informator: Gospodine Kregar, kako - polazeći od Ustavom i Zakonom zajamčenih prava na pristup informacijama - ocjenjujete stanje u praksi? Primjerice, u kojoj mjeri građani to pravo i koriste, ili se zadovoljavaju informacijama koje objavljuju mediji? Prije svega, mislimo na tiskane medije, TV i radio, ali i na mogućnosti koje su stvorene informatizacijom.

KREGAR: Stupanj razumijevanja obveza davanja informacija i prava na informacije, u Hrvatskoj je nizak. Tradicija tajnosti vlasti veliki je teret unapređenja javne uprave, smetnja javnoj kontroli institucija. Na razini pravne regulacije učinjen je izvjestan napredak donošenjem Zakona o pravu na pristup informacijama (Nar. nov., br. 172/03). Zakon, u stvari, definira odnos kao paralelno pravo i obvezu. Pravo na dostupnost informacijama pripada građanima i kao svoj zrcalni odraz znači obvezu javnih vlasti da potpuno, točno i pravovremeno obavijeste o svom djelovanju. Ideja o pravu i na dostupnu informaciju - ljudskom pravu koje pripada svakom građaninu temeljem zahtjeva o sudjelovanju u demokratskom odlučivanju - ujedno je i aktivna obveza države da omogući uvid u njezino javno djelovanje, a da ograničenja tog prava svede u okvire nužnog u demokratskom društvu. Aktivna uloga u osiguranju prava na informaciju podrazumijeva ne samo uvid i postupanje prema zahtjevu već i stalno širenje informacija o radu s pomoću elektroničkih medija, publikacija i slično. Informacija mora građanima biti dostupna na vrijeme, u prikladnom obliku, točna, potpuna i zajamčena odgovarajućim pravom priziva sudu u slučaju restrikcije. Za nezakonito ograničenja prava postoji sankcija.

Nakon donošenja zakona to nisu nejasna načela već zakonska obveza. Činjenica je, međutim, da su za provedbu zakona kasnili provedbeni podzakonski propisi i da se zakon, bez javne osude i sankcije često ignorira i krši. »To je kod nas tako« - kaže se da se radi o zagađenom tlu, neizbježnom prokletstvu ili ritualu kojeg u pitanje može dovesti samo nevjernik ili neprijatelj. U stvari, politika i institucije vlasti ponašaju se kao da je to problem nekog drugoga. Ne smatraju da je njihova odgovornost politička - da odgovaraju za dobiveno povjerenje. Prije svega nedostaje ili kasni odgovarajuće obrazovanje nositelja javnih dužnosti u primjeni zakona, uključivanje zakonskih zahtjeva u rutine svakodnevnog rada javne uprave na svim razinama, nastojanje da se javna uprava otvori građanima i javnosti.

informator: Kako građani, na temelju dostupnih informacija, stručnjaci i političke organizacije, stvarno sudjeluju u odlučivanju o pitanjima od značenja za naš ukupni društveni i ekonomski razvoj?

KREGAR: Krenimo od jedne neosporne činjenice. Zahtjev za partici-pativnim formuliranjem politika nije motiviran samo zahtjevima demokratskog sudjelovanja građana, već je potaknut praktičnim potrebama. Bolje i kvalitetnije odluke donose se u sudjelovanju s korisnicima i građanima, njihova provedba je lakša, takve odluke donesene su nakon razgovora i kompromisa, ali su zrele i ne mijenjaju se popravljanjem pogrešaka. Uostalom, autoritarno odlučivanje nije efikasno kad se radi o složenijim situacijama ili kad se radi o interesima građana. Prije skoro stotinu godina Ivo Krbek pisao je da javna uprava bolje djeluje

