Strategija razvoja javne uprave za razdoblje od 2015. do 2020. godine

1. UVOD

Strategija razvoja javne uprave za razdoblje od 2015. do 2020. godine (u daljnjem tekstu: Strategija) sveobuhvatni je dokument koji predstavlja okvir za razvoj javne uprave i usmjerena je na unaprjeđenje upravnih kapaciteta te na bolju organizaciju javne uprave.

Javna uprava predstavlja jedno od strateški važnih područja, a modernizacija javne uprave te pružanje brzih i pouzdanih javnih usluga nužni su sastavni dijelovi poticajne poduzetničke okoline i pretpostavka osiguranja boljeg životnog...

2. JAVNA UPRAVA KAKVU ŽELIMO

Vlada Republike Hrvatske odlučno se zalaže i stvara pretpostavke za ostvarenje vizije moderne javne uprave koja će pridonositi gospodarskom i održivom razvoju hrvatskog društva pružanjem javnih usluga na pouzdan, predvidiv i društveno odgovoran način.

Ta vizija obuhvaća niz ciljeva čije će se ostvarenje pratiti i nadzirati precizno određenim pokazateljima. Riječ je o sljedećim ciljevima:

• povećanje učinkovitosti i djelotvornosti u sustavu javne uprave

• povećanje razine kvalitete javnih...

3. ZAŠTO STRATEGIJA?

Strategija je temeljni akt koji određuje dugoročne ciljeve i smjernice za modernizaciju javne uprave u Republici Hrvatskoj. Kompetentna javna uprava ključna je za razvoj demokratskih i kvalitetnih javnih politika koje usmjeravaju ukupan društveni i ekonomski razvitak.

Cilj Strategije je osiguranje pravodobne, pouzdane i kvalitetne javne usluge korisnicima radi osiguravanja višeg životnog standarda svih građana i stvaranja poticajne poduzetničke okoline.

EK prati nastojanja Republike Hrvatske...

4. PRUŽANJE JAVNIH USLUGA

4.1. Analiza stanja

Analize pokazuju da se većina prigovora domaće i strane javnosti odnosi na postupanja u javnoj upravi koja traju predugo te su često nepotrebno složena, na nejasne nadležnosti različitih institucija za pojedina pitanja, na lokaciju tijela koja rješavaju o pojedinim pitanjima te na radno vrijeme institucija i kontakte koji su često teško dostupni. Sve navedeno dovodi korisnike pred birokratske prepreke u ostvarivanju njihovih prava, obveza ili pravnih interesa.

U nastojanju da se takvo stanje...

4.1.1. Odnos tijela javne uprave i korisnika javnih usluga

Modernizacija javne uprave podrazumijeva uključivanje korisnika usluga u rad javne uprave. U Republici Hrvatskoj takav je pristup tek u začetku, a građani i poslovni subjekti ponajprije se doživljavaju kao pasivni korisnici javnih usluga, dok je zanemaren njihov potencijalni doprinos unaprjeđenju javne uprave.

Iako je obveza javnopravnih tijela davati korisnicima podatke, upute, obavijesti i pružati im stručnu pomoć u poslovima radi kojih se obraćaju tim tijelima te upoznati javnost s...

4.1.2. Sustav oblikovanja i provedbe javnih politika

Logika stvaranja politika ima pet tipičnih faza:

• postavljanje prioriteta neke politike

• formulacija politike

• legitimiranje politike

• provedba politike i

• evaluacija politike.

S obzirom na faznu logiku načina oblikovanja posebnih javnih politika u Republici Hrvatskoj, u svim fazama postoje određeni nedostaci, među kojima se posebno ističu problemi koordinacije i izostanak analitičkog pristupa u stvaranju javnih politika.

U fazi formulacije pojedinih politika često se preskaču ili se...

4.1.3. Planiranje i izvršenje u javnoj upravi

Jedan od temeljnih nedostataka postojećeg upravnog sustava je nedostatan nadzor nad njegovim funkcioniranjem. Nerijetko se planovi rada donose prvenstveno radi zadovoljavanja forme, odnosno ispunjenja propisane obveze, a njihovo se izvršavanje ne prati na odgovarajući način. Tako su i izvješća o izvršenju često opisnog karaktera, bez brojčanih pokazatelja koji bi govorili u prilog izvršenju planiranoga.

Dugoročno nefunkcioniranje, odnosno loše funkcioniranje pojedinih procesa, osim što...

