1. Uvod

Ovim člankom želimo upozoriti na nedopustivu praksu tzv. vjerodostojnog tumačenja od strane Hrvatskog sabora kojom se nastoji zaobići redoviti zakonodavni postupak, pokušava promicati konkretne političke interese, bez potrebne razine demokratske kontrole i bez participacije građana. Posebno ćemo se kritički osvrnuti na činjenicu da vjerodostojno tumačenje zakona od strane Sabora narušava pluralističku demokratsku prirodu Ustava Republike Hrvatske, te je suprotno ustavnom načelu diobe vlasti i vladavine prava, jer zadire u nadležnost sudbene vlasti te krši ustavnu zabranu retroaktivnosti zakonodavstva. Značenje prava ne može se odrediti pozivanjem na latinske pravne izreke, već mora biti utemeljeno na bitnim procesnim jamstvima legitimnosti zakonodavnog postupka i društvenom prihvaćanju.

2. Vjerodostojno (autentično) tumačenje u povijesnoj i komparativnoj perspektivi

Švicarski pravnik Clausdieter Scho-tt¹ razlikuje četiri vrste interpretacije koje je moguće identificirati u post-glosa-torskom razdoblju: interpretacija vladara, koja predstavlja autentično tumačenje u užem smislu (eius est interpretari leges, cuius est condere), tumačenje na temelju običajnog prava (optima est legem interpres consuetudo), interpretacija od strane suca te interpretacija znanstvenih komentatora (interpretatio doctores et magistri), lus interpretandi u različitim sferama pripada različitim subjektima, s obzirom na predmet interpretacije. Tako vladar ima pravo interpretirati zakon, suci običajno pravo, a doctores komentare rimskoga prava. Kako smatra Schott, sa stajališta srednjovjekovne pravne kulture, jedino tumačenje vladara ispunjava kriterije autentičnog tumačenja budući da je generalno, pravno obvezatno i u pisanom obliku. Schott zaključuje da je važnost autentične interpretacije rasla s važnošću pravnih kodifikacija.

Shvaćanje da pravo autentičnog tumačenja zakona pripada suverenu nalazimo jasno izraženo i kod Thomasa Hobbesa (Leviathan, Ch. 26). Hobbes ističe: »... stoga interpretacija svih zakona ovisi o vlasti suverena; i zakone ne smije interpretirati nitko osim onih koje odredi suveren, kojemu jedino duguju poslušnost. U suprotnom bi vještinom interpretatora zakon mogao dobiti smisao suprotan onome koji želi suveren, čime bi interpretator postao zakonodavac.« Prema Hobbesu, sudske odluke su izvor autentičnog tumačenja ne zbog toga što ih je donio sud, već zbog toga što su donesene u ime suverena.

Shvaćanje uloge zakonodavca kao konačnog i autoritativnog interpreta zakona nalazimo i u Rousseaua, koji ukazuje da su pojedinačni interesi u suprotnosti s ostvarivanjem općeg dobra. Stoga se pojedinci zaključivanjem društvenog ugovora moraju podvrgnuti volji cjeline u ostvarivanju općeg dobra, bez obzira na individualne posljedice. Opća se volja mora baviti isključivo razlozima općeg interesa što je neotuđiva odgovornost suverena, a izražava se kroz donošenje zakona.

Rousseauova koncepcija opće volje našla je odjeka kod Vladimira lliča Lenjina. U svom spisu usmjerenom protiv zapadnih socijalističkih stranaka koje su se uklopile u politički život građanskoga društva, Lenjin odbacuje sindikalnu borbu ističući da radništvo u građanskom društvu ne zna što je za njega dobro.² Lenjin nalazi rješenje u avangardnoj ulozi partije boljševika, koja ima interpretirati volju radničke klase i zastupati klasni interes. Tako se partija javlja kao autentični interpret volje radničke klase, što u kasnijem razvoju Sovjetskog Saveza dobiva institucionalni okvir.

U ustavnoj praksi Sovjetskog saveza vjerodostojno tumačenje bilo je ugrađeno u čl. 49. Ustava SSSR-a iz 1936., koji se ponavlja u čl. 121. Ustava SSSR-a iz 1977. godine, prema kojemu je Prezidij Vrhovnog Sovjeta imao pravo davati autentična tumačenja, i to na temelju dogme da su Vrhovni sovjet i njegov Prezidij instrument diktature proletarijata.³ Takvo rješenje gotovo je mehanički primjenjivano u drugim državama sovjetskoga bloka. Primjerice, Ustav Čehoslovačke iz 1948., slijedeći sovjetski model, ovlastio je Prezidij Nacionalne skupštine da interpretira zakone i odlučuje o ustavnosti zakona.⁴ Kako ističe češki profesor Zdenek Kuhn, svi komunistički udžbenici spominjali su autentično tumačenje zakonodavca kao obvezatno, premda rijetko korišteno u praksi.