kad građane upoznaje s njihovim pravima i dužnostima, kad svoje planove i odluke donosi uz informiranje građana. Sredinom prošlog stoljeća nastao je pokret koji se zalagao za »javne odnose« (public relation) kao sastavni dio stvaranja i primjene politika, a danas se i to smatra slabim i nedovoljnim. Ideja uključivanja građana u upravljanje, izravno ili kroz oblike civilnog društva, dovodi do stvaranja tijela obavljanja javne vlasti koja su mješovita prema sastavu i koja osiguravaju otvorenost prema participaciji građana. Doista, radi se o sasvim praktičnim učincima: primjerice, svjesni smo da je jedan od razloga za općenito nisku tehničku razinu naših zakona to da se donose bez rasprava, bez sudjelovanja onih koji poznaju sasvim konkretne posljedice, da se često mijenjaju i kratko traju. To je samo primjer koji to pokazuje?

informator: Zakonskim su odredbama takva prava građanima zajamčena još krajem 18. stoljeća u Kraljevini Švedskoj, a smatraju se bitnom značajkom današnjih razvijenih demokratskih država.  Recite nešto više o tome, sa stajališta utjecaja građana na odluke njihovih vlada.

KREGAR: Otvorenost vlasti je zahtjev formuliran u dokumentu »Europski principi javne uprave« i nije samo doktrinarni zahtjev ili iz iskustva izvedena pouka da je jedino otvorena vlast odgovorna i demokratska. Taj zahtjev znači da su vladine institucije obvezne osigurati javni karakter svoga rada. On znači da je sve što nije tajna, dostupno javnosti (»Ali is public but national security« - kaže se u tom dokumentu), da javni interes ima prednost pred političkim partikularnim interesima, te da odluke trebaju biti javno obrazložene. Bez dostupnosti informacija o djelovanju vlasti nema demokratskog odlučivanja. Bez dostupnosti informacija nema zakonitog djelovanja tijela javne vlasti, a sve to je tek temelj da bi građani imali utjecaj na političko odlučivanje. Demokracija se ne može svesti na slobodu izbora između stranaka, ili još manje, puki izlazak na izbore, već podrazumijeva otvorenu i odgovornu vlast.

informator: S obzirom na činjenicu da su mediji najčešći izvor informacija građana, zadovoljavaju li oni, doista, potrebe javnosti. Koliko cjelovito i sustavno pridonose osiguravanju transparentnosti rada javne vlasti te nadzoru sustava u cijelosti?

KREGAR: Vijeće Europe i mnoga druga politička i strukovna tijela usvojila su niz pravnih dokumenata kojima se želi postići objektivnost, neovisnost i profesionalnost medija. U pravnom smislu sloboda medija se pojavljuje i kao potreba zaštite prava izražavanja (Europska konvencija o ljudskim pravima, čl. 10.), u kojem je pravna praksa Suda za ljudska prava vrlo jasna. Jasno je, primjerice, da je sloboda izražavanja načelo, a da svaka restrikcija te slobode mora zadovoljiti čvrste i strogo tumačene uvjete zakonitosti, nužnosti (u demokratskom društvu), proporcionalnosti i drugo. Sve to vrijedi i za medije. Svaki pokušaj ograničavanja ili negiranja te slobode smatra se povredom ljudskih prava te je zaštita slobode medija - u demokratskim zemljama vrlo visoka. Ipak valja imati na umu da novinari i samo sredstvo priopćavanja, ne jamče niti točnost niti razumnost informacija koje šire i stajališta koje zagovaraju. Mediji su i pod utjecajem svojih vlasnika, teže profitu, gledanosti i zanimljivosti, podilaze ukusu. Novinari nisu uvijek najbolje informirani. Međutim sve to treba smatrati uzgrednim i neželjenim posljedicama ne-izbježne otvorenosti vlasti prema javnosti, u čemu je posredovanje medija ključno. Uostalom, baš navedeni Zakon i daje uporište za sustavni ustroj takve djelatnosti i zadaće. Ako se i može naći krivnja za lošu praksu ona je češće, i više, na strani javne vlasti no medija.

informator: Gospodine Kregar, u medijima je intervju prikladan kad se o određenoj temi želi objaviti cjelovite odgovore na temelju razgovora s odgovornim predstavnikom javne vlasti. Može li, polazeći od intencije Zakona o pravu na pristup informacijama, dužnosnik, prema vlastitoj ocjeni, prihvatiti ili odbiti zatražene odgovore?