4.1.4. Pristup informacijama

Pravo na pristup informacijama je važno sredstvo za osiguranje vladavine prava i dobrog upravljanja svih razina tijela javne vlasti, a sudjelovanje građana u donošenju odluka i njihovo pravo nadzora tijela javne vlasti postalo je demokratski standard, dok su transparentnost i odgovornost mjerilo demokratskog upravljanja. Od donošenja prvog Zakona o pravu na pristup informacijama[9] 2003. godine u Republici Hrvatskoj jača transparentnost u javnom upravljanju.

U novi Zakon o pravu na pristup...

4.1.5. Postupci i poslovni procesi u javnoj upravi

Kako bi se spriječilo da se pozitivne promjene i uštede pokušavaju ostvariti isključivo otpuštanjem zaposlenih u unaprijed utvrđenom postotku ili ad hoc intervencijama u propise kojima se uređuje upravni sustav, a bez prethodno provedene analize troškova i koristi koje će se time ostvariti, reforma javne uprave treba krenuti od temeljite izmjene procesa na kojima se temelji njezino poslovanje. Pritom treba težiti maksimalnom pojednostavnjenju postupaka i procesa uz istodobno osiguravanje svih...

4.1.6. Upravno postupanje i odlučivanje

U tijeku pregovora za pristupanje Republike Hrvatske EU-u donesen je ZUP, koji je stupio na snagu 1. siječnja 2010. Jedna od temeljnih postavki ZUP-a njegova je primjena u postupanju u svim upravnim stvarima, što znači da on više nije supsidijarni propis te da je odredbe posebnih zakona potrebno uskladiti sa ZUP-om. Stoga je, u okviru programa bilateralne pomoći Ministarstva vanjskih poslova Kraljevine Danske »Potpora razvoju kapaciteta javnog sektora«, realiziran projekt »Pripreme za...

4.1.7. Informatizacija postupanja javnopravnih tijela

Hrvatska javna uprava u nedovoljnoj mjeri koristi rješenja ICT. Pojam e-uprava odnosi se na svako korištenje informacijskih i komunikacijskih tehnologija u javnoj upravi. U javnoj upravi u Republici Hrvatskoj ICT se ponajprije koristi kao sredstvo za kreiranje pismena te za računanje, dakle kao pisaći stroj i kalkulator. Također se koristi za informatizaciju pojedinih registara, tj. elektroničkog zapisivanja podataka u javne registre umjesto u knjige. Pritom ICT najčešće ne prati poslovni...

4.1.8. Upravljanje kvalitetom javnih usluga

Zadovoljstvo građana i poslovnih subjekata javnim uslugama odnosno upravljanje kvalitetom javnih usluga jedan je od glavnih ciljeva Strategije. Za upravljanje kvalitetom usluga javne uprave važno je da rukovodstvo i svi zaposlenici u javnoj upravi uvedu, prihvate i koriste skup alata i mehanizama koje nude postojeći standardi i instrumenti upravljanja kvalitetom.

Ciljevi uspostave sustava upravljanja kvalitetom u javnoj upravi su:

- osiguravanje kontinuirane promjene i prilagodbe ustrojstva,...

4.1. Opći i posebni ciljevi reforme pružanja javnih usluga

Opći cilj reforme pružanja javnih usluga predstavlja poboljšano postupanje javnopravnih tijela.

Posebni ciljevi reforme pružanja javnih usluga i mjere za njihovu provedbu su:

CILJ 1. UNAPRIJEĐENI PROCESI U JAVNOJ UPRAVI

Mjera 1.1. Unaprijediti proces stvaranja javnih politika i strateškog planiranja u javnoj upravi

Nositelji: Ministarstvo uprave, Ministarstvo financija, Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije

Sunositelji: druga središnja tijela državne uprave, Državna škola...

5. LJUDSKI POTENCIJALI U JAVNOJ UPRAVI

5.1. Analiza stanja

U javnoj upravi radnopravni odnosi zaposlenih nisu regulirani na jedinstven način. Tako su postupci zapošljavanja, prava, obveze, odgovornost te ostala pitanja od značaja za rad državnih službenika i namještenika regulirani Zakonom o državnim službenicima[20], radnopravni odnosi službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi Zakonom o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi[21], dok se na namještenike te ostale zaposlene u...

5.1.1. Kompetencije zaposlenih u javnoj upravi

Temelj dinamike brzog razvoja javnog sektora je dobro obrazovan i kompetentan kadar. S obzirom na širok spektar područja i djelatnosti koji su u nadležnosti javne uprave, nužno je provesti analizu potrebnih kompetencija za obavljanje pojedinih vrsta poslova. Osim općih kompetencija, potrebno je da svaki sektor definira i specifične kompetencije koje zaposlenici trebaju imati. Dok su opće kompetencije skup znanja, vještina te pripadajuće samostalnosti i odgovornosti[23] sa širokom primjenom u...