Vjerodostojno tumačenje je iz sovjetske prakse preuzela i bivša Socijalistička Federativna Republika Jugoslavija. U pravnoj praksi FNRJ/SFRJ taj institut postoji od 1946. godine, kada je člankom 74. Ustava FNRJ propisano da Prezidijum Narodne skupštine, između ostaloga, »daje autentično tumačenje saveznih zakona.« Nešto kasnije, 1953. godine, pri saveznoj skupštini osnovana je stalna komisija za obvezno tumačenje zakona. Savezno ustavno rješenje preuzeto je u ustave socijalističkih republika pa je tako obvezno (autentično) tumačenje postalo integralnim dijelom ustavnog teksta Ustava Socijalističke Republike Hrvatske iz 1963. godine, koji je člankom 170. propisao da Sabor, između ostaloga, »kao osnovni nosilac prava i dužnosti Republike neposredno i isključivo... donosi zakone, daje autentično tumačenje zakona...«.⁵

Nakon prestanka postojanja SFRJ, u pravnim poretcima bivših jugoslavenskih republika autentično tumačenje zadržano je na razini poslov- ničkih normi, pa ga je tako moguće naći i u Poslovniku Državnog zbora Republike Slovenije.6 U parlamentarnoj praksi Slovenije primjeri autentičnog tumačenja nisu brojni, ali ih je ipak moguće zabilježiti.⁷

Osvrnemo li se na suvremene pravne sustave, primijetit ćemo da je vjerodostojno tumačenje s učincima retroaktivnog zakonodavstva nepoznato, npr. u SR Njemačkoj i SAD.⁸ S druge strane, suvremeni institut ius interpretandi zakonodavca nalazimo u dvije različite vrste pravnih sustava. Prve predstavljaju države u kojima institut vjerodostojnog tumačenja djeluje kao atavizam preddemokratskog prava ili egzistira u nedemokratskom pravnom okružju. Primjer preddemokratskog atavizma nalazimo u § 8 austrijskog Građanskog zakona iz doba Franje Josipa, gdje je autentični interpret zakona Car, a primjer je tog okružja u sustavu kanonskog prava.⁹

U pravu suvremenih demokracija koje ga poznaju (npr. Italija i Belgija), pravo zakonodavca da interpretira zakone ograničeno je zabranom retroaktiv- nosti i zabranom zadiranja u pravosudnu funkciju i pendentne postupke.

Autentično tumačenje zakona u Italiji provodi se donošenjem interpretativnih zakona od strane Parlamenta (uključujući i regionalna zakonodavna tijela), a ograničeno je ustavnim načelima i praksom Ustavnog suda. Budući da ovlast zakonodavca da daje takva tumačenja po prirodi stvari u sebi sadrži element retroaktivnosti, Ustavni sud smatra da za valjanost interpretativnog zakona nije dovoljno da ga sam Parlament okarakterizira kao takvog, već da bi to bio, mora imati stvarna svojstva takvog zakona.¹⁰ Zahtjevi koje je odredio Ustavni sud Italije, određuju da interpretativni zakon mora uređivati određeno gradivo u okvirima jedne od više mogućih interpretacija,¹¹ odnosno da mora stabilizirati jedno određeno značenje zakona koje se racionalno može pripisati prijašnjem zakonu. Prema shvaćanju Ustavnog suda, autentično tumačenje mora poštivati opće načelo razboritosti, kao i druga ustavna načela. Ono ne smije biti usmjereno na ishod konkretnih sudskih odluka.¹²

Pravo parlamenta da daje autentično tumačenje kojim se intervenira u pendentne sudske postupke propisano je čl. 77. Ustava Grčke, ali kako ćemo pokazati, takvo je rješenje Europski sud za ljudska prava okarakterizirao kao povredu čl. 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.

3. Vjerodostojno tumačenje u ustavnoj praksi Republike Hrvatske

Kako smo pokazali na češkom i slovenskom primjeru, shvaćanje zakonodavnog tijela, nekad skupštine danas parlamenta, kao dominantne grane vlasti koja autentičnim tumačenjem kontrolira izvršnu i sudbenu vlast još uvijek je prisutno u političkoj i pravnoj kulturi post-komunističkih država, pa tako i Republike Hrvatske. Hrvatskom saboru ius interpretandi priznato je odredbama Poslovnika.¹³ Pozivajući se dijelom na preddemokratsko, a dijelom na boljševičko podrijetlo koncepta vjerodostojnog tumačenja, ne želimo implicirati da taj institut svoju opstojnost u suvremenim pravnim poretcima duguje takvim ideološkim opredjeljenjima. Upravo suprotno, čini se da su parlamentarne poslovničke norme i ustavna praksa rezultat dezideologizacije i dekontekstualizacije prava do kojih je došlo u postkomunističkom razdoblju razvoja hrvatskog pravnog i političkog sustava. Izgubivši svoje ideološko utemeljenje, institut vjerodostojnog tumačenja prometnuo se u ideološki neutralan instrument arbitrarne političke sile. To se posebice odnosi na stvarne učinke vjerodostojnih tumačenja u hrvatskom pravnom poretku, tj. na njihovu retroaktivnost i mogućnost intervencije u pendentne sudske postupke.

