Pitanje autonomije sporta u Republici Hrvatskoj predmet je interesa kako stručne, tako i profesionalne javnosti, koja je pokrenuta donošenjem Zakona o sportu,2 a nakon toga i Zakona o sportskoj inspekciji.3 Gdje počinje sportska autonomija u koju »vlast ne smije dirati«, pitanje je na koje će se pokušati odgovoriti u ovom članku. S tim u svezi, analizirat će se uređenje sporta sukladno Zakonu o sportu i Zakonu o sportskoj inspekciji, te će se razmotriti opseg samoregulacije sporta kao dobrovoljne forme ponašanja i poštovanja pravila, koja su specifična samo za pojedine sportske grane, s posebnim osvrtom na nogomet.


1.  ZAKONODAVNI I SAMOREGULATORNI OKVIR SPORTA

1.1. DVIJE VERTIKALE DJELOVANJA SPORTA 

Sport u Republici Hrvatskoj, ali i u svijetu, djeluje kroz dvije vertikale. Jedna je ona koja je regulirana pozitivnim propisima Republike Hrvatske, a druga se odnosi na udruživanje sportske grane na nacionalnoj te europskoj i svjetskoj razini, kao što je slučaj s, npr. nacionalnim udruženjem, Hrvatskim nogometnim savezom (u nastavku teksta: HNS), koji je udružen u Europsku nogometnu uniju (u nastavku teksta: UEFA) i Svjetsku nogometnu organizaciju (u nastavku teksta: FIFA).

Obje vertikale djelovanja imaju svoja pravila i sve članice navedenih organizacija moraju postupati sukladno pravilima obiju vertikala. U nekim slučajevima one se ne dodiruju, u nekim se isprepleću, dok je u nekim slučajevima vrlo teško utvrditi gdje prestaje postupanje prema jednoj vertikali, a gdje počinje prema drugoj. Kroz obradu određenih sportskih tema pokušat će se utvrditi koja su sportska pitanja koja su u isključivoj nadležnosti reguliranja od strane vlasti, a koje su teme u isključivoj autonomnoj nadležnosti sporta bez upletanja vlasti. Analizirat će se i oni slučajevi u kojima je teško povući granicu, tj. razriješiti tzv. »pozitivan sukob nadležnosti« obiju vertikala, tj. kad će i vlast i sportske organizacije tvrditi da je navedena sportska tema u isključivo njihovoj nadležnosti reguliranja odnosno samoreguliranja.

Pri analizi zakonodavnog okvira sporta treba naglasiti da su Zakon o sportu i Zakon o sportskoj inspekciji temeljni propisi u Republici Hrvatskoj kojima su uređena sportska područja i njihova kontrola. Već samim pregledom njegova sadržaja lako se može utvrditi da je zakonska materija sporta npr. sustav sporta, sportske djelatnosti, kako i na koji se način određene sportske djelatnosti mogu obavljati, koji su oblici udruživanja, tj. koja su pravila udruživanja sportskih klubova, sportskih zajednica, nacionalnih sportskih saveza i sl.

U tom smislu, za osnivanje jednog sportskog kluba bit će, primjerice, potrebno najprije pogledati odredbe Zakona o sportu kojima je propisano da klub može biti osnovan kao udruga za natjecanje ili kao sportsko dioničko društvo (u nastavku teksta: s.d.d.). Nadalje, zakonom je propisano tko ne može biti član sportskog kluba⁴ bez obzira na to je li riječ o udruzi ili s.d.d.-u kao sportskom klubu. Isto tako, propisano je na koji se način može osnovati s.d.d., koja je visina temeljnog kapitala, tko se smatra povezanom osobom u slučajevima stjecanja dionica u s.d.d.-u, posljedice protupravnog stjecanja dionica, obveza provođenja revizije, postupak provođenja obveznog preoblikovanja sportskog kluba udruge za natjecanje u s.d.d.-u i sl.⁵ 

Kad je riječ o oblicima udruživanja, Zakon o sportu propisao je da se na nacionalnoj razini može osnovati samo jedan sportski savez za jedan sport, propisani su uvjeti za njegovo osnivanje, njegovo članstvo, a određeno je i koje osobe ne mogu biti i ne mogu imati ovlasti u zastupanju u skupštini i izvršnom tijelu nacionalnog saveza. Također, Zakon dodjeljuje Hrvatskom olimpijskom odboru, Hrvatskom paraolimpijskom odboru te Hrvatskom sportskom savezu gluhih⁶ javnu ovlast za donošenje rješenja o kategorizaciji sportaša. 

