1. UVOD
Ovaj članak nastao je kao plod višegodišnjeg praćenja zakonodavnog postupka EU-a te sudjelovanja u predsjedanju Republike Hrvatske Vijećem EU-a tijekom 2020. a motiv je želja da Republika Hrvatska ne bude tek pasivni promatrač zakonodavnih zbivanja, i da u što većoj mjeri koristi mogućnosti koje ima. Budući da se to podjednako odnosi na sve segmente društva, čitateljima želimo približiti postupak donošenja EU propisa, uz poseban naglasak na ključne proceduralne korake u Europskom parlamentu (u nastavku teksta: Parlament) i radnim tijelima Vijeća EU-a (u nastavku teksta: Vijeće).

Također, čitatelje ćemo upoznati s mogućnošću dopuštenog lobiranja i utjecaja na sadržaj EU propisa u pojedinim fazama zakonodavnog postupka, i potaknuti ih na aktivno uključivanje u zakonodavnim postupcima tamo gdje za to imaju interes.

U članku ukratko opisujemo redoviti zakonodavni postupak, potom pojašnjavamo ulogu radnih skupina Vijeća i odbora Parlamenta i opisujemo postupak postizanja političkog dogovora nakon kojega slijedi formalno usvajanje propisa. Naposljetku, ukazujemo na mogućnost i potrebu lobiranja i zagovaranja svojih interesa i stajališta te utjecaja na sadržaj EU propisa.

2. TKO JE ZAKONODAVAC U EU-U?
EU donosi propise koji se po svojoj pravnoj snazi mogu smatrati zakonima. Za potrebe ovoga članka ograničit ćemo se na dvije najčešće vrste propisa – uredbe i direktive.

Uredbe su izravno primjenjive u državama članicama, a direktive su obvezujuće glede cilja koji se njima želi postići. Radi ostvarenja toga cilja, one se prenose u odredbe nacionalnih zakona.¹

Ovlašteni predlagač propisa EU-a je Komisija EU-a (u nastavku teksta: Komisija).² Za razliku od nacionalnih država u kojima zakonodavnu ovlast ima samo parlament, u EU-u tu ovlast ravnopravno dijele dvije institucije: Vijeće i Parlament. Ta podjela proizlazi iz pravnog karaktera EU-a, koja je više od međunarodne organizacije, ali manje od države. Zbog toga države članice kroz Vijeće zadržavaju svoj presudni utjecaj na propise koje EU donosi. Štoviše, u izvornim osnivačkim ugovorima Parlament uopće nije imao ovlast donošenja propisa. Uloga Parlamenta u donošenju propisa postupno se povećavala, od sudjelovanja u odlučivanju o proračunskim pitanjima, preko postupka suradnje i suodlučivanja u pojedinim područjima, sve do potpune ravnopravnosti koja postoji u trenutačno važećim ugovorima.

Dakle, za razumijevanje zakonodavnog postupka EU-a uvijek treba imati na umu da je riječ o postupku koji se paralelno odvija u dvije institucije, od kojih svaka ima svoja pravila postupanja. Tek u završnoj fazi međuinstitucionalnih pregovora izrađuje se zajednički tekst propisa.

3. REDOVITI ZAKONODAVNI POSTUPAK
Redoviti zakonodavni postupak opisan je u članku 294. UFEU-a. Komisija prijedlog dostavlja Vijeću i Parlamentu. Potom Parlament usvaja svoje stajalište u prvom čitanju i dostavlja ga Vijeću. Ako Vijeće odobri stajalište Parlamenta, propis se usvaja u tekstu koji odgovara stajalištu Parlamenta.

Ako Vijeće ne odobri stajalište Parlamenta, ono usvaja svoje stajalište i dostavlja ga Parlamentu. Nakon toga, Parlament u roku tri mjeseca može odobriti stajalište Vijeća ili, ako ne donese odluku, smatra se da je taj akt usvojen u tekstu koji odgovara stajalištu Vijeća.

Ako Parlament većinom svojih članova odbije stajalište Vijeća, smatra se da predloženi akt nije usvojen.

