Prijedlog zakona o načinu izvršenja presuda Europskog suda za ljudska prava u skupini predmeta Statileo protiv Hrvatske (broj zahtjeva: 12027/10 i dr.) i odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3242/2018 i dr.

Prijedlog zakona o načinu izvršenja presuda Europskog suda za ljudska prava u skupini predmeta Statileo protiv Hrvatske (broj zahtjeva: 12027/10 i dr.) i odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3242/2018 i dr. (dalje u tekstu: Prijedlog zakona) podnijela je Vlada Republike Hrvatske, aktom od 18. siječnja 2024. godine.

Problem zaštićenih najmoprimaca u privatnim stanovima traje preko 70 godina. Radi se o ljudima koji su dobili stanarsko pravo u stanovima u privatnom vlasništvu, a koje pravo je prestalo 1996. godine i zamijenjeno je tada novouvedenim institutom zaštićenog najmoprimstva.

Dilemu tko ima vlasnička prava na stanu i može li se vlasnike prisiliti na prodaju stana u više navrata riješio je Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Europski sud)  i presudio u korist vlasnika. Najvažnija takva presuda donesena je 2014. u predmetu Statileo protiv Hrvatske.

Godine 2018. je donesen Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o najmu stanova koji je ponudio prijelazni rok nakon kojeg bi zaštićeni najmoprimci morali napustiti stanove. Međutim, taj zakon, odnosno njegove sporne odredbe ukinute su odlukom Ustavnog suda.

Ovim Prijedlogom zakona omogućuje se vlasnicima povrat imovine. Od 1. siječnja 2025. godine, do konačnog rješavanja statusa stana, bit će im isplaćivana tržišna najamnina, a također će im se isplatiti i solidarna naknada za pretrpljenu štetu od 1996. godine.

U nastavku slijedi kratki sažetak bitnih sastavnica Prijedloga zakona:

„Ovim se Prijedlogom zakona uređuje jedan od preostalih problema u području stambenog zakonodavstva koji potječe iz pravnog poretka bivše Socijalističke Republike Hrvatske, odnosno iz instituta „stanarskog prava na stanovima na kojima postoji pravo vlasništva“, a koji je 5. studenoga 1996. zamijenjen institutom „zaštićenog najma“ stanova u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba.

Od 1996. godine do danas problemi vezani uz „zaštićeni najam“ stanova u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba pokušavali su se riješiti u okviru Zakona o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/96., 48/98. - Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske, 66/98. - ispravak Odluke i Rješenja Ustavnog suda Republike Hrvatske, 22/06. - članak 20. Zakona o prodaji stanova namijenjenih za nadstojnika stambene zgrade, 68/18. i 105/20. - Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske).

I Ustavni sud Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) i Europski sud ocijenili su zakonsko uređenje „zaštićenog najma“ stanova u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba nesuglasnim s Ustavom, odnosno s Konvencijom.

Ovim se Prijedlogom zakona predlaže odnose vezane uz „zaštićeni najam“ stanova u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba po prvi put izdvojiti iz Zakona o najmu stanova. Temeljni je cilj ovoga posebnog Zakona izvršenje presuda Europskog suda i odluke Ustavnog suda tako da se ustanovi novi zakonodavni model koji će biti usklađen s relevantnim sudskim pravnim stajalištima. Time će se ujedno ispraviti posljedice nepravične raspodjele socijalnog i financijskog tereta uzrokovanog reformom stambenog zakonodavstva iz 1996. godine na štetu vlasnika stanova uz istodobno omogućavanje zaštićenim najmoprimcima ostvarenja prava na dom.

Europski sud, zasjedajući u vijeću od sedmero sudaca u predmetu Statileo protiv Hrvatske (broj zahtjev: 12027/10), presudio je 10. srpnja 2014. da su podnositelju zahtjeva povrijeđena vlasnička prava zajamčena člankom 1. Protokola broj 1. uz Konvenciju. Nakon provedbe detaljne analize domaćih pravnih propisa koji se odnose na nekadašnja stanarska prava i iz njih proizišle statuse zaštićenih najmoprimaca, Europski sud zaključio je da mjerodavni pravni propisi u Republici Hrvatskoj kojima je uređen sustav zaštićenog najma (Zakon o najmu stanova i Uredba o uvjetima i mjerilima za utvrđivanje zaštićene najamnine) nisu ostvarili pravednu raspodjelu socijalnog i financijskog tereta jer je taj teret neopravdano prebačen samo na najmodavce – vlasnike stanova.

