Informator:
Gospođo Spevec, molimo Vas da kažete koje su bitne novine u zakonskom reguliranju pitanja vezanih uz tržišno natjecanje te na koji će se način osigurati njihova striktna primjena u praksi?

Uvodno treba istaknuti da novi Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja donosi veći broj novina materijalnopravne i postupovne prirode u reguliranje područja tržišnog natjecanja. To je ponajprije, posljedica usklađivanja nacionalnog zakonodavstva sa zakonodavstvom EU-a, te sada možemo reći da je to usklađivanje izvršeno u cijelosti.

Naime, zakonske odredbe u potpunosti slijede odredbe Ugovora o osnivanju EZ-a, posebice one koje se odnose na članke 81. i 82. toga Ugovora. Istovremeno u Zakonu je sadržana i odredba koja izričito utvrđuje obvezu Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja da na odgovarajući način primjenjuje kriterije koji proizlaze iz pravilne primjene pravila o tržišnom natjecanju u EZ-u. Spomenuta obveza proizlazi iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, te ona ne obvezuje samo Agenciju već i druga tijela kad primjenjuju propise o tržišnom natjecanju, prije svega hrvatske sudove.

U odnosu na pojedina zakonska rješenja spomenut ću samo najhitnije novine u odnosu na »stari« Zakon. Utvrđivanje tržišta, što je temelj u provedbi prava konkurencije, tj. njegova zemljopisna i proizvodna dimenzija, Zakonom se utvrđuju načelno dok će pobliže kriterije i elemente za utvrđivanje mjerodavnog tržišta odrediti Vlada svojim propisom, čije je donošenje u tijeku. Također, za razliku od starog ovaj Zakon ukida obvezu prijave Agenciji onih sporazuma između poduzetnika koji ispunjavaju uvjete za primjenu pravila o tzv. skupnim izuzećima. Radi se o sporazumima koji sadržavaju određena, dopuštena ograničenja tržišnog natjecanja, a odnose se na sporazume koji pridonose unaprjeđenju proizvodnje ili distribucije, promicanju tehnološkog ili gospodarskog razvoja i koji potrošačima donose korist.

Primjerice, to su sporazumi o franchisingu, distribuciji, selektivnoj distribuciji, distribuciji motornih vozila, licenciji i o know-howu, transferu tehnologije, itd. I u tim će slučajevima, budući da se radi o kompleksnoj problematici i različitim vrstama sporazuma, Vlada svojim propisima odrediti koje odredbe takvi sporazumi ne smiju ili smiju sadržavati, a koje moraju sadržavati, te druge uvjete koje valja ispunjavati da bi se na njih primijenila pravila o skupnim izuzećima.

Nadalje, sukladno Zakonu, Agencija će moći pokretati postupke po službenoj dužnosti za ocjene takvih sporazuma, prije svega radi sagledavanja kumulativnog učinka takvih sporazuma na tržišno natjecanje. Ovdje treba dodati da Zakon predviđa i donošenje podzakonskog akta kojim će se utvrditi kriteriji za sporazume male vrijednosti, a koji se unatoč tome što sadržavaju odredbe koje u osnovi nisu dopuštene, neće smatrati zabranjenim sporazumima, radi neznatne tržišne snage, odnosno tržišnog udjela njihovih sudionika.

Vladajući položaj poduzetnika

Informator:
Zakon striktno zabranjuje koncentracije kojima se stvara novi ili potencira postojeći vladajući položaj poduzetnika, ako se time sprječava, ograničava ili narušava uobičajeno i poželjno tržišno natjecanje, Izuzetak su slučajevi kad je evidentno da će koncentracija dovesti do jačanja lojalne konkurencije na tržištu. Gospođo Spevec, recite nešto više o tome.

Zakon donosi novine i u dijelu koji se odnosi na utvrđivanje vladajućeg položaja poduzetnika na tržištu i definiciju zlouporabe vladajućeg položaja. Pritom, pretpostavlja se da vladajući položaj na tržištu ima poduzetnik čiji tržišni udio na mjerodavnom tržištu iznosi 40%, ranije je to bilo 30%.

