Prijedlog zakona o lobiranju

Prijedlog zakona o lobiranju podnijela je Vlada Republike Hrvatske, aktom od 2. studenoga 2023. godine.

Nakon prvotne ocjene stanja koncepta lobiranja kao rasprostranjene praksa zagovaranja interesa kod donositelja odluka koja ima desetljeća povijesti, te potrebe za njezinim pravnim uređenjem u demokratskom okviru suvremenih društava, u Prijedlogu zakona obrazlaže se potreba za zakonom i predlaže se struktura zakona:

„S obzirom na preporuke o potrebi regulacije lobističke prakse u Republici Hrvatskoj postavilo se pitanje postoji li potreba za donošenjem posebnog zakona za uređenje lobiranja ili je to područje potrebno drukčije urediti (formiranjem Registra i etičkog kodeksa lobista ili unutar odredbi nekih od važećih zakona ili određenih podzakonskih akata koji uređuju rad najviših tijela izvršne i zakonodavne vlasti). Predloženo je od relevantnih dionika da se ide u izradu cjelovitog zakona. Tako je nakon osnivanja Radne skupine za izradu Nacrta prijedloga zakona o lobiranju, rad navedene Radne skupine išao u smjeru Preporuka Odbora ministara Vijeća Europe državama članicama o pravnoj regulaciji lobističkih aktivnosti u kontekstu javnog odlučivanja i Preporuke Vijeća OECD-a o načelima transparentnosti i integriteta u lobiranju. Sukladno tim dokumentima pristupilo se izradi Nacrta prijedloga zakona uvažavajući temeljna načela uređenja lobističke aktivnosti.

Prije svega, bilo je potrebno sadržajno definirati pojam lobiranja i pritom razgraničiti lobiranje kao demokratski i dopušten utjecaj na donositelje odluka, naspram kaznenih djela u kojima je kažnjivo utjecati na službene ili druge radnje. Uzevši u obzir potrebnu distinkciju i međunarodne preporuke predloženo je da se lobiranje, u smislu ovoga Zakona, definira kao svaki oblik usmene ili pisane komunikacije prema lobiranoj osobi kao dio strukturiranog i organiziranog promicanja, zagovaranja ili zastupanja određenih interesa ili prenošenje informacija u vezi s javnim odlučivanjem radi ostvarivanja interesa korisnika lobiranja. Javno odlučivanje podrazumijeva pripremu i izradu, donošenje, izmjenu ili dopunu, ukidanje odnosno stavljanje izvan snage zakona, drugih propisa ili općih akata, kao i drugih strateških i planskih dokumenata od strane tijela zakonodavne ili izvršne vlasti, tijela državne uprave odnosno tijela jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave.

Nadalje, sukladno međunarodnim preporukama bilo je potrebno razgraničiti slučajeve kada su konzultanti i lobisti angažirani na zahtjev treće strane od tzv. in-house lobista angažiranih na zahtjev svoga poslodavca te organizacije i tijela koja zastupaju profesionalne ili druge sektorske interese. Stoga je za potrebe ovoga Zakona pojam lobist definiran kao fizička ili pravna osoba (što uključuje strane i domaće fizičke i pravne osobe) koja lobira te podrazumijeva lobiste koji lobiraju za korisnike lobiranja, uključujući konzultante koji se bave lobiranjem i profesionalne lobiste; lobiste koji lobiraju za poslodavca kod kojeg su zaposleni (in-house lobisti); te organizacije ili tijela koja predstavljaju profesionalne, poslovne ili druge sektorske interese, uključujući profesionalna, gospodarska i interesna udruženja, udruženja poslodavaca i organizacije civilnog društva.

Zakonom se definira pojam lobirane osobe. Lobiranom osobom smatra se svaka osoba koja je kao dužnosnik, posebni savjetnik ili službenik izabrana, imenovana, zaposlena ili na drugi način angažirana u tijelima zakonodavne ili izvršne vlasti, tijelima državne uprave, odnosno u tijelima jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave. Ova definicija podrazumijeva državne dužnosnike, državne službenike te posebne savjetnike u navedenim tijelima, ali i župane, gradonačelnike, općinske načelnike i članove predstavničkih tijela jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave, kao i službenike u lokalnoj ili područnoj (regionalnoj) samoupravi.