Glede sportskih natjecanja treba istaknuti da je propisano tko vodi brigu o natjecanjima, tko ih organizira, tko donosi odluke za organizaciju natjecanja na razini gradova, županija ili pak države. 

Drugi važan dio zakonodavnog okvira sporta je, kako je već rečeno, Zakon o sportskoj inspekciji. Donesen šest godina nakon Zakona o sportu, Zakon o sportskoj inspekciji predstavlja zakonodavnu novinu u području sporta, ali novinu koja je omogućila da Zakon o sportu »zaživi« u potpunosti. Naime, svaka odredba Zakona o sportu tek je u pravom smislu riječi mogla biti utkana u praksu, i to na način da se tek njegovim donošenjem moglo provjeriti npr. jesu li osobe ovlaštene za zastupanje upravo one osobe koje to mogu biti sukladno propisima, koje su posljedice nepoštovanja odredaba Zakona o sportu, kao i odredaba propisa donesenih na temelju njega. 

Zakonom o sportskoj inspekciji posebno su nabrojeni poslovi sportske inspekcije, poput, primjerice, poštuju li se propisi o upisu u registar sportskih djelatnosti, registar profesionalnih sportskih klubova, odnosno u drugi odgovarajući registar; ima li pravna osoba u sustavu sporta propisane opće akte i jesu li oni usklađeni sa zakonom i drugim propisom; je li sastav predstavničkog i izvršnog tijela, odnosno tijela upravljanja i nadzora pravne osobe u sportu u skladu sa Zakonom o sportu i na temelju njega donesenih propisa; postoje li za osobe koje obavljaju poslove u sportu zapreke u smislu odredaba Zakona o sportu; donose li se odluke i drugi pojedinačni akti u skladu sa Zakonom o sportu i na temelju njega donesenih propisa; primjenjuju li se odredbe Zakona o sportu i na temelju njega donesenih propisa u svezi s posljedicama pravomoćne osude i kaznenog postupka; obavlja li stručne poslove u sportu osoba koja za to ne ispunjava propisane uvjete i sl. Iz svega toga proizlazi da je riječ o području koje treba biti i jest regulirano pravnim propisima Republike Hrvatske i da u tom smislu nema sportske autonomije ili slobode odlučivanja u apsolutnom smislu riječi.

Kada je riječ o autonomnim sportskim temama, odnosno o slobodi odlučivanja i uređivanja te samoregulacije unutar sportskih udruga, klubova i saveza, treba reći da ih ima mnogo, a u ovom članku obradit će se samo neke od njih. Autonomija u sportu definira se kao pravo donošenja odluka i pravila kojima sport regulira sam sebe i tako stvara svoja specifična pravila. 

Tako je organizacija sportskih natjecanja u potpunosti autonomno sportsko pitanje. Sustav i uvjete sportskih natjecanja utvrđuje nacionalni sportski savez, a jedino što je država regulirala jest da je sustav natjecanja potrebno donijeti najmanje godinu prije samog početka primjene toga natjecanja. Tako je npr. Statutom HNS-a⁷ propisano da se Savez udružuje u FIFA-u i UEFA-u. 

Kako je HNS postao član navedenih saveza, tako je, sukladno članku 11. st. 2. Statuta, dužan:

• postupati sukladno Pravilima nogometne igre, koje je donio Međunarodni nogometni savez BOARD (IFAB)

• poštovati načela privrženosti, integriteta i sportskog ponašanja kao izraza fair-playa

• poštovati Statut, pravilnike i odluke FIFA-e i UEFA-e u svako vrijeme

• priznati nadležnost Arbitražnog suda za sport (CAS) u Lausanni (Švicarska) kao što je utvrđeno relevantnim odredbama Statuta FIFA-e i UEFA-e

• priznati nadležnost Arbitraže Saveza i Arbitražnog suda Saveza i sukladno tome podnositi sve sporove nacionalnih razmjera koji su nastali iz ili u svezi s primjenom Statuta ili pravilnika HNS-a, u posljednjoj instanci samo tim arbitražama, koje rješavaju sve sporove, isključujući svaki redoviti sud, osim ako je to izričito zabranjeno važećim zakonodavstvom u Republici Hrvatskoj.