Bitno je međutim istaknuti, a to stoji i u Zakonu, da se radi o oborivoj zakonskoj pretpostavci jer je uvedena nova definicija vladajućeg položaja koja kaže da je poduzetnik u vladajućem položaju ako se zbog svoje tržišne snage na tom tržištu može ponašati u značajnoj mjeri neovisno od svojih konkurenata, potrošača, dobavljača, itd. Što se tiče odredbi o koncentracijama i tu Zakon donosi određene novine, najprije u odnosu na tzv. pragove ili thresholde, tj. ukupne prihode koje poduzetnici, sudionici koncentracije ostvaruju kao preduvjet za nastanak obveze podnošenja prijave koncentracije Agenciji, a koji sada iznose najmanje jednu milijardu kuna (ranije 700 milijuna kuna) ukupnog prihoda svih sudionika koncentracije ostvarenog na svjetskom tržištu, dok ukupan prihod svakog od najmanje dva sudionika koncentracije ostvaren na hrvatskom tržištu iznosi najmanje 100 milijuna kuna (ranije 90 milijuna kuna). Bitno je da ti uvjeti moraju biti ispunjeni kumulativno a ne alternativno.

Spomenuti iznosi su povećani u odnosu na one iz ranijeg zakona jer je i ekonomska snaga gospodarstva povećana u odnosu na 1995. godinu, a također se vodilo računa i o komparativnim rješenjima u drugim europskim zemljama. Iznimno značajnom ocjenjujemo zakonsku odredbu postupovne naravi kojom se uvode dvije razine ocjene dopuštenosti koncentracije poduzetnika. Naime, ako Agencija u roku 30 dana od dana podnošenja prijave koncentracije ne donese zaključak o pokretanju postupka ocjene dopuštenosti koncentracije, ta se koncentracija smatra dopuštenom i bez donošenja rješenja Agencije.

Na drugoj razini ocjene dopuštenosti koncentracije, ako Agencija donese zaključak o pokretanju postupka, rješenje mora donijeti u roku tri mjeseca od dana donošenja zaključka. Istovremeno za poduzetnike je važno znati da Agencija više neće po službenoj dužnosti pozivati sudionike koncentracije na podnošenje prijave koncentracije, te da se unutar grupne transakcije, tj. spajanja, pripajanja i povezivanja unutar istog poduzetnika, ne smatraju koncentracijom poduzetnika. Novi Zakon uvodi, u znatno većoj mjeri od prethodnog, posebne postupovne odredbe za postupke u kojima se primjenjuje Zakon o općem upravnom postupku u puno manjem opsegu nego što je to ranije bio slučaj.

Svrha je novih postupovnih odredbi ubrzati postupke u korist stranaka, ali istovremeno i onemogućiti ih da postupke pred Agencijom odugovlače. To ponekad može biti u njihovom interesu, ali ne i u interesu zaštite tržišnog natjecanja. Tako se, primjerice, po tom Zakonu neki predmet može riješiti na temelju vlastitih saznanja, raspoloživih podataka i dokumenata dostupnih Agenciji, ako se uredno pozvana stranka dva puta ne odazove na usmenu raspravu.

Ustrojstvo javnosti rada i agencije

Informator:
Određene se promjene predviđaju i u organizaciji rada te aktivnostima Agencije za tržišno natjecanje. Kako je uređeno pokretanje postupka donošenje odluka te osiguranje javnosti rada Agencije?

Zakon u potpunosti mijenja ustrojstvo Agencije, ukidaju se instituti ravnatelja i Savjeta Agencije, a uvodi Vijeće za zaštitu tržišnog natjecanja, koje ima pet članova od kojih je jedan predsjednik Vijeća. Predsjednika i članove Vijeća imenuje Hrvatski sabor na prijedlog Vlade. Vijeće upravlja Agencijom, dok je, sukladno Zakonu, Predsjednik Vijeća ovlašten za zastupanje, predstavljanje i rukovođenje radom Agencije.