Europski sud je u presudi Statileo protiv Hrvatske (2014.) iznio i vrlo detaljnu ocjenu obveza koje Republika Hrvatska treba ispuniti u izvršenju presude, sukladno članku 46. Konvencije. Izričito je naglasio kako se temeljni problem zbog kojeg je utvrđena povreda Konvencije „tiče samog zakonodavstva“, te nadilazi pojedinačni interes samog podnositelja zahtjeva. Posebno je izdvojio glavne nedostatke postojećeg zakonodavstva (Zakona o najmu stanova, „Narodne novine“, br. 91/96., 48/98., 66/98. i 22/06.), na koje bi svakako trebalo obratiti posebnu pažnju tijekom definiranja i provedbe općih mjera izvršenja:

1. neodgovarajuća visina zaštićene najamnine u smislu zakonskih financijskih tereta koji su nametnuti najmodavcima

2. restriktivni uvjeti za otkaz zaštićenog najma i

3. nepostojanje bilo kakvog vremenskog ograničenja sustava zaštićenog najma.

Dakle, Republika Hrvatska treba poduzeti zakonodavne i/ili druge opće mjere kojima će se na primjeren način postići ravnoteža između interesa vlasnika stanova s jedne, te interesa zajednice i zaštićenih najmoprimaca s druge strane, i kojima će se spriječiti mogućnost daljnjih istovjetnih povreda Konvencije u domaćem pravnom sustavu. U tom smislu Republika Hrvatska treba osigurati ravnotežu između interesa najmodavaca, uključujući njihovo pravo na ostvarivanje dobiti od njihove imovine, te općeg interesa zajednice, uključujući dostupnost zadovoljavajućeg smještaja za osobe u lošijem položaju u skladu s načelima zaštite vlasničkih prava prema Konvenciji.

Osim predmeta Statileo protiv Hrvatske (presuda od 10. srpnja 2014., broj zahtjeva: 12027/10), u istu skupinu predmeta ulaze sljedeće presude Europskog suda:

‒ Mirošević-Anzulović protiv Hrvatske (presuda od 4. listopada 2016., zahtjev broj 25815/14)

‒ Bego i drugi protiv Hrvatske (presuda od 15. studenoga 2016., zahtjevi broj 35444/12 i dr.)

‒ Gošović protiv Hrvatske (presuda od 4. travnja 2017., zahtjev broj 37006/13)

‒ Skelin Hrvoj i Đuričić protiv Hrvatske (presuda od 10. lipnja 2021., zahtjevi broj 23414/15 i 52161/15)

‒ Arambašin protiv Hrvatske (presuda od 23. lipnja 2022., zahtjevi broj 48981/17 i 49727/17)

‒ Hegediš protiv Hrvatske (presuda od 23. lipnja 2022., zahtjev broj 41306/18).

Osnovna pitanja koja se trebaju urediti Zakonom su sljedeća:

‒ predmet uređenja, krug adresata i svrha Zakona

‒ faze izvršenja presuda Europskog suda i odluke Ustavnog suda

‒ instrumenti koji služe za izvršenja presuda Europskog suda i odluke Ustavnog suda

‒ načini izvršenja presuda Europskog suda i odluke Ustavnog suda oblikovani u programske mjere

‒ pravo na naknadu zbog nepravične raspodjele socijalnog i financijskog tereta uzrokovanog reformom stambenog zakonodavstva 1996. godine na štetu vlasnika stanova

‒ sankcije u slučaju povrede odredaba ovoga Zakona.

Predlaže se da se izvršenja presuda Europskog suda i odluke Ustavnog suda provede u tri faze, i to:

1. u prvoj fazi, koja započinje nakon stupanja na snagu ovoga Zakona, a završava 31. listopada 2024., nadležni ministar donosi pravilnik iz članka 11. ovoga Zakona te nadležno ministarstvo na temelju ovoga Zakona i pravilnika ustrojava Registar

2. u drugoj fazi, koja započinje nakon ustrojavanja Registra, a završava najkasnije 31. prosinca 2024., na temelju podataka upisanih u Registar donosi se Program mjera za izvršenje presuda Europskog suda za ljudska prava i odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske radi ispravljanja posljedica nepravične raspodjele socijalnog i financijskog tereta uzrokovanog reformom stambenog zakonodavstva propisanom Zakonom o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/96., 48/98., 66/98., 22/06., 68/18. i 105/20.) na štetu vlasnika stanova te istodobnog omogućavanja zaštićenim najmoprimcima prava na dom

3. u trećoj fazi, koja započinje 1. siječnja 2025., operativno se provode odgovarajuće programske mjere zasebno za svaki stan upisan u Program, te se sukladno odredbama ovoga Zakona i Programa mjera obeštećuju ovlaštenici prava na naknadu.