Prema članku 171. Poslovnika, prijedlog za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona može podnijeti ovlašteni predlagatelj zakona. Članci 172. i 173. Poslovnika određuju, između ostalog, da o osnovanosti zahtjeva odlučuje Odbor za zakonodavstvo nakon što pribavi mišljenja i matičnog radnog tijela, a ako Vlada nije podnositelj prijedloga, i Vlade. Ako utvrdi da je prijedlog osnovan, Odbor će utvrditi prijedlog teksta vjerodostojnog tumačenja, koji podnosi Saboru na usvajanje. Vjerodostojno se tumačenje objavljuje u Narodnim novinama i sudovi ga, iako nemaju izričitu ustavnu ni zakonsku obvezu, primjenjuju na isti način kao i zakon na koji se tumačenje odnosi, što je vidljivo i iz prakse Vrhovnog suda RH.¹⁴

Pravo Sabora da daje autentično tumačenje zakona prihvaćeno je i u praksi Ustavnog suda Republike Hrvatske. Tako je Ustavni sud Rješenjem donesenim u plenumu, jednoglasno, na sjednici održanoj 21. rujna 2004. godine,¹⁵ odbacio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka od 171. do 173. Poslovnika Hrvatskog sabora,¹⁶ kojima se uređuje vjerodostojno tumačenje zakona.¹⁷

Sabor je o vjerodostojnom tumačenju imao prilike odlučivati ¹⁸ puta,¹⁸ od čega je 5 puta donio odluku o nedavanju vjerodostojnog tumačenja.¹⁹ Broj autentičnih tumačenja i odsustvo zahtjeva za ocjenu ustavnosti zakona koje podnose redoviti sudovi ukazuje na shvaćanje uloge sudbene vlasti kao instrumentalne u odnosu na zakonodavnu što nema utemeljenja u Ustavu, već je obilježje dominantne pravne kulture. Posebno je zabrinjavajuće da je broj autentičnih tumačenja Sabora izuzetno velik kada se usporedi s praksom demokratskih država koje taj institut poznaju. Kronološki gledano, njihov broj eskalirao je u razdoblju nakon 1998. godine.²⁰

Pogledamo li u sadržaj nekih od navedenih autentičnih tumačenja, zapazit ćemo da Sabor intervenira u područje sudbene vlasti rješavajući pojedinačne pravne slučajeve. Tako je Vjerodostojnim tumačenjem od 26. ožujka 1999. ²¹ propisao da posjednici imovine izbjeglih građana Republike Hrvatske »... koju su koristili temeljem akta nekog tijela državne vlasti Republike Hrvatske, imaju pravni položaj poštenog posjednika, koji je trajao sve dok se odlukom nadležnog tijela isti akt nije ukinuo po zahtjevu vlasnika«. Imajući na umu da je riječ o činjeničnom pitanju, navedeno vjerodostojno tumačenje može se shvatiti samo kao namjera Sabora da vjerodostojnim tumačenjem propiše obvezu sudova da nepoštene posjednike ima smatrati poštenima, bez obzira na stvarno stanje. Pošteni posjednici već su i ovako i onako pošteni, a nepošteni posjednici postaju poštenima silom vjerodostojnog tumačenja.

4. Kritika autentičnog tumačenja zakonodavca

Opća kritika autentičnog tumačenja od strane zakonodavca polazi od koncepta pluralističkog demokratskog društva kao temeljnog ustavnog izbora, ustavnih načela diobe vlasti i vladavine prava, te ustavne zabrane retroaktivnosti zakona. Specifična kritika vjerodostojnog tumačenja u hrvatskoj ustavnoj praksi proizlazi dijelom iz njegovih inherentnih svojstava, a dijelom iz posebnosti hrvatske ustavne prakse i ekstenzivne primjene tog instituta. Prigovori koji se mogu isticati u Hrvatskoj u nekim drugim pravnim poretcima koji poznaju institut autentičnog tumačenja u određenoj su mjeri otklonjeni restriktivnom primjenom instituta, zabranom retroaktivnosti i zabranom intervencije u pendentne sudske postupke.

4.1. Pluralističko-demokratski prigovori

Prvi članak Ustava RH određuje da je Republika Hrvatska jedinstvena i nedjeljiva demokratska i socijalna država, da vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana te da narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem. Treći članak Ustava određuje, između ostalih, i demokratski višestranački sustav kao jednu od temeljnih vrjednota ustavnog poretka.

Načelo demokratskog pluralizma na kojemu se barem nominalno temelji Ustav Republike Hrvatske pretpostavlja da nitko ne može isticati privilegirani status u zakonodavnom postupku, da se zakonodavni postupak mora temeljiti na procesno zajamčenom pravu građana na izražavanje svog mišljenja uz puni pristup relevantnim informacijama, da ne postoji koncept općeg dobra niti njegov privilegirani glasnogovornik, te da su građani izjednačeni u mogućnostima utjecaja na rad zakonodavnog tijela. To načelo govori da značenje prava ne ovisi o nametanju volje vrhovnog autoriteta koji raspolaže monopolom sile, već o rezultatu političkog procesa uz poštivanje bitnih procesnih jamstava za sve političke subjekte. Demokratsko pluralističko načelo jamac je legitimiteta zakonodavne vlasti i označava bitnu razdjelnicu prema kojoj se razlikuju demokratski i autoritarni Ustavi.