Vijeće, u obavljanju poslova iz svoga djelokruga, može osnovati stručna savjetodavna tijela koja mu pomažu u donošenju odluka. Dakle, moguće je i u skladu sa Zakonom, osnovati i više savjetodavnih tijela, a ne samo jedno koja bi, u ovisnosti o vrsti problematike s područja tržišnog natjecanja, Vijeću davala stručnu potporu ili ga savjetovala u vezi određenih pitanja. Agencija pokreće postupak po službenoj dužnosti ili na temelju zahtjeva stranke. O pokretanju postupka Agencija donosi zaključak koji mora sadržavati osnovne podatke kao što su: oznaka predmeta na koji se zaključak odnosi, odredbe Zakona na temelju kojih se postupak pokreće, zahtjev za dostavom odgovarajućih podataka ili dokumentacije.

Protiv zaključka o pokretanju postupka nije dopuštena žalba niti je dopušteno pokretanje upravnog spora. Vijeće za zaštitu tržišnog natjecanja, između ostalog, odlučuje o svim pitanjima za koje je Agencija nadležna na temelju odredaba Zakona i donosi upravne akte kojima se okončava postupak pred Agencijom. Vijeće donosi odluke na sjednicama većinom od najmanje tri glasa, pri čemu član Vijeća ne može biti suzdržan od glasovanja. Tri člana Vijeća čine kvorum, a svakoj sjednici Vijeća obvezno prisustvuje predsjednik Vijeća, a u slučaju njegove odsutnosti, njegov zamjenik. Javnost rada osigurana je obveznim objavljivanju rješenja koje donosi Agencija u Narodnim novinama.

Riječ je o rješenjima kojima se ocjenjuju sporazumi, zatim izuzeća sporazuma, utvrđuje zlouporaba vladajućeg položaja, ocjenjuje dopuštenost koncentracija, određuju privremene mjere kada Agencija smatra da pojedine radnje sprečavanja, ograničavanja ili narušavanja tržišnog natjecanja prijete nastankom štetnog učinka na poduzetnike, pojedine gospodarske djelatnosti ili potrošače, itd. Dakle, na gotovo sva rješenja koja se donose na temelju Zakona. Isto tako, u Narodnim novinama objavit će se i presude, odnosno rješenja Upravnog suda po tužbi povodom rješenja Agencije.

Agencija također komunicira s javnosti putem novouspostavIjene web-stranice, službenog glasila Agencije, godišnjih izvješća, priopćenja sa sjednica Vijeća, povremenim organiziranjem press konferencija, itd. Dakle, na spomenuti način osigurat će se potpuna transparentnost i preglednost u radu Agencije kao i otvorenost prema javnosti i svima onima koji imaju interes za praćenje njenog rada Time se ova Agencija bitno razlikuje od sličnih institucija.

Informator:
Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja sadržava odgovarajuće kaznene odredbe. Stoga nam pojasnite kakve su posljedice za onoga tko prekrši odredbe ovoga Zakona? O kakvim sankcijama je riječ, odnosno koje su posljedice koje snosi prekršitelj Zakona?

Zakon sadrži kaznene odredbe, ali uvodi tri skupine kazni, ovisno o težini prekršaja. To su kazne za teške povrede Zakona, kazne za ostale povrede Zakona te kazne za osobe koje nisu stranke u postupku.

Najvećom novčanom kaznom, čak do 10% vrijednosti ukupnoga godišnjeg prihoda poduzetnika, obračunske godine koja je prethodila godini u kojoj je prekršaj učinjen, kaznit će se poduzetnik ako sklopi zabranjeni sporazum ili na koji drugi način sudjeluje u sporazumu kojim je narušeno, ograničeno ili spriječeno tržišno natjecanje ako zlouporabi vladajući položaj ako sudjeluje u provedbi zabranjene koncentracije poduzetnika ili ako ne postupi po rješenju Agencije.

U takvim slučajevima predviđene su i novčane kazne i za odgovorne osobe u pravnoj osobi u iznosu od 50 000,00 do 200 000,00 kuna. Naravno da visina kazne, kako za poduzetnika tako i za odgovornu osobu u svakom konkretnom slučaju, ovisi o težini povrede Zakona, tržišnoj snazi poduzetnika, šteti koja je nanesena drugim poduzetnicima, potrošačima i sl.

