Dana 17. lipnja 2015. Europska komisija (u nastavku teksta: Komisija) predstavila je akcijski plan za temeljitu reformu oporezivanja trgovačkih društava unutar Europske unije (u nastavku teksta: EU).^[1] Sadržava niz inicijativa radi suprotstavljanja zloporabe poreznog oblikovanja, jamčenja trajnoga gospodarskog razvitka i poboljšanja poslovnog okruženja na Zajedničkom tržištu. Očekuje se da će spomenute inicijative zajedničkim djelovanjem stvoriti pravednije i učinkovitije porezne okvire za snažniji gospodarski razvitak.

Uporišna točna akcijskog plana jest novo izdanje prijedloga za uvođenje zajedničke konsolidirane porezne osnovice poreza na dobit, kao i odredaba koje bi trebale osigurati učinkovito oporezivanje na mjestu stvaranja vrijednosti. Osim toga, Komisija je po prvi put objavila listu trećih država i područja (država izvan EU), koje nisu kooperativne po pitanju suradnje u poreznim pitanjima. Otvorene su i javne konzultacije na temu treba li trgovačka društva obvezati na objavu određenih poreznih informacija. 

Tim je povodom Pierre Moscovici, povjerenik EU nadležan za poreze i carine (gospodarska i financijska pitanja), rekao: »Oporezivanje društava u EU treba biti temeljito reformirano. U interesu gospodarskog rasta, tržišne sposobnosti i korektnosti moraju države članice zajednički povlačiti konopac, kako bi svaka svojim pravednim dijelom pridonijela poreznim prihodima. Komisija je danas položila kamen temeljac za novi koncept oporezivanja trgovačkih društava u EU.«

U priopćenju Komisije od 17. lipnja ističe se da sadašnji sustav oporezivanja društava unutar EU zaostaje za modernim gospodarskim svijetom. Primijećeno je da neka društva koriste manjkavo porezno-političko dogovaranje između država članica da bi porez plaćali izvan EU. To vodi k tome da države članice gube značajne prihode te se veći teret prebacuje na građane, a trgovačka društva čija se dobit redovito i pravilno oporezuje trpe štetne tržišne posljedice. Kako bi se tome doskočilo, u predloženom akcijskom planu sadržan je novi EU-koncept za korektno i učinkovito oporezivanje društava. Očekuje se da će to biti ostvareno kroz različite kratkoročne, srednjoročne i dugoročne inicijative zasnovane na mjerama, koje je Komisija predstavila već u ožujku u okviru Paketa mjera za poreznu transparentnost (Maßnahmenpaket zur Steuertransparenz). Mjere akcijskog plana na istom su tragu kao i radnje OECD-a u okviru BEPS-projekta borbe protiv erozije porezne osnovice i premještanja dobiti.^[2]