Ako Parlament većinom svojih članova predloži izmjene stajališta Vijeća u prvom čitanju, tako izmijenjeni tekst upućuje se Vijeću i Komisiji, koji o tim izmjenama daju mišljenje.

Ako u roku tri mjeseca od primitka izmjena Parlamenta Vijeće odobri sve izmjene, smatra se da je akt usvojen.

Ako Vijeće ne odobri sve izmjene, predsjednik Vijeća, u dogovoru s predsjednikom Parlamenta, u roku šest tjedana saziva Odbor za mirenje.

Odbor za mirenje treba postići dogovor o zajedničkom tekstu u roku šest tjedana od svoga sazivanja. Komisija sudjeluje u radu Odbora za mirenje i poduzima sve potrebne inicijative radi usuglašavanja stajališta Europskog parlamenta i Vijeća. Ako u roku šest tjedana od svoga sazivanja Odbor za mirenje ne odobri zajednički tekst, smatra se da predloženi akt nije usvojen.

Pojednostavnjeno rečeno, procedura sadržava obvezno prvo čitanje te moguće drugo i treće čitanje (postupak pred Odborom za mirenje). Važno je napomenuti da za usvajanje stajališta u prvom čitanju nema vremenskog ograničenja. To znači da pojedini zakonodavni prijedlozi mogu ostati u svojevrsnom „limbu“ jako dugo.

Statistika donošenja propisa pokazuje da su međuinstitucionalni odnosi s vremenom znatno evoluirali u smjeru što većeg usvajanja propisa u prvom čitanju. Primjerice, u razdoblju od 1999. do 2004. tek je 28 % propisa bilo usvojeno u prvom čitanju, a čak ih je 22 % završilo pred Odborom za mirenje, odnosno u trećem čitanju.

S druge strane, u razdoblju od 2014. do 2019. 89 % propisa usvojeno je u prvom čitanju, a u trećem čitanju završilo ih je samo 1 %.³

Takva statistika posljedica je stalnog poboljšavanja zakonodavnog procesa, što se na formalnoj razini uređuje međuinstitucionalnim sporazumima o boljoj izradi zakonodavstva⁴, kojima se Vijeće, Parlament i Komisija obvezuju na razne korake u cilju transparentnog i učinkovitog zakonodavnog postupka.

4. PRIJEDLOG KOMISIJE, RADNE SKUPINE VIJEĆA, ODBORI PARLAMENTA
Komisija prijedlog propisa donosi u obliku formalnog dokumenta koji se pod oznakom (COM) javno objavljuje na svim službenim jezicima EU-a. On sadržava obrazloženje i tekst propisa.

Obrazloženje sadržava ocjenu postojećeg stanja (kontekst prijedloga) i razloge donošenja propisa, pravnu osnovu te ishod javnog savjetovanja i procjenu učinka.

U Vijeću se prijedlog raspravlja na tri razine. Prva razina su ministri, koji se u pojedinim formacijama Vijeća sastaju nekoliko puta godišnje. Druga razina su stalni predstavnici (ambasadori pri EU-u), koji se sastaju na tjednoj bazi (COREPER I. i COREPER II.)⁵. Treća razina su radne skupine, koje se sastaju prema potrebi, nekad i više puta tjedno. Radne skupine formirane su prema temama, sukladno formacijama Vijeća⁶. U njima su države zastupljene putem svojih atašea iz stalnih predstavništava država članica u Briselu te putem nacionalnih stručnjaka iz ministarstava i drugih državnih tijela koji sudjeluju na pojedinim sastancima.

Suština rasprave pred Vijećem odvija se u radnim skupinama. Dinamiku sastanaka i način rada na pojedinom prijedlogu određuje država koja predsjeda Vijećem, uz pomoć stručne službe Vijeća (Glavno tajništvo).