Predlaže se da se od dana kada je stan upisan u Registar, odnosno od dana stupanja na snagu Programa mjera, do ispisa stana iz Registra iznos prosječne mjesečne najamnine za taj stan određuje u visini koja odgovora prosječnoj slobodno ugovorenoj najamnini na tržištu, pri čemu je zaštićeni najmoprimac dužan plaćati vlasniku 50% iznosa najamnine, a Republika Hrvatska preostalih 50% (državna subvencija najamnine). Prosječne najamnine bit će utvrđene formulom koja je rezultat praćenja cijena najma na tržištu. S obzirom na kratke rokove, nemoguće je donijeti rješenja koja će za svaki pojedini stan utvrđivati mjesečnu najamninu iz usporednih podataka, ali je cilj dobiti najamnine koje odgovaraju najamninama na tržištu na najjednostavniji i najtransparentniji mogući način. Također, na taj se način osigurava i predvidivost pravne norme jer će stranke moći unaprijed računati koji će biti iznosi prosječne najamnine.

Sukladno utvrđenju Europskog suda u presudi Hegediš protiv Hrvatske (2022.) da je „iznos zaštićene najamnine ključan element u određivanju uspostavlja li se ograničenjem u odnosu na raskid ugovora o najmu stana sa zaštićenom najamninom potrebna pravična ravnoteža između općih interesa zajednice i prava vlasništva najmodavaca“ (§ 6.), ima se zaključiti da se plaćanjem vlasniku stana prosječne najamnine koje započinje odmah nakon što se pojedini stan upiše u Registar (najranije od 1. siječnja 2025. nadalje), uspostavlja nužna ravnoteža na pravičnim osnovama kroz cijelo vrijeme trajanja provedbe Programa mjera, sve do konačne provedbe odabrane programske mjere u odnosu na svaki pojedini stan.

Programske mjere razvrstavaju se u dvije temeljne skupine, a uz njih se predlaže uvođenje i opće mjere za izvršenje presuda Europskog suda i odluke Ustavnog suda. Opća mjera se primjenjuje na svaki stan upisan u Registar. Riječ je o subvenciji najamnine koju Republika Hrvatska, tijekom provedbe Programa mjera, plaća vlasniku stana u kojem stanuje zaštićeni najmoprimac. Programske mjere su razvrstane po skupinama, kako slijedi:

‒ u prvoj skupini su programske mjere provedbom kojih osoba ostaje stanovati u stanu u kojem je do tada imala status zaštićenog najmoprimca ‒ drugu skupinu čine programske mjere provedbom kojih zaštićeni najmoprimac oslobađa stan od osoba i stvari te ga predaje u posjed vlasniku stana.

Osim državne subvencije najamnine kao opće mjere, predviđeno je uvođenje ukupno pet programskih mjera:

1. nagodba između stranaka o najmu stana od strane zaštićenog najmoprimca, koji u njemu stanuje, na neodređeno vrijeme sa slobodno ugovorenom najamninom na tržištu

2. iseljenje zaštićenog najmoprimca iz stana na temelju isplate od strane Republike Hrvatske

3. iseljenje zaštićenog najmoprimca iz stana i njegovo preseljenje u stan u vlasništvu Republike Hrvatske po osnovi najma stana uz plaćanje posebne najamnine za državni stan (tzv. državne najamnine) i uz mogućnost otkupa tog stana po povoljnim uvjetima

4. zamjena stana vlasnika za stan u vlasništvu Republike Hrvatske i kasniji otkup tog stana, sada u vlasništvu Republike Hrvatske, od strane bivšeg zaštićenog najmoprimca po povoljnim uvjetima

5. kupnja stana vlasnika od strane Republike Hrvatske i kasniji otkup tog stana, sada u vlasništvu Republike Hrvatske, od strane bivšeg zaštićenog najmoprimca po povoljnim uvjetima. Četvrta i peta programska mjera postavljene su alternativno.