Oporezivanje trgovačkih društava u EU ukazuje na potrebu temeljite reforme. Korporativno oporezivanje predstavlja bitan element korektnog i učinkovitog poreznog sustava. Ujedno je važan izvor prihoda za države članice i važan čimbenik koji utječe na donošenje poslovnih odluka (npr. o investicijama i istraživanju, razvojnim aktivnostima). Postojeći sustav korporativnog oporezivanja već dulje vrijeme ne odgovara zahtjevima modernog doba. Dok se poduzetnička dobit oporezuje na nacionalnoj razini, dotle je ekonomsko okruženje postalo više globalizirano, mobilno i digitalno. Istovremeno, poslovni su modeli i korporativne strukture postale sve složenije, što im čini lakšim premještanje dobiti između različitih jedinica i država. Posljedica toga jest činjenica da je puno teže utvrditi koja je država ovlaštena na oporezivanje dobiti multinacionalnih društava. Određena trgovačka društva vješto koriste takvu neriješenu situaciju kako bi izvještačeno premjestili dobit u jurisdikciju s najnižom stopom poreza na dobit i tako minimalizirali opći porezni teret. Činjenica je da određene profitabilne multinacionalne korporacije plaćaju vrlo mali porez u odnosu na svoju dobit, dok su istodobno ostali porezni obveznici (građani i pravne osobe) opterećeni sa znatnim poreznim teretom. Očit nedostatak porezne pravednosti može utjecati na socijalni mir i ugroziti socijalni ugovor između vlada i građana te čak može utjecati na urednost izvršavanja porezne obveze. Sve to ukazuje na hitnu potrebu suzbijanja takve zloporabe korporativnog oporezivanja i potrebu revidiranja postojećih pravila korporativnog oporezivanja s namjerom učinkovitije borbe s agresivnim poreznim planiranjem. Istovremeno, postoje trgovačka društva koja podliježu dvostrukom oporezivanju - plaćaju porez na svoju dobit u dvije ili više država članica. Postojeća složena i netransparentna pravila nisu adekvatna, jer manje poduzetnike, koji predstavljaju oslonac europske ekonomije, stavljaju u nepovoljniji položaj. Stvaraju nesigurnost u okolnostima kada poduzetništvo treba pravnu sigurnost da bi investiralo. Očito je da nedostatak koordinacije u području korporativnog oporezivanja između država članica stvara prepreke za trgovačka društva koja djeluju na Zajedničkom tržištu jer su suočena s 28 različitih poreznih osnovica korporativnog oporezivanja, stvarajući visoke troškove izvršavanja porezne obveze i administrativne obveze koje idu na štetu europske kompetitivnosti. 

Sve navedene teškoće i svi problemi razloge svojeg postojanja nalaze u činjenici da je postojeći sustav oporezivanja trgovačkih društava u državama članicama EU zastario. Seže unazad sve do 1930-ih godina, u vrijeme kada je bilo znatno manje prekogranične trgovine, poslovni modeli bili su jednostavniji, a promet se uglavnom svodio na trgovanje materijalnim dobrima. Paralelno s razvojem gospodarskog svijeta, pokazuje se i potreba evolucije i nadogradnje poreznog sustava, da porezni sustav ne bi zaostajao za novonastalim izazovima. Postojeći porezni propisi trgovačkim društvima nude mogućnost izvlačenja od porezne obveze domišljatim poreznim planiranjem. Postoje slučajevi kada neka trgovačka društva ostvaruju znatnu dobit na Zajedničkom tržištu EU, ali unatoč tome, plaćaju male porezne iznose u EU ili čak uopće ne plaćaju porez u EU. Razlog tome jest, kao što je spomenuto, zastarjeli porezni sustav, koji nije u stanju odgovoriti na izazove sadašnjice. Govori se da postojeći porezni sustav unutar EU nije prikladan za današnje globalizirano i mobilno tržište. Neplaćanjem poreza države članice gube znatne prihode, što dovodi do znatno višeg poreznog opterećenja građana i trgovačkih društava, kao i iskrivljenog tržišnog nadmetanje, na štetu onih koji uredno podmiruju svoju poreznu obvezu. Tome treba nadodati i pravnu nesigurnost, dodatne upravne troškove i ostale troškove djelovanja za gospodarske subjekte. 

Zadaća akcijskog plana je doprinos stvaranju novog koncepta oporezivanja trgovačkih društava unutar EU, kako bi se djelovalo protiv zloporabe poreznog oblikovanja, osigurao trajni dotok prihoda i poboljšalo poslovno okruženje na Zajedničkom tržištu. U osnovi, plan ima sljedeće ciljeve: trgovačka društva treba oporezivati tamo gdje ostvaruju dobit; oporezivanje treba kreirati tako da omogući gospodarski rast i ne smije utjecati na mobilnost porezne osnovice zbog tržišnog natjecanja; porezne pogodnosti unutar jedne države ne smiju voditi poreznim gubitcima u drugim državama; trgovačka društva koja korektno izvršavaju svoje porezne obveze ne smiju trpjeti zbog tržišnih sudionika koji izbjegavaju platiti porez; treće države (izvan EU) ne smiju imati mogućnost na prijam transferirane dobiti trgovačkih društava iz EU. Da bi se sve navedeno ostvarilo, potrebno je propise o oporezivanju trgovačkih društava modernizirati, prilagoditi ih sadašnjim okolnostima i jasno osnažiti suradnju među državama članicama po tom pitanju. 