KREGAR: Postoji obveza, ne samo tijela već i nositelja javnih dužnosti da javnost informiraju o svom ponašanju. Tu obvezu se ne može tumačiti tako da dužnosnik uvijek i bez izuzetka pristane na intervju, već je treba postaviti u kontekst pravodobnog i potpunog obavješćivanja javnosti. U tom smislu dužnosnik, ako je već na drugi način zadovoljio interes javnosti za informacijama, dakako može odbiti intervju. No, svakako, nije u skladu sa zakonom i njegovim duhom, sustavno odbijati odgovore, još manje je prihvatljiva opća zabrana davanja intervjua. U skladu s intencijom Zakona nije niti praksa da dužnosnici odbijaju izjave i intervjue upućujući na glasnogovornike ili druge osobe. Obveza koja u Zakonu postoji, da se odredi osoba koja je zadužena za davanje informacija, odnosi se na osobu koja postupa prema članku 22. Zakona, dakle na zahtjev ovlaštenika informacija, no to ne konzumira obvezu da tijelo, odnosno dužnosnik informira javnost o djelovanju.

informator: Zasigurno, određene informacije iz rada državnih institucija i općenito rada tijela javne uprave, objektivno ne mogu biti javno objavljene. Riječ je o zaštiti državne, vojne, službene, poslovne ili profesionalne tajne te o zaštiti prava na privatnost. Recite nešto više o tome, kojim je propisom to određeno i kako se u praksi primjenjuje, te kakve su posljedice u slučaju nepoštivanja zaštite tajnih i privatnih podataka?

KREGAR: Izuzeci (ili ograničenja) prava na pristup informacijama predstavljaju najosjetljiviji dio cjelokupnog zakonskog uređenja te se njihovo precizno definiranje i opravdanje javlja kao neizostavna pretpostavka učinkovitog i legitimnog provođenja Zakona. Naime, sasvim je očito da tijela javne vlasti u okvirima svojih djelatnosti raspolažu značajnim brojem informacija koje iz različitih, opravdanih, razloga ne smiju biti dostupne javnosti, kao što su: državna sigurnost i obrana, javna sigurnost, progon kriminala, zaštita gospodarske ili monetarne politike, života, zdravlja, neovisnosti i nepristranosti pravosuđa, privatnosti itd. (vidjeti čl. 8. st. 2. Zakona). U Republici Hrvatskoj ta dva područja uređuju se Zakonom o zaštiti tajnosti podataka (Nar. nov., br. 108/ 96) te Zakonom o zaštiti osobnih podataka (Nar. nov., br. 103/03). Međutim, manjkavost našeg Zakona u odnosu na međunarodnu praksu jest u nepostaojanju, takozvanog testa javnog interesa. Naime, čak i kad neka informacija sasvim sigurno spada u jednu od kategorija izuzetaka, ona se ipak mora objaviti ukoliko bi se »uskratom pristupa informaciji i donošenjem rješenja kojim se odbija zahtjev ovlaštenika prava na informaciju omogućila ili prikrila povreda ustava ili zakona od strane tijela javne vlasti«. Taj se test, kao nužnost, pojavljuje kao ratio za uvođenje zaštite »šaptača« (Whistleblowers). Dakle, tajnost podataka ne bi bila zakonita ako se time prikriva podatak ili sadržaj za koji postoji interes javnosti radi zaštite zakona ili Ustava. Prema »testu javnog interesa« sama tijela javne vlasti moraju ex ante provjeravati mogu li njihove uskrate pristupa informaciji prikriti postupanje protivno Ustavu.

informator: Hvala Vam na razgovoru.