1. Uvod

Međunarodne integracije, kao što je za europske prilike najznačajnija EU, pothranjuju se procesom kontinuiranog rasta dobiti, nošenoga intenziviranjem gospodarske razmjene, prekogranične diferencijacije podjele rada i isprepleta-nja prvo segmentnim tržištima, zatim njihovim stapanjem u zajedničko tržište te ekonomsku i monetarnu uniju. Naime, dokazano je da je članstvo u međunarodnim integracijama, kao neodvojivi dio globalizacijskih procesa, gospodarski i politički mnogo povoljniji za svaku od njezinih članica, nego da su ostale izvan takvih integracija. Kako su gospodarske i političke koristi od sudjelovanja u tim integracijama interaktivne, proizlazi da se unutar i između pojedinih svjetskih integracija odvija bit međunarodnih odnosa u cijelosti. Položaj jedne zemlje u međunarodnim integracijama uvjetuje i njezin položaj u međunarodnim odnosima, tako da se sve više glavni sadržaj međunarodnih odnosa jedne zemlje odvija kroz njeno sudjelovanje u međunarodnim integracijama. To se osobito odnosi na male zemlje kao što su zemlje jugoistočne Europe.

Budući da je riječ o kompatibilnom sustavu vrijednosti i na unutrašnjem i na vanjskom planu, to je osnova za demokratizaciju međunarodnih odnosa koja, prema prirodi stvari omogućava i malim državama da aktivno i ravnopravno sudjeluju u međunarodnim odnosima, već prema svojim sposobnostima i kompetentnosti, a posebice učinkovitosti prilagođavanja tom sustavu vrijednosti. Zbog toga je sudjelovanje u međunarodnim integracijama najbolji put za ostvarivanje njihovih nacionalnih interesa u uvjetima globalizacije. To vrijedi i za zemlje jugoistočne Europe.

2. Status zemalja jugoistočne Europe u procesu integriranja u EU

Kao što smo uvodno naveli sustav »četiri slobode« temelj su funkcioniranja EU od samog njezinog početka, a one su temelj bilo kakvog zajedničkoga djelovanja i suradnje, od njezinih funkcionalnih i neofunkcionalnih oblika, pa sve do institucionalne suradnje, kao i preduvjet uspješnog funkcioniranja integracije na:

• političkoj razini, jer pridonose kompatibilnosti sustava vrijednosti u svakoj državi članici, koji je u slučaju EU zasnovan na liberalnoj demokraciji i poštivanju pravne države na unutrašnjem i liberalnom internacionalizmu na međunarodnom planu;
• gospodarskoj razini, jer pridonose postupnoj konvergenciji gospodarskoga razvoja svih zemalja članica, bez čega ne može uspješno funkcionirati ekonomska i monetarna unija, kao završni čin svake međunarodne integracije;
• kulturnoj razini, jer doprinose uzajamnom razumijevanju i međusobnom uvažavanju, kao osnovnom sastojku svake dobrovoljne tj. »bottom up« integracije;
• znanstveno-tehnološkoj razini, jer pridonose postupnoj konvergenciji u razvoju, što je posebno značajno u uvjetima globalizacije.

Svaka zemlja, ili skupina zemalja, koja želi postati ravnopravna članica EU, kao trenutno najizrazitijem i naj-konkretnijem obliku procesa međunarodnih integracija, mora biti svjesna da uživanje te četiri slobode mora biti nedjeljivo - ne samo prema dosadašnjim zemljama članicama, nego i prema svakoj budućoj koja će postati ravnopravnom članicom. To vrijedi i za zemlje jugoistočne Europe od kojih se većina nalazi u raznim fazama procesa stabilizacije i pridruživanja s EU, ali i za ostale zemlje područja, koje se nalaze u naprednijim fazama integracije, Bugarsku i Rumunjsku s jedne strane, te Mađarsku i Sloveniju s druge. »Četiri slobode« se ne mogu zasnivati samo na određenim institucionalnim fazama suradnje, dakle ne mogu se ograničiti posebno na zemlje koje su institucionalno bliže punoj integraciji i odvojeno na zemlje koje su, unutar procesa stabilizacije i pridruživanja, od toga nešto udaljenije. Pa čak se ne mogu odvojeno promatrati niti zemlje, koje se u sklopu toga procesa nalaze u raznim fazama pridruživanja. Od pet zemalja sudionica toga procesa Republika Hrvatska je dobila status kandidata i nalazi se pred početkom pregovora, Makedonija je potpisala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, dok Albanija, Bosna i Hercegovina te državna zajednica Srbija i Crna Gora, još nisu počele o njemu niti pregovarati s EU. Od ostalih zemalja područja, Mađarska i Slovenija su već postale punopravne članice, dok se Bugarska i Rumunjska nalaze pred ulaskom u punopravno članstvo, što znači da su još uvijek bliže integraciji nego zemlje procesa stabilizacije i pridruživanja.