Ako se Ustav Republike Hrvatske i stvarno, a ne samo nominalno, temelji na demokratskom pluralizmu, vjerodostojno tumačenje suprotno je Ustavu. Naime, u demokratskom pluralističkom društvu zakoni se donose u zakonodavnom postupku koji građanima osigurava pravo na participaciju. Legitimitet državne vlasti ovisi ne samo o formalnoj zastupljenosti građana u zakonodavnom tijelu već o stvarnoj participaciji građana i širokom konsenzusu koji se ostvaruje kroz zakonodavni postupak.

Suprotno tome, vjerodostojno tumačenje mijenja sadržaj zakona, u postupku koji ne osigurava minimalne uvjete demokratskog pluralizma jer reducira zakonodavni postupak na stvarno odlučivanje u Odboru za zakonodavstvo i formalno potvrđivanje odluke u plenumu. Na taj se način značenje zakona mijenja u skladu s političkom voljom trenutne saborske većine, u biti volji političke vrhuške, a bez bitnih procesnih jamstava legitimiteta zakonodavnog postupka.

4.2. Autentično tumačenje i ustavna načela diobe vlasti i vladavine prava

Vlast u Republici Hrvatskoj ustrojena je prema načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu (čl. 4.), a vladavina prava jedna je od temeljnih vrjednota ustavnog poretka zajamčenih člankom 3. Ustava. Da bi se ukazalo na suprotnost instituta vjerodostojnog tumačenja ovim temeljnim ustavnim načelima, potrebno je osvrnuti se na prijašnji koncept jedinstva vlasti koji je određivao ustavni poredak Socijalističke Republike Hrvatske prije 1990. godine. Prema načelu jedinstva vlasti, Sabor je narodna skupština koja u potpunosti nadzire ostale grane vlasti, izvršnu i sudbenu. Takva uloga Sabora opravdavala se ideologijom diktature proletarijata i njegove avangarde - komunističke partije - čiju volju zakonodavno tijelo izvršava. Vjerodostojno tumačenje sastavni je dio takve ideološke slike prema kojoj je zakonodavac ovlašten interpretirati zakone koje donosi u interesu radničke klase.

Ustav Republike Hrvatske ne sadržava nikakvu osnovu koja bi Saboru dala mogućnost za vjerodostojno tumačenje i Sabor je to pravo sam sebi dodijelio svojim Poslovnikom. Na taj je način vjerodostojno tumačenje preživjelo prvu fazu tranzicije i danas velika većina pravnika i ne zna za njegovo nedemokratsko podrijetlo.

No, ako i odbacimo ideološku i nedemokratsku pozadinu instituta vjerodostojnog tumačenja, ono i dalje grubo krši autonomiju sudbene vlasti zajamčenu Ustavom. Zadaća je sudova rješavati sporove između stranaka, pri čemu sude na temelju Ustava i zakona i nužno moraju interpretirati zakone. Interpretacija je, dakle, inherentno u sudbenoj nadležnosti. Vjerodostojno tumačenje ide za nametanjem interpretacije zakonodavca kao jedine ispravne, a kako smo pokazali prije u tekstu, vjerodostojno tumačenje Sabora bremenito je procesnim nedostacima koji mu odriču demokratski legitimitet.

Uskraćujući sudovima mogućnost da interpretiraju zakone, što je sama bit sudačke funkcije u demokratskom pluralističkom društvu, vjerodostojno tumačenje krši i pravo građana na pravedno suđenje. Kako određuje čl. 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, »...radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi ili u slučaju podizanja optužnice za kazneno djelo protiv njega svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj.« Vjerodostojno tumačenje lišava sudove njihove bitne funkcije, čime Sabor, suprotno Ustavu i Europskoj konvenciji, preuzima presađivanje u pojedinačnim stvarima. Sudskom interpretacijom i objavljivanjem sudske prakse jača se pravna sigurnost, a ako se zakonodavcu ne sviđa način na koji to sudovi čine, može uvijek izmijeniti zakon u redovitom zakonodavnom postupku.

4.3. Autentično tumačenje i zabrana retroaktivnosti zakona

Konačno, vjerodostojno tumačenje suprotno je i ustavnoj zabrani retroaktivnosti zakona stoga što mijenja učinke zakona u odnosu na postojeće pravne odnose. Time se stvara velika pravna nesigurnost i narušava vladavina prava. Paradoksalno je, međutim, da svojim vjerodostojnim tumačenjima Sabor ne interpretira vlastitu volju kao zakonodavca koji je interpretirani zakon donio, ne pokušava dati objektivni smisao nepreciznim zakonskim odredbama, analizom parlamentarne debate ili upućivanjem na svrhu zakona, već se upušta u analizu apstraktnih pravnih koncepata koji s pluralističkim formiranjem volje građana nemaju ništa zajedničkoga. Tako se, primjerice, dajući autentično tumačenje Zakona o zateznim kamatama,²² Sabor upustio u raspravu o načelu Usura non natura pervenit, sed iure percipitur. Kad je Zakon o zateznim kamatama izvorno prihvaćen, saborski zastupnici nisu se vodili pravnim načelima Justinijanovih Digesta, već su izražavali pluralistički formiranu volju birača. S druge strane, o pitanjima, poput, hoće li se navedeno načelo primijeniti u konkretnom slučaju, je li ono apsolutno ili ograničeno drugim pravnim načelima, i sličnih, smije odlučivati samo sud.