U Parlamentu se o prijedlogu raspravlja na plenarnoj sjednici i u odborima. Svaki prijedlog dodjeljuje se jednom odboru koji ima status vodećeg odbora⁷. Odbor imenuje izvjestitelja za izradu izvješća Parlamenta koji je ujedno osoba koja predstavlja Parlament u odnosima s drugim institucijama. Izvjestitelj se imenuje iz političke grupe kojoj je prijedlog dodijeljen. Ostale političke grupe imaju pravo imenovati izvjestitelje u sjeni, čija je uloga koordiniranje amandmana njihove političke grupe i zastupanje te grupe u međuinstitucionalnim pregovorima. Uz izvjestitelja i izvjestitelja u sjeni neizostavna je i uloga Predsjednika odbora koji rukovodi radom odbora i, zajedno s izvjestiteljem, vodi pregovore. Parlament također ima svoju stručnu službu.

5. MANDAT ZA PREGOVORE, TRIJALOG I POLITIČKI DOGOVOR
Institucije mogu početi pregovarati oko konačnog teksta tek kada pregovarači dobiju mandat za pregovore. U Parlamentu se mandat daje u obliku potvrde izvješća odbora na plenarnoj sjednici ili u formi stajališta Parlamenta usvojenog na plenarnoj sjednici. U Vijeću se mandat za pregovore daje u formi odobrenog „općeg pristupa“ koji se odobrava na razini ambasadora (COREPER) te potvrđuje na razini ministara.

U ime Parlamenta, ključne osobe za pregovore su izvjestitelj i predsjednik Odbora, a u ime Vijeća ambasador države predsjedateljice Vijećem.

Pregovori se vode na „trijalozima“, formalnim sastancima na kojima sudjeluju tri institucije: Komisija kao predlagač propisa te Parlament i Vijeće kao donositelji propisa. Razlikuju se politički trijalozi, na kojima su institucije predstavljene na visokoj razini (ambasadori države predsjedateljice Vijeća, povjerenici Komisije, predsjednici odbora Parlamenta) i tehnički trijalozi koji se održavaju na razini stručnjaka. Nakon otvaranja pregovora formira se tzv. tekst u četiri kolone, od kojih je prva prijedlog Komisije, druga amandmani Parlamenta, treća amandmani Vijeća, a četvrta je zajednički kompromisni tekst.

Najprije se utvrđuju nesporni dijelovi teksta te razlučuju tehnička od političkih pitanja. Ovisno o složenosti i važnosti prijedloga te stupnja razlika u stajalištima, moguće je održavanje više trijaloga (u praksi smo svjedočili slučajevima gdje je za postizanje dogovora bilo potrebno održati i deset trijaloga).

Nakon svakog trijaloga pregovarači izvještavaju institucije o napretku pregovora i traže dopune mandata u cilju postizanja konačnog dogovora. Nakon što se na završnom trijalogu postigne „politički dogovor“, tekst propisa upućuje se u institucije na odobrenje i formalno usvajanje. Kada je riječ o dogovoru u prvom čitanju, što je postalo pravilo, Vijeće dopisom obavještava Parlament da će, ako Parlament usvoji stajalište koje odgovara tekstu postignutog dogovora, Vijeće odobriti taj tekst.

Prije formalnog usvajanja tekst prolazi pravnu i jezičnu kontrolu, da bi bio istovjetan na svim službenim jezicima EU-a. Ovdje je zanimljivo ukazati na poziciju engleskog jezika. Izlaskom Ujedinjenog Kraljevstva iz EU-a (u nastavku teksta: UK), engleski je ostao službeni jezik zahvaljujući Irskoj i Malti (premda obje države uz engleski imaju kao službene i svoje jezike). No, unatoč izlasku UK-a engleski je ostao uobičajeni radni jezik institucija, premda to ničime nije propisano⁸. Tako se i dokument s četiri kolone, na temelju kojeg se odvijaju pregovori, sastavlja na engleskom jeziku, uz prešutnu suglasnost svih uključenih.