Ono o čemu također treba voditi računa jesu specifičnosti pojedinih subregija, koje bi postupno trebale postati i institucionalni dio šire regije, dakle EU, unutar kojih bi trebao biti uspostavljen proces »četiri slobode«. Tu je potrebna značajna doza osjetljivosti, pogotovo u smislu činjenice da je proširenje EU dosad, u nekoliko navrata, bilo zasnovano na regionalnom načelu. Zajedno su, primjerice, bile primljene Velika Britanija i Irska, kao i Španjolska i Portugal. To nije nigdje proglašeno formalnim načelom pa je u rundi primanja Velike Britanije i Irske primljena i Danska. Međutim, gdje je god je to moguće EU primjenjuje regionalno načelo, već iz same potrebe pragmatičnosti, jer ne želi u svoje članstvo primati zemlje, koje imaju neriješene probleme sa susjedima. To bi, naime, značilo prenijeti te probleme unutar Unije, što bi nepovoljno utjecalo na koheziju cjeline. U slučaju prve faze istočnoga proširenja EU, također, primjenjuje to načelo pa je motivirala srednjoeuropske zemlje da povećaju gospodarsku suradnju osnivanjem zone slobodne trgovine CEFTA (Central European Free Trade Area) u kojoj se svojedobno nalazila većina zemalja koje su sada već punopravne članice. Trenutno su kao članice CEFTE slobodne ostale tek Bugarska i Rumunjska, te Hrvatska.

U Bruxellesu se često navodi upravo primjer CEFTE, kao uspješne sub-regionalne integracije na koju bi se, navodno, trebale ugledati i zemlje jugoistočne Europe, posebice one koje se nalaze u procesu stabilizacije i pridruživanja. Neprimjerenost i nerealnost takvih mehaničkih usporedbi je upravo jedan od problema s kojim u EU treba raščistiti, kako bi se što uspješnije mogla privesti kraju i završna faza istočnoga proširenja EU.

3. Posebnosti subregije jugoistočne Europe

Područje jugoistočne Europe sastavljeno je danas od 9 država. Ono je, svakako, respektabilno, ako ne po gospodarskom razvitku, a ono bar prema broju stanovnika. U njemu se nalaze razvijene države, srednje razvijene države, kao i tri najsiromašnije europske države, (Makedonija, Albanija, BiH). U regiji su, šire gledano, dvije članice EU i NATO-a (Mađarska i Slovenija), dvije države koje imaju ugovor o pridruženju (Rumunjska i Bugarska) i pet zemalja članica Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. To tržište, uz pretpostavku bržeg gospodarskog razvitka, moglo bi otvoriti put i većem političkom povezivanju u svrhu zajedničkog rješavanja nekih problema. Pritom, međutim, treba voditi računa o nekim specifičnostima koje su posebice vezane s povijesnim razvojem svih zemalja područja. Najprije ta je subregija jedna od onih u kojima nikada nije izgrađeno neko vlastito središte koje bi privlačilo ostale države, niti su uspostavljeni neki oblici suradnje na osnovi nekog zajedničkog interesa. Međutim, bez vidljivog zajedničkog interesa upravo one tamne stranice subregionalne povijesti dobivaju na značenju. Ekonomske analize, s jedne strane, govore o potencijalnim mogućnostima suradnje, ali su, s druge strane, odmah vidljive i brojne ograde koje ističu kako je svaka od tih država bila uvijek upućena na neke odnose izvan regije. Budući da nikakvih atraktivnih aranžmana nije bilo među ovim državama te postoji stalan strah da bi vezivanje uz subre-giju, čiji zemljopisni naziv Balkan, a posebno nova politička kovanica Zapadni Balkan za mnoge od zemalja tog područja ima pežorativno značenje, samim time udaljilo bi ili otežalo put u europsku integraciju. S takvim lošim povijesnim iskustvima i tolikim strahovima iz sadašnjosti, teško je razvijati subregionalnu suradnju koja bi trebala biti prvi korak u dokazivanju zrelosti i sposobnosti tih država da krenu putem rješavanja svojih problema i unutar toga nađu i neke korisne oblike zajedništva.