U Zakonu se predlažu i posebne odredbe za provedbu Programa mjera od kojih su pojedine postupovne naravi. Predlaže se da glava Zakona pod nazivom „Naknada zbog prekomjernog ograničenja prava vlasništva na stanu“ sadržava pravila o isplati solidarne naknade, kao i uređenje pretpostavki za priznavanje prava na solidarnu naknadu te se predlaže da se u Glavi VI. Zakona pod nazivom „Povrede odredaba ovoga Zakona“ urede kažnjiva ponašanja stranaka koja dovode do povrede samog Zakona te da se za odugovlačenje, odnosno pokušaje sprječavanja djelotvorne provedbe Zakona predvide dvije sankcije: prvo pisana opomena, a nakon toga i novčana sankcija.

Ovim će se Zakonom ispuniti međunarodna obveza Republike Hrvatske utemeljena na članku 46. stavku 1. Konvencije u vezi s člankom 134. Ustava tako što će se zakonodavni model uskladiti s pravnim stajalištima Europskog suda izraženima u presudama iz skupine predmeta Statileo protiv Hrvatske. Ujedno će se ispuniti i ustavnopravna obveza Hrvatskoga sabora utemeljena na članku 31. stavku 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske tako što će se zakonska rješenja uskladiti s pravnim stajalištima Ustavnog suda izraženima u odluci iz 2020. o tome da je zadaća zakonodavca prije svega „zaštititi prava vlasnika, a da pritom ne dođe do nerazmjernog zahvata u prava zaštićenih najmoprimaca, tako da on ne prelazi mjeru nužnog u danim okolnostima“ (točka 32.6. odluke Ustavnog suda iz 2020.).

Konačno, ovaj će Zakon omogućiti obeštećenje vlasnika stanova zbog prekomjernog ograničenja njihovog prava vlasništva na stanu pod pretpostavkama primjerenim demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i načelu diobe vlasti. Ovaj Zakon u tom smislu uvažava pravna stajališta Vrhovnog suda utvrđena u presudama broj: Rev 2364/2016-3 od 19. prosinca 2018. i broj: Rev 1104/2018-3 od 22. siječnja 2019.

Prema procjeni utemeljenoj na podacima koji su danas dostupni, Republika Hrvatska će:

• isplatiti otprilike 500 zaštićenih najmoprimaca
• izgraditi otprilike 500 stanova (u Zagrebu, Splitu i Dubrovniku) koje će dati u najam ili prodati pod povoljnim uvjetima zaštićenim najmoprimcima
• 300 stanova u svom vlasništvu dati u najam ili prodati pod povoljnim uvjetima zaštićenim najmoprimcima
• 100 stanova otkupiti od vlasnika i prodati zaštićenim najmoprimcima pod povoljnijim uvjetima.

Također se procjenjuje da će Republika Hrvatska isplatiti solidarnu naknadu za cca 1.400 vlasnika u ukupnom iznosu od cca 14 milijuna eura te će platiti razliku najamnina za 2025. i 2026. godinu u ukupnom iznosu od šest milijuna eura u dvije godine.

Ukupan trošak provedbe Zakona za državni proračun procjenjuje se na 107 milijuna eura. Međutim, osnovano je pretpostaviti da će veći broj zaštićenih najmoprimaca iskazati namjeru otkupa stanova po povlaštenim cijenama, jer im je dugoročno to i više nego isplativo. Pretpostavi li se da će otkup obuhvatiti 2/3 stanova, odnosno 600 stanova po prosječnom iznosu od 50.000,00 eura po stanu, u državni proračun će se sliti sredstva koja će biti dostatna za pokrivanje više od četvrtine troškova provedbe ovoga Zakona.

Prilikom izgradnje zgrada očekuje se suradnja i pomoć jedinica lokalne samouprave jer je rješavanje stambenih problema zaštićenih najmoprimaca bila njihova zakonska obveza te su sredstva od prodaje stanova u društvenom vlasništvu trebala biti namjenski uložena radi rješavanja tih problema. Kako se to nije dogodilo, a radi konačnog rješenja navedenih problema predlaže se da jedinice lokalne samouprave u kojima ima najviše zaostalih slučajeva zaštićenog najma stanova financiraju komunalnu infrastrukturu te se odreknu komunalnog doprinosa prilikom izgradnje zgrada.“

Pripremila: Lidija Doko mag. iur.

Fotografija: Novi informator