Iz navedene odredbe Statuta vidljivo je da je ovo područje i slobodno udruživanje HNS-a u saveze »više« razine odnosno u europske i svjetske organizacije njihovo potpuno slobodno određenje da se ponašaju sukladno pravilima te vertikale. Udruživanje u FIFA-u i UEFA-u za posljedicu je imalo i poštovanje njihovih pravila, koja isključuju čak i postupanje redovitih sudova u Republici Hrvatskoj, osim ako to nije zakonodavstvom zabranjeno. Tako je i člankom 63. Statuta propisano da HNS, ali i sva njegova tijela i službene osobe, članovi Saveza, lige, igrači, treneri, nogometni suci, službene osobe, licencirani posrednici za organizaciju utakmica, licencirani posrednici za transfere igrača i drugi pripadnici nogometnog sporta priznaju nadležnost Arbitražnog suda za sport u Lausanni, Švicarska, sukladno odredbama Statuta FIFA-e i UEFA-e, Arbitraže Saveza i Arbitražnog suda Saveza, što potvrđuju svojim pristupanjem nogometnoj organizaciji. Iz navedenih odredaba Statuta vidljiva je jasna opredijeljenost HNS-a, kao člana FIFA-e i UEFA-e, da u svim sporovima postupaju na prije navedeni način, i to je jasno određenje da se sva sportska pitanja u smislu spora imaju rješavati pred nadležnim »sportskim sudištima«. 

Nadalje, isključivo autonomna stvar sporta jest i, primjerice, registracija klubova i sportaša čije je područje regulirano Pravilnikom o statusu igrača i registracijama⁸. Navedenim je Pravilnikom tako uređeno područje registracije klubova i igrača, postupka promjene kluba, statusa igrača, uvjeti zaključenja ugovora između klubova i igrača, stjecanje prava nastupa, opći uvjeti za naknade za treniranje itd.

Također, potpuno autonomno je i npr. propisivanje kazni i prekršaja za sportske sudionike zbog povreda propisa HNS-a na način propisan Disciplinskim pravilnikom HNS-a⁹. Stoga je Disciplinskim pravilnikom propisano da se kazne mogu izricati igračima, klubovima, djelatnicima, nogometnim sucima, sudačkim instruktorima i kontrolorima te delegatima na utakmicama, i to na način da konačna kazna može biti i isključenje iz kluba odnosno vraćanje u niži stupanj natjecanja te isključenje iz nogometne organizacije.

Najviše polemika, zapravo, izaziva područje zadiranja i postavljanja granica autonomiji sporta. Česte su dvojbe je li neko ponašanje ili poduzimanje koraka vlasti doista zadiranje u njihovu autonomiju regulacije ili samoregulacije. Ovdje će se iznijeti nekoliko primjera u kojima je postojao »sukob« tijela državne vlasti i sportske vlasti oko rješavanja nekih sportskih pitanja, kao npr. slučaj inspekcijskog nadzora u HNS-u te donošenje Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sportu (Nar. nov., br. 85/15).

Dana 12. veljače 2014., na temelju članaka 2. i 9. Zakona o sportskoj inspekciji, a u postupku inspekcijskog nadzora nad HNS-om, državni sportski inspektori¹⁰ donijeli su rješenje kojim se HNS-u nalaže usklađivanje Statuta HNS-a od srpnja 2012. godine s odredbama članka 46. st. 5. Zakona o sportu te poništenje niza odluka HNS-a o izdavanju licencija za natjecanje pojedinim klubovima s rokovima izvršenja mjera.