5.1.2. Zapošljavanje u javnoj upravi

U javnim službama sustav zapošljavanja nije standardiziran. Propisani postupci planiranja i provedbe zapošljavanja u državnim tijelima i tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ne zasnivaju se na provedenim analizama radne opterećenosti te su dugotrajni i složeni tako da ne omogućavaju pravodobno osiguravanje potrebnog broja službenika odgovarajućih kompetencija za obavljanje poslova u tim tijelima.

Postupak zapošljavanja u javnim službama nije uređen jedinstvenim...

5.1.3. Sustavi ocjenjivanja, nagrađivanja i napredovanja u javnoj upravi

Praćenje kvalitete rada i učinkovitosti zaposlenika u ostvarivanju radnih zadataka temeljenih na jasno definiranim ciljevima sastavni su dio sustava ocjenjivanja kao funkcije upravljanja ljudskim potencijalima te on treba predstavljati temelj za odlučivanje o napredovanju, nagrađivanju i eventualnom sankcioniranju zaposlenih.

Postupak ocjenjivanja u javnoj upravi nije standardiziran te se ne primjenjuje na sve zaposlene. Postupak ocjenjivanja državnih službenika i namještenika, kao i...

5.1.4. Sustav plaća u javnoj upravi

Sustav plaća u javnoj upravi nije reguliran na jedinstven način. Tako su temeljna pitanja vezana za samu definiciju plaće, isplatu plaća, dodataka na plaću i materijalnih prava uređena Zakonom o državnim službenicima, Zakonom o plaćama u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi[24] i Zakonom o plaćama u javnim službama[25].

Iako se gotovo sve kategorije zaposlenih u javnoj upravi financiraju iz istog izvora (državni proračun), ovisno o pripadnosti određenoj kategoriji (državni, lokalni,...

5.1.5. Etika u javnoj upravi

Među osnovnim pretpostavkama uspješne javne uprave i obavljanja javne službe su integritet, objektivnost i učinkovitost njezinih zaposlenika. Većina etičkih kodeksa ili kodeksa ponašanja u javnom sektoru promiče te standarde kroz principe kao što su nekorištenje javne službe u privatne svrhe, nepristranost u obavljanju javnih poslova te obavljanje poslova na način koji će osigurati povjerenje javnosti.

U Republici Hrvatskoj potrebno je uspostaviti jedinstven sustav standarda ponašanja...

5.1.6. Cjeloviti sustav upravnog obrazovanja

U Republici Hrvatskoj studiji javne uprave izvode se uglavnom u okviru javnih visokih učilišta. Studiji javne uprave izvode se na pravnim fakultetima sveučilišta u Zagrebu, Splitu, Rijeci i Osijeku te na pojedinim veleučilištima (u Gospiću, Vukovaru, Požegi i Šibeniku). Osim studija u Zagrebu, ostali studiji imaju relativno kratku tradiciju, osobito na veleučilištima. Radi se o studijima stručnog tipa, a studiji javne uprave na preddiplomskoj i diplomskoj sveučilišnoj razini zasad ne postoje....

5.2. Opći i posebni ciljevi reforme sustava ljudskih potencijala u javnoj upravi

Posebni ciljevi reforme sustava ljudskih potencijala u javnoj upravi i mjere za njihovu provedbu su:

CILJ 6. UTVRĐEN SUSTAV KOMPETENCIJA

Mjera 6.1. Izraditi kompetencijski okvir za zaposlene u javnoj upravi

Nositelj: Ministarstvo uprave

Sunositelji: druga javnopravna tijela

Rok za provedbu: IV. tromjesečje 2016.

Potrebna sredstva: 16.000.000 kuna

Izvor...

6. SUSTAV JAVNE UPRAVE

6.1. Analiza stanja

Javna uprava u smislu ove Strategije obuhvaća tijela državne uprave (ministarstva, državni uredi, državne upravne organizacije i uredi državne uprave u županijama), pravne osobe s javnim ovlastima (agencije, zavodi, ustanove, komore, udruge i druge organizacije) te jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.

6.1.1. Državna uprava

U okviru državne uprave ustrojeno je 20 ministarstava, četiri državna ureda, sedam državnih upravnih organizacija i 20 ureda državne uprave u županijama. Za obavljanje određenih poslova iz nadležnosti središnjih tijela državne uprave, u županijama, gradovima i općinama ustrojeno je ukupno 1279 područnih jedinica središnjih tijela državne uprave i njihovih ispostava (od toga 409 područnih jedinica i ispostava sa samostalnim izvršiteljima), a za obavljanje određenih poslova iz nadležnosti ureda...