Duži rokovi zastare

Informator:
Za pravovremenu reakciju i pokretanje postupka u slučajevima nelojalne konkurencije bitno je i saznanje o rokovima kojima Zakon određuje relativnu i apsolutnu zastaru, pa Vas molim da i o tome nešto više kažete?

U odnosu na prijašnji Zakon, novi Zakon uvodi i duže rokove zastare. Tako prema novom Zakonu prekršajni postupak zbog povrede odredaba Zakona ne može biti pokrenut kada proteknu tri godine od dana počinjenja prekršaja (relativna zastara), dok je ranije taj rok iznosio godinu dana (!). Rok za apsolutnu zastaru iznosi šest godina od počinjenjenog prekršaja, dok ranije taj rok nije bio Zakonom propisan, te se primjenjivao opći zastarni rok od dvije godine. Na taj način mnoga su djela kršenja Zakona ostala nekažnjena.

Informator:
Odnosi na tržištu podložni su promjenama pa je upravo zbog toga predviđeno da Agencija daje stručna mišljenja o prijedlozima zakona i drugih propisa nadležnim ministarstvima i drugim državnim tijelima kao i jedinicama lokalne odnosno područne samouprave. Radi li se tu samo o inicijativi Agencije ili su i ministarstva odnosno druga državna tijela, jedinice lokalne i područne samouprave dužne zatražiti stručno mišljenje od Agencije?

Suradnja je nužna, pa je stoga već i Zakonom utvrđena obveza Agencije da na zahtjev ministarstava i drugih državnih tijela, izdaje stručna mišljenja o sukladnosti nacrta prijedloga zakona i drugih propisa, akata i si. s odredbama Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja.

Isto tako i Agencija može po službenoj dužnosti zatražiti od ministarstava i drugih državnih tijela na uvid nacrte prijedloga zakona i drugih propisa ako smatra da ti propisi mogu značajno utjecati na tržišno natjecanje. Međutim, pritom treba naglasiti da mišljenja Agencije ne obvezuju nosioce izrade propisa, te da dosadašnje iskustvo Agencije pokazuje da se državna uprava vrlo rijetko obraća Agenciji za davanje takvih mišljenja.

U protekla tri mjeseca samo je Ministarstvo gospodarstva zatražilo mišljenje Agencije vezano uz izmjene i dopune Zakona o trgovini, u vezi s radnim vremenom prodavaonica.

Nov položaj banaka, sektora energetike, telekomunikacija

Informator:
Položaj tvrtki u području telekomunikacija, energetike, u bankarstvu gdje se npr. i dalje može sporazumijevati u okviru udruge banaka Hrvatske, zatim u željezničkom prometu i dr., specifičan je i dosad im je omogućavano poslovanje zapravo bez konkurencije na tržištu. Mijenja li se to stanje s obzirom na nove odredbe Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja i kako?

U protekle dvije godine, barem što se tiče regulatornog okvira poslovanja tvrtki u spomenutim sektorima, situacija se bitno promijenila. Naime, donesen je niz zakona koji za svaki od tih sektora: telekomunikacije, energetiku, bankarstvo uređuju, između ostalog pravila i uvjete poslovanja na tržištu, a posebno tarifne sustave, a neki od njih imaju i posebna poglavlja koja se odnose i na područje tržišnog natjecanja.

Na temelju spomenutih zakona osnovana su i posebna regulatorna tijela, čije su zadaće vrlo detaljno uređene zakonima, a kada se radi o tržišnom natjecanju tamo gdje to zakonom nije dano izravno u nadležnost toga tijela, onda je Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja ta koja pokriva i područje tržišnog natjecanja u određenoj djelatnosti. Međutim, pritom je nužna suradnja i koordinacija Agencije s regulatorom.

U ovom trenutku upravo pripremamo predložiti nekima od regulatora sporazume o suradnji, kojim bismo institucionalizirali međusobnu suradnju i na taj način izbjegli možebitne nesporazume i dvojbe vezano uz nadležnosti u pogledu tržišnog natjecanja. Već je prije sklopljen sličan sporazum s Hrvatskom narodnom bankom.