Državni inspektori Rješenjem su naložili usklađivanje Statuta s navedenim odredbama Zakona o sportu jer odredbe, tada važećeg Statuta, koje definiraju sastav Skupštine i Izvršnog odbora, ne sadržavaju sve uvjete propisane Zakonom o sportu. Naime, u srpnju 2013. godine stupio je na snagu Zakon o izmjenama i dopuni Zakona o sportu, kojim je upravo članak 46. st. 5. i članak 47. st. 7. mijenjan i dopunjen, i to na način da su dodane još neke odredbe koje bi predstavljale sukob interesa osoba kao članova skupštine i izvršnih tijela saveza. Tijekom nadzora Statut HNS-a nije bio usklađen s navedenim odredbama Zakona o sportu pa je naloženo njegovo usklađenje s rokom izvršenja mjere. Nadalje, državni inspektori su tijekom nadzora te pregledavajući dokumentaciju HNS-a utvrdili da je izdavanje licencija za natjecanje određenim klubovima bilo izdano uvjetno (od strane tijela HNS-a), i to na način da je naknadno bilo potrebno ispuniti uvjete iz Pravilnika o licenciranju (akta koji donose tijela HNS-a). Naknadno je davatelj licencije provjeravao jesu li ispunjeni svi uvjeti iz Pravilnika kako bi licencija bila konačno i izdana te je zapisnički konstatirano da nisu ispunjeni svi uvjeti. Međutim, navedeno nije rezultiralo povlačenjem licencije ili opozivom od strane davatelja licencije. Na temelju navedene dokumentacije državni inspektori su naložili opoziv licencije.

Ovdje se postavlja pitanje je li država, odnosno državni inspektori, smjela ili mogla naložiti poništenje odluka o izdavanju licencija? Je li u tom slučaju došlo do miješanja vlasti u autonomna pitanja HNS-a? 

Licenciranje je sigurno, kao sportska tema, isključivo autonomna stvar HNS-a, odnosno tijela ovlaštenih da provode licenciranje. No, može li netko treći, u ovom slučaju državni inspektori, utvrđivati i na kraju i potvrditi, kao što je i bilo u ovom slučaju, da HNS donosi pravila o licenciranju; da prema tim pravilima postupaju tijela ovlaštena od strane HNS-a da postupaju; da su ta ista tijela zaključila da u konkretnim slučajevima nisu poštovana propisana pravila i na kraju nitko nije postupio na temelju tih istih pravila i primijenio propisanu posljedicu? Gledajući iz toga kuta, sigurno je nužno osigurati poštovanje pravila koja su sami (HNS) propisali iako nema sumnje da je potpuno autonomno pravo HNS-a da određuju pravila i kriterije davanja licencija. Međutim, tih pravila se onda treba i pridržavati. Koja je svrha donesenih pravila ako ih se oni koji ih donose i koji imaju mogućnost nadzora ne pridržavaju? Možda se možebitno moglo razmišljati o nekoj drugoj mjeri od strane sportske inspekcije, i to tako da se nije išlo mjerom naredbe HNS-u o poništenju odluka o licenciranju, već o npr. obavijesti u kojoj će državni inspektori iznijeti analizirano i ukazati na utvrđeno te prepustiti rješavanje nadležnim tijelima HNS-a. Navedeno treba možda gledati s aspekta one granice do koje može ići zakonodavno uređenje. Dakle, Zakon o sportu nigdje ne spominje niti se dotiče licenciranja pa je tako možda upitno smije li sportska inspekcija ovu temu uopće nadzirati i izricati mjere jer su inspektori ovlašteni nadzirati primjenu Zakona o sportu i propisa donesenih na temelju njega, jer Pravilnik o licenciranju nije propis donesen na temelju Zakona o sportu.

Na navedeno rješenje državnih inspektora reagirale su i UEFA i FIFA, koje smatraju da »neumjesno upletanje odmah mora prestati«. Iz navedenoga je vidljivo određenje glede autonomnih pitanja i od strane HNS-a i UEFA-e i FIFA-e. UEFA i FIFA zaključile su da bi rješenje državnih inspektora moglo izravno utjecati na Statut HNS-a, i to u smislu primjene članka 46. st. 5. Zakona o sportu, te su upozorile da je to jedno od ključnih pitanja kao i da savezi prema njihovim statutima moraju svoje poslove voditi neovisno i bez utjecaja treće strane.