Akcijski plan predviđa sljedeće ključne mjere, koje bi tek zajednički poduzimanjem značajno poboljšale sustav oporezivanja trgovačkih društava unutar EU:

Komisija poduzima nove mjere u smjeru uvođenja zajedničke konsolidirane porezne osnovice poreza na dobit (Common Consolidated Corporate Tax Base, CCCTB), kao opsežno rješenje za reformu oporezivanja poduzeća.^[3] Od porezne osnovice takve vrste očekuje se da će poduzećima pružiti bolje poslovno okruženje na Zajedničkom tržištu i istovremeno mogućnosti poreznog umanjenja. Radnje oko uvođenja zajedničke konsolidirane osnovice započele su 2011. godine, kada je Komisija iznijela svoje viđenje takve osnovice. Ponudila je skup pravila koje bi multinacionalne korporacije trebale koristiti radi izračuna svoje oporezive dobiti u EU, umjesto što moraju postupati s različitim nacionalnim poreznim sustavima. 

Primaran cilj prijedloga CCCTB-a bio je jačanje Zajedničkog tržišta tako da se prekogranično poslovanje trgovačkih društava učini jednostavnijim i jeftinijim. To bi im trebalo omogućiti ispunjavanje jednostavne porezne prijave pred jednom poreznom vlašću za sve aktivnosti na području EU, umjesto sadašnjeg rješenje prema kojem poreznu prijavu predaju u svakoj državi u kojoj djeluju. Konsolidirajući element unutar CCCTB-a trgovačkim društvima omogućio bi prebijanje gubitaka u jednoj državi članici s dobitcima u drugoj državi članici. Također, od CCCTB-a očekuje se znatan doprinos u borbi protiv porezne utaje. Očekuje se da će eliminirati mnoge slabosti u sadašnjim okvirima poreza na dobit, koje potiču agresivno porezno planiranje te bi korporativno oporezivanje unutar EU ujedno učinilo transparentnijim. 

Potrebne su opsežne aktivnosti na novom prijedlogu postupnog uvođenja obvezujuće zajedničke konsolidirane porezne osnovice. Novi prijedlog državama članicama omogućio bi brže uvođenje zajedničke porezne osnovice. Samo konsolidiranje - što je do sada najspornija točka pregovora - trebalo bi uslijediti u drugom koraku. Od Komisije se očekuje što prije donošenje novog prijedloga (očekivano 2016. godine). Očekuje se da će novi prijedlog sadržavati sljedeće ključne elemente:

- obvezujući CCCTB. Komisija će predložiti obvezujući CCCTB, u najmanju ruku za multinacionalne korporacije. Kada je prvi prijedlog CCCTB-a bio 2011. iznesen, primarni fokus bio je na pojednostavnjenju poreznog okruženja za poduzetništvo na Zajedničkom tržištu. Nakon toga, prepoznat je potencijal CCCTB-a kao vrlo prikladnog sredstva za borbu protiv porezne utaje. Budući da postojeći prijedlog CCCTB-a pretpostavlja opciju (a ne obvezu) uvođenja CCCTB-a za trgovačka društva, mala je vjerojatnost da će se velike multinacionalne korporacije koje vješto koriste zakonske praznine, odlučiti za uvođenje (primjenu) CCCTB-a. Zato je nužno uvesti obvezujući CCCTB, ponajprije za korporacije koje su najviše angažirane u agresivnom poreznom planiranju;