5. Vjerodostojno tumačenje u europskom kontekstu

Institut vjerodostojnog tumačenja zakona od strane zakonodavca suprotan je kako Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, tako i temeljnim načelima pravnog poretka Europske unije, lako Europski sud za ljudska prava (u nastavku teksta: ESLjP) i Europski sud (u nastavku teksta: ES), zbog ustavnog karaktera nacionalnih normi, ne odbacuju institut kao takav, iz njihove prakse nedvosmisleno proizlazi zabrana retroaktivnosti takvih tumačenja i zabrana intervencije u pendentne sudske postupke (ESLjP), kao i obaveza nacionalnih sudova da ne primjenjuju takva tumačenja (ES).

Vodeći predmet u praksi ESLjP koji- me su propisane granice autentičnog tumačenja zakonodavca je Stran Greek Rafineries.²³ Podnositelji tužbe ističu da je donošenjem interpretativnog zakona Grčka ukinula sudsku nadležnost u njihovom predmetu što je povezano s opasnošću arbitrarnosti, te suprotno načelima međunarodnog prava i načela vladavine prava, dovelo do nejednakosti stranaka u sudskom sporu u kojemu je država stranka. U odgovoru na tužbu grčka se Vlada suprotstavila tužiteljima, navodeći da je ovlast autentične interpretacije izričito propisana čl. 77. Ustava Grčke, prema kojemu se takva interpretacija primjenjuje na sve sudske predmete, bez obzira na to jesu li pendentni ili ne. Prema mišljenju grčke Vlade, takav zakon ne mijenja sadržaj odredaba zakona, već samo razjašnjava njihovo stvarno značenje. ESLjP odbacio je argumente grčke Vlade ističući da načelo vladavine prava i koncept poštenog sudskog postupka koji su ugrađeni u čl. 6 Europske konvencije zabranjuju svaku intervenciju zakonodavca koja bi utjecala na sudski postupak. U konkretnom slučaju odredbe spornog zakona isključile su svaku mogućnost su

da da donese smislenu odluku u konkretnom predmetu. Shvaćanje da je retroaktivna regulacija koja intervenira u sudske postupke suprotna čl. 6 Europske konvencije danas je dobro utvrđeno i ustaljeno u praksi ESLjP.24 Sud ne ulazi u ocjenu sukladnosti ustavnog instituta autentičnog tumačenja s Konvencijom, ali znatno ograničava njegove učinke.

Koncept autentičnog tumačenja problematičan je i u pravnom poretku Europske unije i to na semantičkoj, normativnoj i strukturalnoj razini.

Na semantičkoj razini problem se javlja pri interpretaciji pravnih pravila Europskoga prava. Temeljem čl. 220. Ugovora o Europskoj zajednici, Europski sud ima nadležnost interpretirati značenje prava Zajednice,²⁵ a temeljem članka 234. davati sudovima prethodna interpretativna mišljenja. Interpretacija Europskog suda odnosi se na značenje prava Zajednice, uključujući i Smjernice kao jedan od glavnih normativnih instrumenata harmonizacije nacionalnog prava. S druge strane, koncept autentičnog tumačenja otvara mogućnost da nacionalni parlament daje autentično tumačenje nacionalnih zakona kojima se provode Smjernice. Kada bi takvo autentično tumačenje bilo suprotno praksi Europskog suda, država bi izvršila povredu prava Zajednice. Drugim riječima, uz postojeća ograničenja koja smo spomenuli prije, autentično tumačenje nikako ne bi smjelo biti suprotno pravu Zajednice, uključujući i praksu Europskoga suda.

Na normativnoj razini autentično tumačenje je ograničeno načelima nadređenosti i izravnog učinka prava Zajednice. Kako je Europski sud objasnio u predmetu Gosta v. ENEL ²⁶ »...pravo koje proizlazi iz Ugovora, kao nezavisni izvor prava, ne može zbog svoje posebne i originalne naravi biti nadjačan nacionalnim pravnim pravilima, bez obzira u kojem obliku, bez da mu se odrekne njegov značaj prava Zajednice, i bez da se pravna osnova Zajednice dovede u pitanje.« Ovom odlukom ES je formulirao načelo nadređenosti prava Zajednice u odnosu na nacionalno pravo. Govoreći o nacionalnom pravu u bilo kojem obliku ES mislio je na pravo bilo kojeg ranga i bilo kojeg donositelja, uključujući i nacionalno ustavno pravo.²⁷ U svjetlu te odluke, ali i dobro utvrđene prakse ES²⁸ potpuno je jasno da autentična tumačenja zakonodavca ne mogu biti izuzeta od načela nadređenosti prava Zajednice. Takva tumačenja, ako postoje, nužno moraju ustuknuti pred načelom nadređenosti prava Zajednice. Nešto poslije, odlučujući u predmetu Simmenthal,²⁹ ES je naglasio:

