o lokalnoj samoupravi, pojedine pravne praznine popunjavane su tumačenjem zakona te se na taj način stvarala upravna praksa, a o pojedinim predmetima odlučivali su Upravni i Ustavni sud.

Tim Zakonom riješene su situacije kada predsjednik predstavničkog tijela ne saziva sjednicu, i to na način da nakon proteka roka u kojem je sjednicu predstavničkog tijela ovlašten sazvati općinski načelnik, gradonačelnik ili župan, sjednicu predstavničkog tijela može sazvati na zahtjev 1/3 članova toga predstavničkog tijela čelnik središnjeg tijela državne uprave nadležne za poslove lokalne i područne samouprave.

Institut iskazivanja nepovjerenja također je bio predmet nadzora osobito u situacijama kad je predsjednik poglavarstva zatražio iskazivanje povjerenja, a takav prijedlog ne dobije potrebnu većinu. Zakon polazi od pretpostavke da je poglavarstvo dobilo povjerenje prilikom imenovanja te s obzirom na to odluka o iskazivanju nepovjerenja mora biti donesena potrebnom većinom, a da u situacijama kada predstavničko tijelo ne donese nikakvu odluku poglavarstvo ostaje u funkciji.

Kao jedna od najtežih sankcija za kršenje Zakona o lokalnoj samoupravi, navedena je mogućnost Vlade da raspusti predstavničko tijelo, imenuje povjerenika I u roku 60 dana raspiše nove izbore. Protiv rješenja Vlade o raspuštanju predstavničkog tijela dopuštena je sudska zaštita, podnošenjem tužbe Upravnom sudu. Zbog rokova za podnošenje tužbe, očitovanja Vlade na tužbu te potrebnog vremena Upravnom sudu za rješenje predmeta, Vlada često nije bila u mogućnosti raspisati izbore u roku 60 dana od raspuštanja. Stoga je Zakon propisao da ako predsjednik raspuštenog predstavničkog tijela protiv rješenja Vlade o raspuštanju predstavničkog tijela podnese tužbu Upravnom sudu Republike Hrvatske, a ta tužba bude odbačena ili odbijena, rok od 60 dana počinje teći od dana objave odluke Upravnog suda Republike Hrvatske u Narodnim novinama.

Nakon stupanja na snagu ovoga Zakona, valja očekivati veliki broj izmjena posebnih zakona kojima se uređuju pojedina upravna područja koja u cijelosti ili dijelom spadaju u nadležnost lokalne samouprave, kako bi se prilagodili promjenama nastalim primjenom ovoga Zakona.

Valja uskoro očekivati i izmjenu Zakona o lokalnoj samoupravi, koja će biti upućena, zajedno sa Zakonom o neposrednom izboru župana, gradonačelnika i općinskog načelnika, u drugo čitanje. Tim izmjenama Zakona o lokalnoj samoupravi uredit će se međusobni odnos između neposredno izabranog župana, gradonačelnika i općinskog načelnika s jedne strane i predstavničkog tijela. Osim toga, bit će na nov način uređen državni nadzor nad zakonitosti rada jedinica lokalne samouprave, koji će voditi računa o novoj ulozi župana, gradonačelnika i općinskih načelnika, nakon provedbe neposrednih izbora.