6. IZA ZAVJESE: BLOKIRAJUĆA MANJINA, CRVENE LINIJE I KULTURA KOMPROMISA
Da bi se shvatio proces koji se odvija u pozadini, treba voditi računa o tome da Parlament propise usvaja većinom glasova svojih članova, a Vijeće kvalificiranom većinom glasova država članica⁹, pri čemu svaka država članica ima određen broj glasova, ovisno o broju stanovnika. Hrvatska ima sedam glasova u Vijeću. Kvalificirana većina utvrđuje se kao najmanje 55 % članova Vijeća, koje zajedno čine najmanje 65 % stanovništva. Za lakše računanje kvalificirane većine postoje dostupni kalkulatori.¹⁰

Blokirajuća manjina mora sadržavati barem minimalan broj članova Vijeća koji predstavljaju više od 35 % stanovništva država članica i jednog dodatnog člana. U protivnom, smatra se da je ostvarena kvalificirana većina.

Za cijelo vrijeme zakonodavnog procesa testira se prolaznost prijedloga i postojanje moguće blokirajuće manjine koja može spriječiti postizanje konačnog dogovora. Države članice svoju podršku uvjetuju poštovanjem svojih „crvenih linija“, koje predstavljaju krajnje točke kompromisa na koji su spremne pristati glede pojedinih odredbi prijedloga.

Traženje kvalificirane većine često je vrlo složeno. Blokirajuća manjina može se stvoriti i među državama koje imaju potpuno suprotna stajališta zbog kojih ne prihvaćaju pojedini prijedlog. Udovoljavanje „crvenim linijama“ jedne države, može ugroziti „crvene linije“ druge i tako u krug. Često pozicije pojedinih država nisu sasvim jasne, jer unutar njih postoje različita mišljenja i interesi.

Međutim, u radu institucija postoji kultura kompromisa, koja traži od svih da nikada ne odustaju i da stalno pokušavaju naći rješenje i izlaz. Zato se održavaju brojni neformalni sastanci i razgovori na kojima se testiraju razne opcije. Ti napori najčešće budu uspješni i rezultiraju postizanjem konačnog dogovora. Nažalost, pritom se često žrtvuje jasnoća i dosljednost teksta propisa, koji u konačnim verzijama znaju biti teško čitljivi i nerazumljivi.

7. PRIOPĆENJA ZA MEDIJE
U tijeku zakonodavnog postupka institucije, osobito Komisija i Parlament, rado daju priopćenja za medije, osobito ako je riječ o građanima politički zanimljivim temama. Ta priopćenja prenose se potom u medijima. Ako se ne čitaju pažljivo, ona mogu stvoriti krivu sliku, da je neki propis donesen, iako je zapravo riječ o priopćenju kojem se javnost obavještava o završetku jedne faze zakonodavnog procesa.¹¹ Komisija će uvijek izaći s priopćenjem za medije u trenutku usvajanja prijedloga i njegova upućivanja u proceduru. Parlament će izvijestiti javnost o svim fazama postupka – izglasavanju mišljenja odbora, postizanju političkog dogovora. Vijeće će također izvijestiti javnost o postizanju općeg pristupa i usvajanju mandata za pregovore te o postizanju političkog sporazuma. Zato prilikom čitanja vijesti o propisima EU-a treba obratiti pozornost na sadržaj teksta, a ne samo na naslov.

8. LOBIRANJE – KADA, KAKO I KOD KOGA
U dosadašnjem tekstu opisali smo, u osnovnim crtama, što se događa u institucijama za vrijeme zakonodavnog procesa.

Na ovom mjestu opravdano je zapitati se jesu li te informacije bitne nekome tko se u svakodnevnom radu ne bavi donošenjem propisa EU-a. Odgovor je jednostavan – trebale bi biti jer nas se propisi EU-a izravno tiču. Naime, velik broj domaćih zakona donosi se radi prenošenja direktiva EU-a, ili radi uspostave nacionalnog sustava za provedbu izravno primjenjivih uredbi.

To znači da je domaći zakonodavni proces u znatnoj mjeri unaprijed definiran i da se na brojne odredbe ne može utjecati, jer one predstavljaju usklađivanje s propisima EU-a. Zato, ako se ne želimo stalno iznova čuditi rješenjima koja nam „nameće“ EU, treba reagirati tijekom zakonodavnog procesa u EU-u i zagovarati svoje interese, neovisno o tome jesu li to interesi države, udruge potrošača ili industrije.