Ratovi na tlu bivše Jugoslavije još više su potencirali razlike i neprijateljstva. Čak svi oni argumenti koji su mogli poslužiti kao motiv većem povezivanju, suradnji i zajedništvu, u ratu su dobili negativnu konotaciju, vraćajući čitav razvoj, ali i misaoni sklop, unatrag. To je danas svakako značajan otežavajući čimbenik na kojem je teško graditi nove odnose europske prirode, a pogotovu primijeniti filozofiju i načelo »četiri slobode«. O osjetljivosti država koje su prošle kroz ratna razaranja treba i te kako voditi računa. Vjerovanja da bi neka vizija buduće materijalne koristi mogla odmah neutralizirati to naslijeđe zla, svakako su naivna i ne korespondiraju s realnostima. Isto tako i pokušaj guranja svih država zajedno, bez rješenja nekih osnovnih pitanja, stavljanje punog znaka jednakosti među agresorima i žrtvama, tipični su primjer mehaničkog birokratskog pristupa, ali nikako ne i temelj na kojem bi mogla niknuti suradnja koja bi bila poželjna i svima korisna.

Birokratski pristup koji bi zbog svojih viših političkih ili pak, onih ljudskih i sinekurskih razloga težio brzim rješenjima, nastupajući kao određeni supervizor ili, pak, jedini inicijator djelovanja, ovdje također ne može uspjeti. Mehanizam birokratskog odlučivanja međunarodne zajednice posljednjih godina bilježi sasvim dovoljno promašenih primjera i njih bi trebalo pažljivo analizirati da se ne bi ponovili i prilikom završne faze istočnoga proširenja EU. Koliko god te države bile siromašne ili ratom opustošene, većina njih barem, zasad, vrlo teško prihvaća nadnacionalne mehanizme koji bi osjetno slabili njihov suverenitet. Snažni pritisci izvana, pokušaji stvaranja i nuđenja nekih alternativnih rješenja, koja bi bila bliža birokratskim centrima odlučivanja, nisu dosad nalazili na dobar prijam kod građana koji su upravo tada birali svoju nacionalnu opciju, unatoč tome što im je ona možda bila manje korisna. Jedino projekti koji će voditi računa o realnostima odnosa, raspoloženju glavnih aktera i mogućnosti da se postupno ostvaruju, mogu računati na uspjeh i kao takvi mogli bi postati projekti uspješnog razvoja, pa i osnova suradnje na osnovi filozofije »četiri slobode«.

Postupni ulazak u EU upravo je takav projekt koji, nakon mnogih promašenih pokušaja zajedničkih projekata, može motivirati zemlje subregije na užu suradnju. To je nakon teškog povijesnog nasljeđa, tijekom kojega su ove zemlje imale sasvim različite geostrateške ciljeve, prvi zajednički cilj, kojega sve one nastoje dostići.

Stoga EU ovim zemljama treba jasno staviti do znanja, tj. vjerodostojno ponuditi zajedničku perspektivu ulaska u Uniju, bez obzira na razne institucionalne faze toga procesa. Stoga, samo ako se taj proces dosljedno i vjerodostojno provodi i ako se svaki projekt postavljen u subregiji, naslanja ili povezuje sa širim regionalnim europskim rješenjima, može se računati na takvu iskrenu i konkretnu subregionalnu suradnju koja će implementirati filozofiju »četiri slobode«.