Informator:
Odredbe Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja odnose se i na pravne osobe sa sjedištem i prebivalištem u inozemstvu, ako njihovo sudjelovanje u prometu roba, odnosno usluga proizvodi učinak na našem tržištu. Molimo Vas za komentar ove odredbe.

Da, radi se o uvođenju odredbe o ekstrateritorijalnosti kojom se osigurava nadležnost Agencije i u slučajevima kada se radi o primjeni Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja, a sličnu odredbu poznaje zakonodavstvo velikog broja zemalja. U dosadašnjoj praksi Agencije ona se uglavnom primjenjivala kod koncentracija poduzetnika i u nešto manjoj mjeri pri ocjeni sporazuma između poduzetnika.

Takva odredba logična je posljedica integriranja našeg gospodarstva u europsko, ali i šire globalizacijske gospodarske tokove, jer otvorenost hrvatskog tržišta svakim danom postaje sve veća pa tako i utjecaji svega onoga što se događa na tim tržištima, pozitivno i negativno, na hrvatsko tržište. Svakako to je jedan od načina njegove zaštite od možebitnih negativnih učinaka s tih tržišta.

Informator:
Zanimljiva je odredba koja govori o zlouporabi vladajućeg položaja jednoga ili više poduzetnika osobito u dijelu kada je riječ o ograničavanju proizvodnje i tržišta ili tehnološkog razvitka. Na koji način Agencija saznaje za takve slučajeve u praksi?

Najčešće pritužbe dolaze od samih poduzetnika koje takva praksa izravno pogađa, potom od udruženja poduzetnika, pa i tijela državne uprave. Međutim, Agencija i sama, koliko joj to njene mogućnosti dopuštaju, prati situaciju na tržištu, te reagira po službenoj dužnosti.

Informator:
Za kraj razgovora, molim Vas da objasnite položaj proizvodnih i drugih djelatnosti koje dobivaju državnu potporu. Pritom, mislim i na formiranje cijena za proizvode ili usluge takvih društava, u odnosu na cijene koje vladaju na tržištu

S obzirom na to da je Agencija dobila nadležnost za odobravanje, nadzor provedbe i povrat općih i pojedinačnih državnih potpora sukladno Zakonu koji je donesen prošle godine, te da smo u ovom trenutku, s jedne strane upravo u fazi aktivnog uključivanja u sustav državnih potpora čiji je osnovni izvor Državni proračun, a s druge, da prikupljamo podatke i pokušavamo ustrojiti evidenciju državnih potpora.

Za sada mi je teško, osim načelno, govoriti o položaju onih djelatnosti koji su primatelji državnih potpora osobito u odnosu na cijene njihovih proizvoda ili usluga na tržištu. Kada spominjete cijene, vjerojatno mislite na uslužne djelatnosti, kao što je željeznički prijevoz, gdje se iz cijena, a bez državnih potpora, teško mogu pokrivati troškovi poslovanja, ili ostale djelatnosti koje se tradicionalno subvencioniraju iz proračuna prije svega na lokalnoj razini, primjerice, gradski prijevoz, komunalne usluge i slično. Situacija će se teško mijenjati jer bi uvođenje samo tržišnih kriterija poslovanja u te djelatnosti za potrošače bilo vrlo, vrlo bolno i teško prihvatljivo.

Međutim, cilj je Zakona o državnim potporama, ponajprije uspostaviti transparentnost i preglednost na ovom području, uvesti jasna pravila koja će vrijediti pri odobravanju državnih potpora, točno utvrditi svrhu potpora i visinu izdataka, što će, kao krajnju posljedicu imati i njihovo smanjivanje u odnosu na bruto društveni proizvod zemlje.

To ne mora značiti apsolutno smanjivanje posebno u onim djelatnostima i u one svrhe za koje je to nužno potrebno ili čak poželjno npr. u istraživanje i razvoj, zaštitu okoliša, usavršavanje i zapošljavanje posebno ako se radi o malom i srednjem poduzetništvu, razvitku komunalne i ostale infrastrukture, itd.

Informator:
Hvala

Razgovarao: Božidar Majić