Ovdje treba pojasniti da se na zagovaranje vlastitih interesa odnosno na lobiranje ne smije gledati u negativnom kontekstu. Ono je uobičajena i dobrodošla pojava, jer institucionalni akteri ne mogu znati kakve posljedice neki propis može imati ako im to nitko ne kaže.

S lobiranjem treba početi što prije pa je zato potrebno pratiti što se događa. Izradi propisa prethode strateški dokumenti u kojima se oni najavljuju. Također, sva zakonodavna aktivnost Komisije precizno se opisuje u godišnjem programu rada¹², gdje su u prilozima navedeni svi prijedlozi koji su u proceduri i koje Komisija planira uputiti u proceduru. Pritom, za sve prijedloge propisa Komisija provodi javna savjetovanja na kojima se može sudjelovati.¹³

Što se tiče postupka izrade prijedloga propisa u Komisiji, mogućnosti utjecaja u toj fazi su male. Komisija će, dakako, voditi računa o ishodu javnog savjetovanja. No, sama izrada prijedloga propisa zatvorena je za javnost i na nju se ne može utjecati dok prijedlog ne ugleda svjetlo dana. Međutim, trenutak objave prijedloga propisa i njegovo upućivanje u proceduru pravi je trenutak za početak lobiranja. To je razdoblje u kojem se nacionalna stajališta tek formiraju. Na sastancima se još ne predlažu amandmani, već Komisija predstavlja prijedlog i daje odgovore na pitanja. U tom razdoblju česta su i predstavljanja prijedloga koja su otvorena za javnost.

Zainteresirani subjekti trebaju svoje stajalište o prijedlogu formulirati jasno i koncizno, u formi razumljive političke poruke koja može postati stajalište. Ta politička poruka trebala bi biti potkrijepljena i detaljnijim analizama i dokumentima kojima se stajalište dodatno argumentira. Lobiranje treba biti usmjereno i prema Vijeću i prema Parlamentu. Kako smo prethodno naveli, u Vijeću su zastupljeni interesi država članica, što znači da lobiranje prvo treba biti usmjereno prema hrvatskim institucijama.

Potrebno je što prije utvrditi koje je nacionalno tijelo nadležno za pripremu stajališta te uspostaviti kontakt s tim tijelom i pokušati svoja stajališta učiniti dijelom nacionalnog stajališta. Za neke prijedloge bit će očito koje je nacionalno tijelo nadležno, dok će za prijedloge koji obuhvaćaju više sektora trebati uložiti dodatan napor.

Svaki je prijedlog koji dođe tijelu zaduženom za izradu nacionalnog stajališta dobrodošao. Treba uzeti u obzir da je zakonodavna aktivnost EU-a vrlo dinamična te da implikacije pojedinog prijedloga Komisije ne mogu stručnjacima iz resornih ministarstava biti odmah vidljive. Zato dobro obrazloženi prijedlog, koji odražava stajalište neke šire skupine (npr. industrije koja je angažirana u Hrvatskoj ili udruge potrošača ili neke druge udruge koja je zainteresirana za temu prijedloga), ima dobre šanse da bude prihvaćen kao nacionalno stajalište ili kao njegov dio.

Najgore što se može dogoditi jest da se posljedice nekog prijedloga prekasno shvate pa da propis koji nikoga nije zanimao u početnoj fazi postane važno nacionalno pitanje u fazi u kojoj je na njega teško utjecati.

Paralelno s lobiranjem unutar hrvatskih institucija treba tražiti saveznike i istomišljenike u drugim državama članicama.

Naime, nacionalno stajalište imat će puno veću težinu ako je podudarno sa stajalištima drugih država članica, posebice ako one čine blokirajuću manjinu.

Na razini EU-a djeluju brojne udruge koje okupljaju pojedine industrije i zastupaju njihove interese u zakonodavnom procesu¹⁴. Isto vrijedi i za udruge građana, osobito potrošača¹⁵.