Još jedna vrlo zanimljiva tema, koja je izazvala velike polemike u sportskoj javnosti i javnosti općenito, jest donošenje posljednjih izmjena Zakona o sportu. 

Dakle, u kolovozu 2015. godine stupio je na snagu Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o sportu, čija je već sama procedura donošenja u sportskoj javnosti izazvala polemike. Naime, predmetni Zakon predložili su klubovi zastupnika u Hrvatskom saboru, koji su, na temelju članka 172. Poslovnika Sabora Republike Hrvatske¹¹, ovlašteni predlagatelji zakona. Donošenje navedenoga Zakona bilo je predloženo i na kraju i doneseno po hitnom postupku. Dio javnosti smatrao je da bi predlagatelj trebala biti Vlada Republike Hrvatske, odnosno tada nadležno Ministarstvo za sport, kao stručni nositelj. Osim navedenoga, polemike su se vodile i o samom sadržaju predmetnog zakona, i to vezano uz nove dodane odredbe Zakona o sportu, koje se ovdje, radi analize, iznose u cijelosti:

Navedenim odredbama, donošenjem ovoga Zakona, vlast se odlučila propisati čak i ustrojstvo saveza tako da je sada do detalja propisano kako treba biti ustrojen savez na županijskoj razini, odnosno razini Grada Zagreba te nacionalni savez. Time je iz ruku saveza »istrgnuta« mogućnost samoustroja i samoregulacije, koje su savezi do ovih recentnih izmjena Zakona imali. Navedena ovlast smatrala se par exellence autonomnim pitanjem sportskih udruženja. I ovdje su, također, reagirale UEFA i FIFA, koje su čak tražile da se navedeni Zakon ne usvoji u Hrvatskom saboru jer su smatrale da bi navedene odredbe mogle imati izravan utjecaj na sastav skupštine HNS-a, kao i na sastav općih skupština svih članova HNS-a, što se smatralo izravnim upletanjem države, odnosno vlasti, u »nogometne poslove«. 

Iz svega navedenoga može se zaključiti da su granice zakonodavnog i autonomnog odlučivanja u sportu vrlo nejasne i da svako sportsko pitanje u jednom trenutku može postati »vruće« i predstavljati sukob sportske vlasti i države.

Naime, autonomija kao pojam nije zakonom definirana pa tako propisima nije uređena niti granica autonomnog odlučivanja. No, za neke se sportske teme sa sigurnošću može reći da pripadaju u područje zakonodavnog uređenja, kao što je sustav sporta, koje su sve sportske djelatnosti, u koje se sve oblike udruživanja mogu udruživati i sl. Za neke se sportske teme, pak, može sa sigurnošću reći da pripadaju u područje sportske autonomije, kao što je licenciranje klubova i igrača, sportska natjecanja i sl. ipak svaka od sportskih autonomnih tema može postati ili je već postala područje u koje država zadire ili ograničava. Iz iznesenih činjenica u ovome članku vidljivo je smanjivanje područja sportske autonomije. Tako je država u jednom trenutku odlučila jedno do sada potpuno autonomno pitanje sportskih organizacija urediti kroz legislativu, kao što je bio slučaj sa Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sportu i propisivanjem načina ustrojstva saveza. 

Iako treba reći da je prirodno pravo države da određuje i/ili predlaže propise kojima će neko područje biti regulirano, postavlja se pitanje pravovremenosti donošenja određenih propisa kao što se dogodilo sa Zakonom o sportskoj inspekciji. Država je u tom slučaju trebala biti »brža« da se ne bi dogodilo da neke odredbe Zakona o sportu koje treba nadzirati »zastare« i ne budu »prava slika vremena« te da se oni na koje se primjenjuje ne bi »opustili« i doveli do situacije da ne poštuju odredbe Zakona o sportu jer ih nitko ne nadzire. 

Potrebno je puno mudrosti pri određivanju javnih politika u području sporta jer nema jasne granice autonomije pa se ona određuje od pitanja do pitanja ili od interesa do interesa javne vlasti da legislativom pokuša urediti neko područje za koje smatra da je to potrebno ili nužno.