4. Značenje funkcionalne suradnje

Funkcionalizam, kao jedna od teorija integracije, polazi od pretpostavke da se razvoj međunarodnih integracija treba zasnivati na funkcionalnim vezama, kroz različite zajedničke aktivnosti i djelatnosti, kao što su zdravstvo, znanost, kultura, trgovina, gospodarstvo, transport itd. Uspješna suradnja na funkcionalnoj osnovi, bez osnivanja političkog tijela ili drugog nadnacionalnoga autoriteta, dugoročno gledano, vodi međusobnom približavanju te stvara osnovu za lakše rješavanje političkih problema. Iskustvo stvaranja Europske zajednice za ugljen i čelik dovelo je neke teoretičare funkcionalizma do spoznaje o svrhovitosti funkcionalne suradnje i integracije i to ponajprije kad je riječ o suradnji i vezama na regionalnoj (ili subregionalnoj), a ne globalnoj razini. Neofunkcionalizam, kao kontinuitet funkcionalizma, razmatra upravo takve dvojbe u funkcioniranju integracija, a to su potreba uspostavljanja nadnacionalnih sustava ili mogućnost razvoja kroz neki oblik međuvladine suradnje. Za razliku, dakle, od funkcionalizma, teoretičari neofunkcionalizma se zalažu za stvaranje zajedničkih institucija sa stvarnim mandatom. Prema mišljenju neo-funkcionalista, poticaj za integriranjem kreće iz zajedničkog interesa, a integracija se treba razvijati iz nekog specifičnog područja suradnje na sektore na kojima postoji zanimanje za obostranu suradnju (sektori od interesa za regionalnu ili subregionalnu suradnju, sektori na kojima je moguća suradnja graničnih područja i slično).

Može se, dakle, zaključiti da se u sklopu teorije funkcionalizma, koja je statička, može više govoriti o suradnji, dakle funkcionalnoj suradnji, dok je neofunkcionalizam više dinamički orijentiran i tu se već može govoriti o funkcionalnoj integraciji. Suradnja, naime, ne podrazumijeva zajedničke nadnacionalne institucije, dok integracija bez njih ne može djelotvorno funkcionirati. Prema mnogim pokazateljima, kao i prema dosadašnjem povijesnom iskustvu, slobodno kretanje radne snage, robe, usluga i kapitala na području jugoistočne Europe, u sadašnjoj se fazi može samo odvijati na osnovi funkcionalne suradnje. Za to postoje mnogi praktični, ali i mnogi politički razlozi. Od praktičnih je razloga najznačajniji onaj koji je već nagovješten u prijašnjim razmatranjima.

Riječ je o zemljama na različitom stupnju ne samo gospodarskoga, nego i političkoga razvoja. Hrvatska je, primjerice, ne samo na mnogo višem stupnju gospodarskoga razvoja od ostalih zemalja u procesu stabilizacije i pridruživanja, nego je već mnogo razvijenija od većine njih kad je riječ o razvoju institucija, kako političkih, tako i gospodarskih. Njezino je tržište već mnogim kanalima povezano s europskim, članica je svjetskog monetarnoga sustava, ima uređen platni promet itd. Albanija i Makedonija u tom smislu dosta zaostaju, a kad se tome doda i činjenica još uvijek nestabilne sigurnosne situacije u tim zemljama, tada je svaka suradnja s njima izložena značajnim rizicima.

Državna zajednica Srbija i Crna Gora i Bosna i Hercegovina su djelomice protektorati, u njima ne funkcionira autonomni platni promet, koji bi bio povezan sa svjetskim financijskim tržištem, pa je u ovoj fazi teško zamisliti kako bi se s njima odvijala bilo kakva institucionalna suradnja, a kamoli integracija. Doda li se tome slabija razina razvijenosti demokratskih institucija u tim zemljama - vojska i policija nisu primjerice sasvim depolitizira-ne, pravna država vrlo problematično funkcionira itd., tada je sasvim jasno da bi bilo kakav pritisak na bilo kakve vrste integracije unutar cijelog područja Jugoistočne Europe, bio kontraproduk-tivan i praktično neizvodiv.