«... svaka odredba nacionalnog prava i svaka zakonodavna, upravna ili sudska praksa koja bi mogla narušiti učinkovitost prava Zajednice na način da uskrati nadležnom nacionalnom sudu ovlast da učini sve što je nužno da izuzme iz primjene nacionalne zakonske odredbe koje bi mogle spriječiti da pravna pravila prava Zajednice imaju punu pravnu snagu i učinak, suprotni su zahtjevima koji čine samu bit prava Zajednice.«³⁰

Iz odluke u predmetu Simmenthal proizlazi obveza nacionalnog suda da neposredno primjenjuje pravo Zajednice, samostalno isključujući iz primjene sve nacionalne pravne norme koje su mu suprotne. U konkretnom slučaju, Europski je sud utvrdio obavezu nacionalnog suda da zanemari postupak konkretne ocjene ustavnosti i donese odluku temeljem norme prava Zajednice, ne čekajući odluku talijanskog Ustavnog suda o ustavnosti spornog propisa talijanskog prava. Isto načelo jednako se može primijeniti i na odluku Ustavnog suda i na autentično tumačenje zakonodavca, budući da je u oba slučaja riječ o potencijalnoj opstrukciji izravne primjene prava Zajednice od izravne primjene prava Zajednice od strane nacionlanog suda. Kako je ES naglasio u predmetu Internationale Handelsgesellschaft,³¹ »... valjanost propisa Zajednice, ili njegovi učinci u državi članici, ne mogu biti narušeni tvrdnjama da su suprotni temeljnim pravima kako su formulirana ustavom te države, niti načelima nacionalne ustavne strukture.« Sukladno takvom shvaćanju norme prava Zajednice i njihovi učinci u pravu država članica morali bi imati imunitet od autentičnog tumačenja, kako zakona koji ih izravno provode (npr. zakon koji provodi Smjernicu), tako i zakona koji bi inci-dentalno mogli utjecati na učinkovitu primjenu prava Zajednice.

Konačno, na strukturalnoj razini, moguć je sukob između interpretativne nadležosti Europskog suda i interpretativne nadležnosti drugih tijela. U području primjene prava Zajednice, Europski sud zauzima čvrsto stajalište prema kojemu je upravo on konačna interpre-tativna instancija.

6. Zaključak

Vjerodostojnom tumačenju zakonodavca nema mjesta u pluralističkom demokratskom društvu. Suvremeni pravni sustavi, poput talijanskog ili belgijskog, koji ga tradicionalno poznaju, primjenjuju ga izuzetno rijetko, te ograničavaju njegovu primjenu zabranom retroaktivnog učinka i zabranom intervencije u pendentne sudske postupke. Ustavna praksa Grčke i reakcija Europskog suda za ljudska prava pokazuje da je autentično tumačenje koje svojom retroaktivnošću utječe na pendentne sudske postupke, suprotno članku 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. U pravnom sustavu Europske unije praksa vjerodostojnog tumačenja, uz sve što je prije rečeno, suprotna je dodatno i načelu nadređenosti prava Zajednice, te načelu izravnog učinka, stoga što sprječava sudove da učinkovito primjenjuju pravo Zajednice, isključujući iz primjene sva pravna pravila nacionalnog prava koja bi pravu Zajednice bila suprotna.

Upravo je začuđujuće da Ustavni sud, svojom nedavnom odlukom, nije iskoristio priliku odrediti ustavne granice instituta vjerodostojnog tumačenja zakona od strane Sabora. Upravo suprotno, odbacivši prijedlog za ocjenu ustavnosti relevantnih odredaba Poslovnika, Ustavni sud podržao je taj institut rekavši da to pravo Sabora proizlazi iz njegova prava na donošenje zakona. Takva tvrdnja ukazuje da taj sud i dalje razmišlja u okvirima načela eius  est interpretari leges, cuius est conde-re, da odnos zakonodavne i sudbene vlasti još uvijek shvaća unutar paradigme jedinstva vlasti, da ne priznaje vrijednosti demokratskog pluralističkog društva te da odriče samu osnovu legitimiteta zakonodavne vlasti. Kako smo nastojali pokazati ovim člankom, u suvremenim demokratsko-pluralistič-kim pravnim sustavima institut autentičnog tumačenja zakonodavca nalazimo kao atavizam preddemokratskog prava, ili u reduciranom obliku koji isključuje retroaktivno djelovanje i utjecaj na pendentne sudske postupke, a kad je riječ o državama članicama Europske unije, valja naglasiti da pravo Zajednice u svakom slučaju ne smije biti podređeno takvim tumačenjima. U tako ograničenoj mjeri, institut autentičnog tumačenja mogao bi čak i opstati na razini poslovničke norme. Međutim, pogledamo li tekst vjerodostojnih tumačenja, zapazit ćemo intenciju Sabora da pozivanjem na apstraktna pravna načela, ponekad i na latinske pravne izreke, zaobiđe propisani zakonodavni postupak koji pruža jamstva demokratskog pluralističkog uređenja i time prikrije stvarnu političku svrhu koja se regulacijom namjerava postići. Patio non iure pervenit, sed natura percipitur.