- korak po korak pristup. Originalan prijedlog bit će »razlomljen« u nekoliko manjih, lakše provedivih stupnjeva kako bi se države članice lakše privoljele na prihvaćanje prijedloga. U prvom koraku konsolidacija će biti ostavljena po strani jer će to biti najteži element pregovaranja. To bi državama članicama trebalo omogućiti lakše pregovaranje o ostalim aspektima CCCTB-a, osobito o pitanjima zajedničke osnovice i međunarodnih elemenata preveniranja erozije osnovice i prebacivanja dobiti. Nakon što bude utvrđena zajednička baza, sljedeći korak bit će konsolidacija porezne osnovice. Pritom se neće zadirati u pitanje poreznih stopa. Države članice smjet će i nadalje samostalno odlučivati o vlastitoj visini korporativnog oporezivanja; to je njihovo suvereno pravo. Namjera CCCTB-a, zapravo, jest kreiranje veće transparentnosti u svezi s efektivnim porezom na dobit u državama članicama da bi se stvorilo korektnije porezno natjecanje unutar EU. 

Potrebno je izraditi poveznicu između mjesta oporezivanja i mjesta obavljanja djelatnosti. Da bi se to ostvarilo, potrebno je dokinuti mogućnosti premještanja dobiti i temeljito preraditi propise o tome kada i gdje trgovačka društva treba oporezivati. Komisija je zajednički s državama članicama objavila koje mjere trebaju to omogućiti. Zato se i govori da akcijski plan, zapravo, trasira smjer učinkovitom oporezivanju unutar EU. U pozadini je misao kako trgovačka društva trebaju porez plaćati ondje gdje ostvaruju svoju dobit. To je moguće postići na različite načine, bez potrebe usklađivanja stopa poreza na dobit unutar EU. Tako Komisija, između ostaloga, predlaže i mjere koje za cilj imaju zatvaranje zakonskih praznina, poboljšanje sustava obračunskih (transfernih) cijena, uvođenje jačih ograničenja za porezna pogodovanja, kao i usklađivanje propisa za zaštitu nacionalnih poreznih osnova. 

Stabilnost propisa koji uređuju oporezivanje trgovačkih društava unutar EU, kao i pravna sigurnost, mogu unaprijediti gospodarski rast i sposobnost tržišnog nadmetanja. Akcijski plan obuhvaća mjere s pomoću kojih bi se trebalo zaobići postojeće porezne prepreke trgovačkih društava koja djeluju na Zajedničkom tržištu, kao i djelatnost tih istih društava na Zajedničkom tržištu učiniti jednostavnijom i atraktivnijom. U Godišnjem istraživanju rasta (Annual Growth Survey) za 2015. ukazano je da širenje porezne osnovice, pojednostavnjenje i jačanje transparentnosti može povećati učinkovitost poreznog sustava i poboljšati izvršavanje porezne obveze, a borbu protiv agresivnog poreznog planiranja učiniti kvalitetnijom. Mnoge su države proširile poreznu osnovu da bi dijelom kompenzirale niže porezne stope, dok su istodobno neke druge države usvojile pravila koja osiguravaju značajno nižu stopu za određene vrste dobiti ili određene vrste poduzetništva. Iako je u posljednje vrijeme došlo do općeg pada stopa poreza na dobit, oporezivanje trgovačkih društava i nadalje ostaje značajan izvor prihoda za svaku državu članicu. Godine 2012. prosječno se 6,5 % poreznih prihoda prikupilo oporezivanjem trgovačkih društava u EU-27 (2,6 % BDP-a). Unatoč stabilnosti korporativnih prihoda, mnogi čimbenici sugeriraju da će prihodi od poreza na dobit tijekom godina padati. 

Zato je potrebno osigurati bolju suradnju između država članica da bi se omogućilo učinkovitije oporezivanje i dokinule mogućnosti zloporabe poreznog oblikovanja. U akcijskom planu jasno se navodi kako poboljšati sadašnje instrumente suradnje među državama i na koji način rad postojećih grupa može biti učinkovitiji. Zajedno s akcijskim planom Komisija je donijela odluku koja ide za proširenjem rada na platformi za odgovorno postupanje u poreznim pitanjima. 