Postoji još jedan vrlo značajan razlog zašto bi bilo kakav pritisak na poticanje procesa »četiri slobode« u regiji, kroz bilo kakve vrste integracije, bio kontraproduktivan. Procesi suradnje među državama, a pogotovo oni koji realiziraju filozofiju »četiri slobode« na osnovama liberalnoga internacionalizma, a dosadašnji razvoj EU najbolja je potvrda njihove povijesne utemeljenosti, sve se više razvijaju kroz nevladine ili nedržavne čimbenike, kroz razne civilne udruge, dakle kroz civilno društvo. To je posljedica činjenice što međunarodna podjela rada u uvjetima globalizacije dovodi do funkcionalnoga umrežavanja koje je rezultat i pretpostavka znanstvene, tehničke, ekonomske i političke modernizacije. Čimbenici takvoga umrežavanja su decentralizirane individualne jedinke, koje suradnju s drugima razvijaju na osnovi individualnih poduzetničkih interesa u svim vrstama djelatnosti. To je upravo ona spona koja spaja liberalni internacionalizam na vanjskom i liberalnu demokraciju na unutrašnjem planu u sklopu svake države koja tome civilizacijskom obrascu pripada ili to namjerava.

Slobodno kretanje radne snage, roba, usluga i kapitala u području jugoistočne Europe također treba biti na tragu toga procesa, koji, u stvari znači prilagođavanje uvjetima globalizacije, bez čega niti jedan, bilo gospodarski, bilo politički proces, niti na vanjskom niti na unutrašnjem planu ne može biti uspješan. Težište suradnje treba, dakle, staviti na lokalne čimbenike, civilno društvo, razne nevladine udruge, koji će takvu funkcionalnu suradnju razvijati u skladu s autentičnim interesima i koja će tek u tom slučaju imati izgleda za uspjeh, pa čak i poticati proces u smjeru viših oblika funkcionalne integracije, pa kad se stvore uvjeti, i institucionalne integracije.

Najbolji primjer za to je gospodarska suradnja koja bi, da bi bila uspješna, morala biti inicirana odozdo, dakle od gospodarskih jedinki, kompanija, poduzeća, njihovih udruga, poduzetnika itd. Bez obzira na razinu međuvladine ili međudržavne suradnje, poslovni ljudi ovoga područja pokušavaju surađivati, međusobno istražuju tržišta, dogovaraju se o uvjetima plaćanja itd. Na osnovi takvih razgovora i danas se zaključuju poslovi bez posredovanja države i neovisno od toga kakvi su međudržavni odnosi.

Na osnovi interesa poslovnih ljudi, dakle gospodarskog dijela civilnoga društva, funkcionalna suradnja postupno prelazi u institucionalnu, ugovaranjem bilateralnih sporazuma o slobodnoj trgovini, primjerice Hrvatske sa svim zemljama subregije. To je primjer prelaska funkcionalne suradnje u institucionalnu pri čemu sadržaj takve suradnje treba razlikovati od sadržaja možebitne integracije jer se, zasad, takva suradnja uglavnom ostvaruje na bilateralnoj razini. Kad bi se prešlo na subregionalnu razinu, to bi već bio put prema integraciji, ali je za to, zasad, još očito prerano. No, razvojem odnosa unutar sadašnje razine suradnje nije isključeno da će, kad se za to stvore uvjeti, sam taj gospodarski dio civilnoga društva u Hrvatskoj, ili u nekoj drugoj zemlji subregije, preko svojih udruga ili čak same nacionalne komore, tražiti uspostavu još viših oblika funkcionalne i institucionalne suradnje, te nadalje funkcionalne, i na kraju institucionalne integracije. Pritom se opet valja podsjetiti na razliku između sadržaja suradnje i integracije koja je povezana s razlikom između teorije funkcionalizma i neo-funkcionalizma. Funkcionalizam se zadržava na suradnji i ne traži uspostavu nadnacionalnih institucija koje bi je poticale, dok neofunkcionalizam smatra da process funkcionalne suradnje logično završava uspostavom nadnacionalnih institucija, kao korak prema integraciji.

Optimalno je, dakle, da se u ovoj fazi slobodno kretanje radne snage, roba, usluga i kapitala unutar subregije razvija na osnovi funkcionalne suradnje, koja bi razvojem odnosa trebala prerasti najprije u institucionalnu suradnju (primjer za to su sadašnji bilateralni ugovori o slobodnoj trgovini Republike Hrvatske sa zemljama subregije), a nakon toga, kad se stvore uvjeti, u funkcionalnu i institucionalnu integraciju. Kako bi to moglo izgledati može se ilustrirati primjerom razvoja bilateralne suradnje Republike Hrvatske sa susjednim zemljama, o čemu ćemo više pisati u drugom dijelu ovog članka.