¹  4 German Law Journal No. 3 (1 March 2003) - Legal Culture, Report on the 34th Conference of German Legal Historians in Wurzburg, 8th - 12th September 2002.
² Vladimir llič Lenjin: Što da se radi?, 1902.
³ Vyshinsky A.Y., The Law of the Soviet State (Babb transi.), New York 1951., na str. 339.
⁴ See Art. 65 of the Czechoslovak Constitution of 1948.
⁵ Usp. Ljubomir Vlaković: Vjerodostojno (autentično) tumačenje zakona, Informator, broj 5317 (2005.) na str. 11.
⁶ Čl. 149.-152. Poslovnika Državnega zbora.
⁷ Avtentično Razlago 195. člena Obligacijskega zakonika, (Uradni list RS, št. 83/01) - OROZ195; Avtentično Razlago prvega in tretjega odstavka 84. člena zakona o medijih - ORZMed84 (Ur I, RS, št. 35/2001).
⁶ Usp. O. W. Holmes, Theory of Interpretation, 12 Harv. L. Rev. 417, 420 (1898-1899) at p. 420: »In this country, at least, tor constitutional reaso- ns, if tor no other, if the same legislature that passed it should declare at a later date a statute to have a meaning which in the opinion of the court the words did not bear, I suppose that the declaratory act would have no effect upon inter- vening transactions unless in a place and case where retrospective legislation was allowed.«
⁹ Codex luris Canonici, AUCTORITATE IOANNIS PAULI PP. II PROMULGATUS, Libreria editrice Vaticana 1983; vidjeti i Vatican Council II Docu- ments. No. 58, Dei Verbum, 18 Nov. 1965., Vol. I, i Codex iuris canonici, Glas koncila, Zagreb, 1988., str. 17, can. 40 i str. 935.
¹⁰ La giustizia costituzionale nel 1995, Conferenza štampa del 22 gennaio 1996, Presidente Mauro Ferri, § 3), Leggi di interpretazione autentica e di sanatoria.
¹¹ Sentenza n.15, red. Mirabelli, relativa all’art. 3. sessantunesimo comma, della legge 24 dicem- bre 1993, n. 537.
12 Sentenze nn. 88, red. Granata, e 311, red. San- tosuosso; Sentenze nn. 94, red. Baldassarre, e 376, red. Chieppa, che coinvolgono nel discor- so anche le leggi regionali interpretative nella specie legge regionale approvata ii 4 maržo 1994 dall'Assemblea regionale siciliana e legge della Regione Toscana 6 aprile 1989, n. 22.
¹³ Poslovnik Hrvatskog sabora, Nar. nov., br. 9/01 od 2. 2. 2001. - proč. tekst, koji sadržava Poslovnik Zastupničkog doma Hrvatskog sabora (Nar. nov., br. 71/00) izmjene i dopune Poslovnika Zastupničkog doma Hrvatskog sabora (Nar. nov., br. 129/00).
¹⁴ Usp. Rješenje VSRH Broj: Rev-629/00-2: »...na pravni položaj tužitelja treba primijeniti odredbe čl. 14. Zakona o statusu prognanika i izbjeglica (Nar. nov., br. 96/93), kao i Vjerodostojno tumačenje Zastupničkog doma Hrvatskog državnog Sabora od 26. ožujka 1999. (Nar. nov., br. 29/ 99) ...« Vrhovni sud ne samo da izričito kaže da vjerodostojno tumačenje proizvodi pravne učinke, već ga piše velikim slovom, što upućuje na to da ga shvaća kao pravni akt Sabora.
¹⁵ Predmet Br. U-ll-1265/2000, od 21. rujna 2004.
¹⁶ Nar. nov., br. 71/00, 129/00, 117/01, 9/01, 6/02 - proč. tekst, 41/02 i 91/03.
¹⁷ Odbivši upustiti se u meritorno odlučivanje u ovom predmetu, Ustavni sud je propustio obaviti svoju ustavnu ulogu čuvara ustavne diobe vlasti. Na taj je način sam sebi odrekao moć ograničiti Sabor u obavljanju zakonodavne funkcije, što je tipična uloga ustavnih sudova. Rasprava o tom problemu prelazi okvire ovog članka.
¹⁸ Vjerodostojno tumačenje članka 23. u svezi s člankom 1. Zakona o izmjenama Krivičnog zakona Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 91/92), Nar. nov., br.: 175/04 od 13. 12. 2004.; Vjerodostojno tumačenje članka 3. stavka 1. Zakona o zateznim kamatama (Nar. nov., br. 28/96) Nar. nov., br. 58/04 od 7. 5. 2004.; Vjerodostojno tumačenje članka 50. stavka 3. Zakona o sudovima (Nar. nov., br. 3/94, 100/96, 131/97 i 129/00), Nar. nov., br. 101/2003 od 18. 6. 2003.; Vjerodostojno tumačenje članka 130. Zakona o visokim učilištima, Nar. nov., br. 78/03 od 14. 5. 2003.; Vjerodostojno tumačenje članka 31. stavka 1., članka 46. stavka 1. i 2., članka 53. stavka 4. i članka 90. stavka 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 33/01), Nar. nov., br. 60/01 od 4. 7. 2001. Vjerodostojno tumačenje članka 2. stavka 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sustavu državne uprave (Nar. nov., br. 48/99), Nar. nov., br. 127/2000 od 20. 12. 2000.; Vjerodostojno tu-, mačenje članka 5. Odluke o davanju ovlasti jedinicama lokalne samouprave i gradu Zagrebu za sklapanje ugovora o prodaji nacionaliziranih i konfisciranih stanova, Nar. nov., br. 119/00, od 29. 