1 Pod riječju »vlast«, za potrebe ovoga članka, misli se na izvršnu i zakonodavnu vlast, odnosno na sva ona tijela državne vlasti koja predlažu/donose propise kojima se regulira određeno područje. 
2 Zakon o sportu (Nar. nov., br. 71/06, 150/08, 124/10, 124/11, 86/12, 94/13, 85/15 i 19/16 - ispr.) 
3 Zakon o sportskoj inspekciji (Nar. nov., br. 86/12) 
4 Članak 27. stavak 3. Zakona o sportu: 
 »(3) Članovi tijela sportskog kluba-udruge za natjecanje, osobe ovlaštene za zastupanje te osobe ovlaštene za vođenje poslova po odluci ovlaštenog tijela ili na temelju općih akta sportskog kluba-udruge za natjecanje ne mogu biti osobe: 
 - koje ne mogu biti članovi uprave odnosno nadzornog odbora dioničkog društva prema odredbama Zakona o trgovačkim društvima i zakona kojim se uređuje sprječavanje sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti, 
 - koje su u posljednje tri godine pravomoćno kažnjene za kaznena djela ili prekršaje u sportu i u vezi sa sportom, kao ni osobe iz članka 13. ovoga Zakona, 
 - koje su članovi drugih sportskih klubova - udruga za natjecanje istoga sporta, 
- koje su dioničari s.d.d.-a istoga sporta, 
 - koje su članovi tijela, osobe ovlaštene za zastupanje te osobe ovlaštene za vođenje poslova po odluci ovlaštenog tijela ili na temelju općih akta sportskog kluba - udruge za natjecanje istoga sporta, 
 - koje su članovi tijela s.d.d.-a istoga sporta, 
 - koje svojim djelovanjem mogu neposredno utjecati na sustav natjecanja u odgovarajućem sportu, a osobito sportaši koji su profesionalni prema članku 8. ovoga Zakona, menadžeri u sportu, kao i osobe koje su to bile u razdoblju od posljednjih godinu dana, 
 - članovi pravnih osoba koje obavljaju djelatnost organiziranja sportskih kladionica, kao i osobe koje su to obavljale posljednje tri godine, 
 - članovi tijela pravnih osoba koje obavljaju djelatnost organiziranja sportskih kladionica, kao i osobe koje su to bile posljednje tri godine, 
 - koje s menadžerima u sportu i članovima pravnih osoba te članovima tijela pravnih osoba koje obavljaju djelatnost organiziranja sportskih kladionica djeluju zajednički u smislu članka 34. stavka 3. ovoga Zakona, 
 - ovlaštene za zastupanje u pravnoj osobi koja sukladno članku 12. stavku 2. ovoga Zakona ima sklopljene ugovore o ulaganju u fizičke osobe u sustavu sporta.« 
5 Članci 28.-46. Zakona o sportu. 
6 Članak 6. st. 4., 5. i 6. Zakona o sportu. 
7 Statut Hrvatskog nogometnog saveza donesen je 5. lipnja 2017., http://hns-cff.hr/files/documents/118/Statut%2005.06.%202017.pdf. 
8 Pravilnik o statusu igrača i registracijama, od. 12. 4. 2016. http://hns cff.hr/files/documents/122/Pravilnik%20o%20statusu%20igraca%20i%20registraciji%202016%20procisceni%20tekst.pdf. 
9 Disciplinski pravilnik HNS-a od 20. 4. 2015. - 5. 6. 2017. http://hns-cff.hr/files/documents/8316/Disciplinski%20pravilnik%202017_1.pdf. 
10 Na temelju Zakona o sportskoj inspekciji postoje sportski i državni sportski inspektori. Na temelju čl. 3. sportski inspektori obavljaju inspekcijski nadzor u prvom stupnju u uredima državne uprave i Gradskom uredu Grada Zagreba, dok poslove drugog stupnja obavljaju državni inspektori ministarstva nadležnog za sport. Dok, iznimno, poslove prvog stupnja mogu obavljati i državni inspektori, kao što je i bio slučaj u provođenju inspekcijskog nadzora nad HNS-om. 
11 Poslovnik Hrvatskog sabora (Nar. nov., br. 81/13, 113/16 i 69/17)