Članstvom u takvim udrugama i korištenjem njihovih uhodanih načina zagovaranja interesa svojih članova bitno se povećavaju izgledi za uspješno lobiranje.

Parlament zastupa interese građana, a ne nacionalnih država, pa se u Parlamentu lobira izravno prema zastupnicima, najbolje onima koji su članovi odbora u kojem se raspravlja o prijedlogu, a idealno prema izvjestitelju ili izvjestiteljima u sjeni.

Kako zakonodavni proces odmiče, mogućnosti za lobiranje se smanjuju, odnosno ograničavaju se na pojedina pitanja koja su se tijekom rasprave pokazala kao bitna. To se osobito odnosi na fazu trijaloga, u kojoj već postoje usvojeni mandati za pregovore Vijeća i Parlamenta. Tražiti u tom trenutku nešto što nije sastavni dio usvojenog mandata najčešće je osuđeno na neuspjeh. Stoga lobiranje u toj fazi treba biti usredotočeno na ono što je dio usvojenog mandata za pregovore. Primjerice, ako nečijim interesima više odgovara mandat Vijeća, lobirat će za to da Vijeće zadrži čvrsto stajalište i ne popusti oko toga pitanja u pregovorima. Obrnuto, ako nečijim interesima odgovara mandat Parlamenta, zalagat će se za fleksibilnost Vijeća odnosno za čvrstoću Parlamenta u pregovorima.

Prilikom lobiranja treba imati na umu gdje su veći izgledi da će određeno stajalište biti prihvaćeno. Bilo bi prejednostavno reći da će Vijeće zagovarati interese industrije, a da će Parlament zagovarati interese građana. No, činjenica je da se zastupnici u Parlamentu neposredno biraju i da im je stalo pokazati biračima aktivnost na temama koje su biračima razumljive i važne. Zato je veća vjerojatnost da će u pregovorima Parlament ustrajati na onim aspektima propisa koji jamče veću zaštitu potrošača, manje zadiranje u temeljna prava i veća ograničenja za industriju.

Trenutak postizanja političkog dogovora onaj je u kojem je propis u konačnici definiran. Iako će od tog trenutka pa do trenutka formalnog usvajanja u objema institucijama proći možda i nekoliko mjeseci, na konačan tekst više nije moguće utjecati.

9. ZAKLJUČNE NAPOMENE
Zakonodavni postupak EU-a nije jednostavan. On uključuje dinamičan odnos triju institucija, Komisije, kao predlagatelja te Vijeća i Parlamenta, kao donositelja. No, da bi se on shvatio, ne treba znati sve detalje.

Bitno je razlikovati tri faze: fazu izrade prijedloga koja je u rukama Komisije, fazu ispitivanja prijedloga i stavljanja amandmana koja se odvojeno radi u radnim skupinama Vijeća i odborima Parlamenta te fazu pregovora između triju institucija koja rezultira dogovorom o konačnom tekstu.

Sve tri institucije nastoje postupati transparentno pa je informacije o statusu nekog prijedloga moguće vrlo lako naći na internetu.

Propise EU-a ne treba pasivno čekati, već se u njihovo donošenje treba uključiti. Na konačan tekst propisa moguće je utjecati, jer će se tekst usvojenog propisa sigurno razlikovati od teksta prijedloga.

Sve zakonodavne inicijative unaprijed su najavljene i prethodi im javna rasprava. Upućivanje prijedloga u proceduru obično je medijski popraćeno pa u tom trenutku još nije kasno za aktivno uključivanje.

Aktivno uključivanje radi se na nacionalnoj i na europskoj razini. Na nacionalnoj razini treba komunicirati s državnim tijelima koja su zadužena za pojedine propise.

Na europskoj razini treba se povezati s istomišljenicima, najbolje kroz neku od udruga koje imaju iskustvo u prezentiranju argumenata institucijama EU-a.

U konačnici, aktivno sudjelovanje u donošenju EU propisa isplatit će se i u slučaju da ne uspijete postići svoj cilj u tom trenutku.

Ako i niste uspjeli, sudjelovanje u donošenju propisa pripremit će vas na vrijeme za njegovu primjenu.