11. 2000.; Vjerodostojno tumačenje članka 12. stavka 3. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski Državni Sabor, Nar. nov., br. 109/00 od 7. 11. 2000.; Vjerodostojno tumačenje članka 6. stavka 5. i članka 27. stavka 2. Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica lokalne uprave i samouprave, Nar. nov., br. 64/00 od 5. 7. 2000.; Vjerodostojno tumačenje članka 2., 7. i 8. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o trgovačkim društvima (Nar. nov., br. 34/99), Nar. nov., br. 121/99 od 19. 11. 1999.; Vjerodostojno tumačenje članka 14. Zakona o statusu prognanika i izbjeglica (Nar. nov., br. 96/93 i 39/95) Nar. nov., br. 29/99 od 26. 3. 1999.; Vjerodostojno tumačenje članka 1. Uredbe o potraživanjima prema poduzećima i drugim pravnim osobama s područja Republike Hrvatske oslobođenim akcijama »Bljesak« i »Oluja«, Nar. nov., br. 23/99 od 9. 3. 1999.; vidjeti i Ispravak Vjerodostojnog tumačenja članka 1. Uredbe o potraživanjima prema poduzećima i drugim pravnim osobama s područja Republike Hrvatske oslobođenim akcijama »Bljesak« i »Oluja«, Nar. nov., br. 25/99 od 15. 3. 1999.; Vjerodostojno tumačenje članka 24. Zakona o privatizaciji (Nar. nov., br. 21/96), Nar. nov., br. 16/98 od 10. 2. 1998.; Autentično tumačenje članka 48., stavka 4. Zakona o radnim odnosima (Nar. nov., br. 19/90 i 19/92), Nar. nov., br. 34/1992 od 17. 6. 1992.
¹⁹ Sabor ponekad koristi i odluke o nedavanju vjerodostojnog tumačenja da bi interpretirao zakon. U takvim slučajevima obično stoji da zakon nije potrebno autentično interpretirati stoga što on ima određeno značenje koje mu pripisuje Sabor. Usp. Odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenja članka 4. u vezi s člancima 15. i 16. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (Nar. nov., br. 167/03 od 22. 10. 2003.); Odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenja članka 84. stavka 1. točke 5. Žakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 33/01 i 60/01), Nar. nov., br. 106/03 od 2. 7. 2003.; Odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenja članka 3. stavka 1. točke 11. i stavka 12. Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 150/02 od 17. 12. 2002.); Odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenja odredbe članka 30. stavka 1. točke 3. i stavka 2. i članka 41. stavka 1. Zakona o duhanu (Nar. nov., br. 22/02 od 8. 3. 2002.); Odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenja odredbe članka 50. stavka 5. i članka 67. stavka 1. točke 3. Zakona o šumama (Nar. nov., br. 22/02 od 8. 3. 2002.).
²⁰ Usp. supra bilješka 15 i 16.
²¹ Nar. nov., br. 29/99.
²² Nar. nov., 58/04.
²³ Predmet Stran Greek Refineries and Stratiš An- dreadis v. Greece, 22/1993/417/496.
²⁴ Usp. predmet Agoudimos and Cefallonian Sky Shipping Co. v. Greece, (Application no. 38703/ 97), odluka od 28. lipnja 2001., »The Court reaf- firms that while in principle the legislature is not precluded in civil matters from adopting new ret- rospective provisions to regulate rights arising under existing laws, the principle of the rule of law and the notion of fair trial enshrined in Article 6 preclude any interference by the legislature - other than on compelling grounds of the general interest - with the administration of justice designed to influence the judicial determination of a dispute«; predmet Zielinski and Pradal and Gonzalez and Others V. France, Joined applica- tions nos. 24846/94 and 34165/96 to 34173/96. odluka od 28. listopada 1999.; predmet Papa- georgiou v. Greece. 97/1996/716/913, odluka od 22. listopada 1997.
²⁵ »... shall ensure that in the interpretation and ap- plication of this Treaty the law is observed«
²⁶ Predmet 6/64, Flaminio Gosta v E.N.E.L, Š1964Ć ECR 585.
²⁷ Usprkos osporavanju, uglavnom Saveznog ustavnog suda SR Njemačke, ES je i dalje mišljenja da je pravo Zajednice nadređeno nacionalnom ustavnom pravu. Ustavni ugovor u čl. I-6 govori o nadređenosti prava Zajednice »pravu« (engl. Iaw; njem. Recht; franc. droit) država članica. Izraz "pravo" implicira konstitucionalizaciju odluke ES u predmetu Costa v. Enel.
²⁸ Predmet 11/70, Internationale Handelsge- sellschaft mbH v Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel,Š1970Ć ECR 1125.
²⁹ Predmet 106/77, Amministrazione delle Finanze dello Stato v Simmenthal SpA. Š1978Ć ECR 629
³⁰ Id. para. 22 odluke.
³¹ Predmet Internationale Handelsgesellschaft. supra, bilješka 28.