6.1.2. Pravne osobe s javnim ovlastima

Od osamostaljenja Republike Hrvatske primijećen je značajan porast broja različitih organizacijskih oblika (agencija, zavoda, fondova, ustanova, komora, udruga i drugih pravnih osoba s javnim ovlastima) koji su osnovani zakonima ili uredbama Vlade Republike Hrvatske i koji su preuzeli određene poslove iz nadležnosti ministarstava, a nalaze se u najvećoj mjeri u statusu javnih ustanova. Među argumentima za osnivanje tih pravnih osoba često se navodi povećanje djelotvornosti, transparentnosti i...

6.1.3. Lokalna i područna (regionalna) samouprava

Sadašnji sustav lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj proizašao je iz odredbi Ustava Republike Hrvatske iz 1990. godine[40] kojim je bilo propisano da se građanima jamči pravo na lokalnu samoupravu, a ustrojen je 1992. godine donošenjem temeljnih zakona kojima se uređuje sam sustav lokalne samouprave, teritorijalni ustroj, samoupravni djelokrug, izborni sustav i način financiranja lokalne samouprave te provođenjem prvih lokalnih izbora.

Važnije promjene u normativnom okviru ovaj sustav...

6.1.4. Upravni sustav u Republici Hrvatskoj

Dosadašnji pokušaji reformskih mjera često su kretali od intervencija u pravni sustav bez odgovarajućih analiza koje bi im prethodile. Tako se pristupilo brojnim izmjenama propisa kojima su se, po sistemu pokušaja i pogrešaka, pokušavala postići poboljšanja sustava, što se u konačnici najčešće ipak nije ostvarilo.

Prava reforma radi postizanja kvalitetnijeg i učinkovitijeg sustava javne uprave treba krenuti od poslovnih procesa, odnosno od svrhe postojanja sustava. S tim ciljem njoj će...

6.1.5. Međusobni odnosi tijela javne uprave

Zakonom o sustavu državne uprave utvrđena je dužnost međusobne suradnje središnjih tijela državne uprave pružanjem stručne pomoći u okviru svojeg djelokruga, dostavljanjem obavijesti o podacima iz službenih evidencija, usklađivanjem planova rada, priređivanjem zajedničkih stručnih savjetovanja te osnivanjem stručnih komisija i radnih grupa za pitanja od zajedničkog interesa. Također je utvrđena obveza suradnje središnjih i prvostupanjskih tijela državne uprave davanjem stručnih mišljenja i...

6.1.6. Kapacitet za funkcioniranje u europskom upravnom prostoru

Proces pridruživanja Republike Hrvatske EU-u, o kojem je postojao široki politički konsenzus, započeo je praktički još 1999. i trajao do ulaska u članstvo, odnosno punih 14 godina. Republika Hrvatska bila je obuhvaćena Procesom stabilizacije i pridruživanja EU-u te je Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, kojim su prvi put pravno regulirani odnosi Republike Hrvatske s EU-om, potpisan 29. listopada 2001. i stupio na snagu 1. veljače 2005.

Republika Hrvatska predala je zahtjev za primanje u...

6.2. Opći i posebni ciljevi reforme sustava javne uprave

Opći cilj reforme sustava javne uprave je unaprijeđena organizacija i rad javne uprave.

Posebni ciljevi reforme sustava javne uprave i mjere za njihovu provedbu su:

CILJ 14. RACIONALIZIRANI UPRAVNI SUSTAV

Mjera 14.1. Racionalizirati unutarnje ustrojstvo tijela javne uprave

Nositelji: Ministarstvo uprave, Ministarstvo financija

Sunositelji: druga tijela javne uprave

Rok za provedbu: IV. tromjesečje 2017.

Potrebna sredstva: naknadno će se procijeniti

Provedbene aktivnosti:

a14.1.1. Izraditi...

7. UPRAVLJANJE PROVEDBOM STRATEGIJE

U svrhu otklanjanja rizika prepoznatih u prethodnom razdoblju te radi pravodobnog financiranja reformskih mjera iz EU fondova (Operativni program »Učinkoviti ljudski potencijali») upravljanje provedbom Strategije izdvojeno je kao zasebna sastavnica ovog dokumenta s definiranim mjerama za uspostavu i provedbu mehanizama koordinacije, praćenja i vrednovanja. Posebnost je ove Strategije njezin obuhvat širokog spektra institucija u državnoj upravi te područnoj (regionalnoj) i lokalnoj samoupravi,...

POJMOVNIK

KRATICE