U akcijskom planu predloženi su sljedeći koraci radi ostvarenja veće porezne transparentnosti - u EU i prema trećim državama (izvan EU). Osnova tome su mjere koje je Komisija već predložila 18. ožujka 2015. u okviru svojeg paketa mjera za poreznom transparentnošću. Riječ je o paketu mjera koje je Komisija donijela u okviru ambicizone Agende za borbu protiv porezne utaje na razini trgovačkih društava i štetne porezne konkurencije unutar EU. Ključan element toga paketa mjera jest prijedlog da se za potrebe donošenja poreznih odluka uvede obveza automatske razmjene informacija između država članica. Budući da javni proračuni godišnje gube milijarde eura zbog strategije izbjegavanja plaćanja poreza koja se prakticira na razini trgovačkih društava, očekuje se uvođenje načela pravedne raspodjele poreznog tereta i korektnog tržišnog natjecanja između trgovačkih društava. Naime, trgovačka društva koriste složenost poreznog sustava i manjkavu suradnju između država članica kako bi premjestili dobit i umanjili svoj porezni teret. Potrebno je voditi više računa o transparentnosti i suradnji kako bi se moglo učinkovito ublažiti (ukloniti) agresivno porezno planiranje i zloporabu porezne prakse. 

Paketom mjera iz ožujka želi se osigurati više porezne transparentnosti da bi države članice mogle primati više informacija nužnih za zaštitu svoje porezne osnove i sankcionirati svako ono društvo koje pokuša izbjeći plaćanje svojeg poreznog tereta. U središtu paketa transparentnosti stoji legislativni prijedlog za poboljšanje zajedničke suradnje između država članica prilikom donošenja poreznih odluka, koje mogu imati utjecaja na druge države članice. Naime, prema sadašnjem stanju države članice samo u ograničenom opsegu razmjenjuju informacije o poreznim odlukama (poreznoj obvezi) te nisu upoznate s poreznim odlukama u drugim državama članicama. Neka trgovačka društva takvu manjkavost transparentnosti koriste za umanjenje svoje porezne obveze. Da bi se onemogućio/ograničio prostor takvim malverzacijama, države članice želi se obvezati na sustavnu razmjenu informacija o utvrđenim poreznim obvezama (poreznim odlukama). Komisija predlaže čvrste vremenske okvire: svaka tri mjeseca nacionalne porezne vlasti trebale bi drugim državama članicama poslati kratko izvješće o svim donesenim poreznim rješenjima s prekograničnim učinkom. Potom će države članice moći zatražiti podrobnije informacije o svakom donesenom poreznom rješenju. Uz pomoć informacija dobivenih takvim automatskim putem lakše bi se utvrdili određeni oblici poreznih zloporaba te bi se istovremeno pogodovalo korektnijem poreznom nadmetanju. Prijedlog za automatsku razmjenu informacija u slučaju prekograničnih poreznih slučajeva, predstavljen u ožujku, osigurao bi veću otvorenost i suradnju između poreznih vlasti, a državama će pomoći bolje štititi njihovu poreznu osnovicu. Od država članica očekuje se brzo prihvaćanje toga prijedloga kako bi se mogao implementirati od 1. siječnja 2016.

Uz paket transparentnosti ide, također, i priopćenje Komisije u kojem su navedene sljedeće inicijative, s kojima bi trebalo realizirati Agendu o poreznoj transparentnosti: 

- preispitivanje mogućih novih zahtjeva transparentnosti prema multinacionalnim korporacijama. Komisija će nadzirati u kojoj će mjeri biti provedivi zahtjevi transparentnosti prema trgovačkim društvima, kao i objava određenih poreznih informacija od strane multinacionalnih koncerna. Također, potrebno je odvagnuti rezultate, prednosti i rizike takve inicijative.