Kao aktivnosti koje se ne smatraju lobiranjem izdvojene su sljedeće aktivnosti: demokratsko pravo pojedinca da izrazi svoje mišljenje dužnosnicama, tijelima ili institucijama, bilo kolektivno ili individualno putem javnog savjetovanja, referenduma, peticija ili građanskih inicijativa, odnosno da se zalaže za političku promjenu ili promjenu zakonodavstva, promjenu politika ili praksi u okviru legitimnih političkih aktivnosti, bilo kolektivno ili individualno. Nadalje u to ulazi i komunikacija s tijelima javne vlasti drugih država i njihovim predstavnicima, uključujući njihova diplomatska predstavništva, institucije Europske unije i njihove predstavnike, međunarodne međuvladine organizacije, uključujući agencije i tijela koji iz njih proizlaze te njihovim predstavnicima te komunikacija povezana sa sigurnosnim pitanjima. Kao iznimke propisuju se i aktivnosti osoba kada sudjeluju kao stručnjaci na sastancima, sjednicama ili konzultacijama o pitanjima koja se odnose na pripremu nacrta zakona, drugih propisa i općih akata na poziv ili na inicijativu tijela zakonodavne ili izvršne vlasti, tijela državne uprave odnosno tijela jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave, bilo da djeluju uz naknadu ili besplatno, aktivnosti osoba kada sudjeluju na javnim skupovima, sjednicama, raspravama, drugim javnim događanjima i/ili događajima koji se prenose javnosti, objavljivanje informacija, stavova i mišljenja o zakonima, drugim propisima i općim aktima, kao i o prijedlozima ili nacrtima tih akata u medijima. Nadalje, lobiranjem se neće smatrati aktivnosti dužnosnika ili službenika koju provode u skladu sa službenim dužnostima koje obnašaju pri pripremanju, razmatranju, donošenju i provedbi zakona, drugih propisa i općih akata, kao i aktivnosti drugih osoba koje sudjeluju u pripremi, razmatranju i donošenju nacrta zakona, drugih propisa i općih akata u skladu s posebnim propisima te aktivnosti socijalnih partnera koji djeluju u svojstvu sudionika u socijalnom dijalogu, u skladu s posebnim propisima i aktivnosti političkih stranaka, uz izuzetak organizacija koje su osnovale političke stranke ili koje su s političkim strankama povezane.

Prijedlog zakona uvodi Registar lobista u Republici Hrvatskoj čiji je smisao pružanje pristupa javnosti dovoljnom broju informacija o registriranim lobistima. Registar lobista uobičajen je u državama koje imaju zakonsko reguliranje lobiranja. Sukladno navedenim smjernicama kojima se vodila Radna skupina, prioritet je bio pristup koji stremi transparentnosti, ali ne pod cijenu pretjeranih i zahtjevnih pretpostavki potrebnih za registriranje. Registar lobista će voditi Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Pojedini podaci upisani u Registar lobista biti će javni, a postupak upisa provodit će se sukladno zakonu kojim se uređuje opći upravni postupak.

Jedna od temeljnih ideja ovoga Prijedloga zakona veća je transparentnost u javnom i političkom životu. U tom smislu uvedena je obveza obavješćivanja i informiranja lobista da pisanim putem izvješćuju Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa o provedenom lobiranju jednom godišnje do 31. siječnja tekuće godine za prethodnu godinu. Također, propisana su pravila komuniciranja i načela provođenja lobističkih aktivnosti kao i obveze lobista i obveze lobiranih osoba. Pravila komuniciranja i međusobne obveze moraju se odvijati sukladno načelima otvorenosti, transparentnosti, odgovornosti, poštenja, savjesnosti i integriteta. Od lobista se posebice očekuje da daju točne informacije o svojem lobističkom zadatku i postupaju pošteno i u dobroj vjeri u odnosu na lobistički zadatak kao i u svim kontaktima s lobiranim osobama. Također, potrebno je da se suzdrže od nepotrebnog i neprimjerenog utjecaja na lobirane osobe i postupak donošenja javnih odluka te izbjegavaju sukob interesa, odnosno da ne lobiraju za dva ili više korisnika lobiranja koji imaju suprotstavljene interese.

Sukladno međunarodnim preporukama i komparativnoj praksi bilo je potrebno propisati ograničenja prije obavljanja poslova lobiranja, tzv. „razdoblje hlađenja“ (“cooling-off“ period). Radi se razdoblju koje mora proteći prije nego što lobirana osoba može postati lobist u odnosu na tijelo zakonodavne ili izvršne vlasti, tijelo državne uprave, odnosno tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, u kojem je obavljala dužnost ili službu.

U odnosu na pravne posljedice zbog povrede ovoga Zakona, potrebno je da one budu učinkovite, odvraćajuće i proporcionalne. Predviđene su administrativne mjere koje ovisno o težini povrede mogu biti: pisano upozorenje, zabrana obavljanja lobiranja na određeno vrijeme, novčana sankcija i brisanje iz Registra lobista. Uvedena je i prekršajna odredba za lobiranu osobu koja krši odredbu o zabrani lobiranja prema tijelu u kojem je bila zaposlena ili obnašala dužnost 18 mjeseci nakon prestanka dužnosti ili službe.“

Pripremila: Lidija Doko mag. iur.

Fotografija: Novi informator