- reforma Kodeksa ponašanja (Code Conduct) za oporezivanje društava. Kodeks ponašanja iz 1997. za oporezivanje društava pripada najznačajnijim instrumentima EU, koji bi trebali zajamčiti pravedno porezno natjecanje naspram gospodarskih subjekata. Iako nije posrijedi pravno obvezujući instrument, ima jasnu političku snagu. U tom Kodeksu navedeni su kriteriji s pomoću kojih treba odrediti (ne)štetnost poreznih odredaba. Države članice dužne su ukloniti štetne mjere koje su protivne Kodeksu. S obzirom na određene nedostatke koje je Kodeks tijekom vremena pokazao, nužna je potreba njegove dorade i poboljšanja.

- kvantificiranje opsega porezne utaje i izbjegavanja porezne obveze.Komisija i Eurostat, zajedno i u suradnji s državama članicama, pokušat će pronaći način pouzdanog utvrđenja opsega porezne utaje i izbjegavanja plaćanja poreza. Iako postoje jasne indicije o široko rasprostranjenoj poreznoj utaji i izbjegavanju plaćanja poreza, prema dosadašnjim spoznajama nije moguće precizno kvantificiranje njihova opsega.

- ukidanje Smjernice o oporezivanju kamata (Zinsbesteuerungsrichtlinie). Komisija predlaže ukidanje Smjernice o oporezivanju kamata jer su njezine odredbe u međuvremenu ugrađene u ostale propise EU, koji propisuju opširnu automatsku razmjenu informacija o financijskim računima, uključujući i o prihodima od štednih uloga (IP/13/530). Ukidanjem Smjernice o oporezivanju kamata bili bi stvoreni jedinstveni okviri za automatsku razmjenu financijskih informacija. 

Oba legislativna prijedloga Paketa porezne transparentnosti bit će proslijeđena Europskom parlamentu i Vijeću, koje će odluku o prijedlozima donijeti nakon saslušanja Europskog parlamenta. Od država članica očekuje se da se do kraja 2015. godine usuglase o prijedlogu za razmjenu informacija o poreznim odlukama (poreznim rješenjima) kako bi njihove odredbe mogle stupiti na snagu 1. siječnja 2016.

Sljedeća etapa je donošenje akcijskog plana o oporezivanju trgovačkih društava, koji je u međuvremenu objavljen 17. lipnja 2015. Njegov cilj je, kao što je rečeno, stvaranje pravednijeg i učinkovitijeg sustava oporezivanja trgovačkih društava na Zajedničkom tržištu, kao i donošenje prijedloga za uvođenje zajedničke konsolidirane osnovice poreza na dobit. 

U interesu otvorenijeg i jedinstvenog ophođenja EU s trećim državama i područjima koja nisu kooperativna glede porezne transparentnosti, Komisija je također objavila crnu listu trećih država i područja koja nisu spremna na otvorenu suradnju. Takva lista može poslužiti kao osnova daljnjim postupanjima EU. Osim toga, Komisija je započela javne konzultacije o pitanju treba li trgovačka društva obvezati na javno objavljivanje određenih poreznih informacija. Rezultat konzultacija, nakon što budu završene, jednako kao i zaključci do kojih će Komisija tim povodom doći, utjecat će na oblikovanje budućih mjera.

[1] Akcijski plan objavljen je pod nazivom: Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. A Fair and Efficient Corporate Tax System in the European Union: 5 Key Areas for Action, Brussels, 17. 6. 2015., COM(2015)302 final.
[2] Posrijedi je OECD-ov međunarodni projekt za suzbijanje erozije porezne osnovice i prebacivanje profita (OECD's international project to tackle Base Erosion and Profit Shifting, BEPS). EU sudjeluje u takvim međunarodnim reformama, vodeći pritom računa o tome kako rezultate BEPS-projekta integrirati na razini EU.
[3] Opširnije o CCCTB-u vidi: Mijatović, Nikola: Pokušaji stvaranja zajedničke konsolidirane osnovice poreza na dobit pod okriljem Europske unije u kontekstu usklađivanja sustava oporezivanja dobiti, Pravni vjesnik, Zbornik Pravnog fakulteta u Osijeku, Osijek, 2-4/2007., str. 105-117.