I. Uvodne napomene

Usvajanjem Zakona o prekršajima, na 23. sjednici Hrvatskoga sabora, i njegovim stupanjem na snagu 1. listopada 2002. g. (Nar. nov., br. 88/02) okončat će se reforma kaznenog zakonodavstva u Republici Hrvatskoj.

Rješenja u novom pozitivnom materijalnom i postupovnom prekršajnom pravu, slijedit će, nadamo se, i sudska praksa prekršajnih sudova s očekivanim rezultatom koji neće bitno zaostajati za rezultatima drugih demokratskih država. Tada će se moći zaključiti da je posao usaglašavanja naših propisa u području kažnjavanja zadovoljavajuće dovršen.

Zakon o prekršajima rezultat je višegodišnjeg rada stručne Radne skupine Ministarstva pravosuđa, uprave i lokalne samouprave Republike Hrvatske kojoj je predsjedavao prof. dr. Željko Horvatić. Prijedlog Zakona o prijestupima i prekršajima kakav mu je bio početni naziv, krenuo je u saborsku proceduru krajem 2000. g., u siječnju 2001. g. bilo je njegovo prvo čitanje u domovima Hrvatskoga sabora, a u prosincu 2001. g. drugo čitanje, da bi Konačni Prijedlog Zakona o prekršajima bio upućen u treće čitanje, te je 11. srpnja 2002. g. usvojen u Hrvatskom saboru.

Zadatak izrade novog hrvatskog materijalnog i postupovnog prekršajnog prava shvaćen je kao nužnost zbog promijenjenih državnopravnih i političkih uvjeta, te prilagođava-nja postojećeg prava europskim civilizacijskim i znanstvenim standardima, ali i kao prilika da se proanaliziraju iskustva u njegovoj dosadašnjoj primjeni, posebice nakon posljednjih izmjena i dopuna Zakona o prekršajima (Nar. nov., br. 2/73, 5/73, 21/74, 9/80, 25/84, 52/87, 27/88, 43/89, 8/90, 41/90, 59/ 90, 91/92 i 33/95) od 4. svibnja 1995. g. Naime, Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o prekršajima (Nar. nov., br. 33/95) od 4. svibnja 1995. g., s popriličnim zakašnjenjem je učinjen prvi korak usaglašavanja prekršajnog prava s Ustavom Republike Hrvatske, te se značajno pridonijelo uspostavi pravne države u ovom važnom i osjetljivom području državne vlasti kažnjavanja, jer je zakonodavna vlast uspostavila prednost sudske nadležnosti za sve prekršaje i isključivost sudske nadležnosti, kad se radi o izricanju kazne zatvora, pa makar i supletornog.

Razumno je i opravdano bilo stajalište zakonodavca što je posljednjim promjenama prekršajnog prava od 4. svibnja 1995. g., ostavio postojeće stanje u materijalnoprav-nim i postupovnim odredbama zakona, ne mijenjajući ih prije nego što se zakonom ti sadržaji oblikuju u kaznenom materijalnom i procesnom pravu. Donošenjem i stupanjem na snagu Kaznenog zakona (Nar. nov., br. 110/97, 27/98, 50/00, 129/00 i 51/01), Zakona o kaznenom postupku (Nar. nov., br. 110/ 97, 27/98, 58/98, 112/99 i 58/02, Zakona o sudovima za mladež (Nar. nov., br. 111/97, 27/98 i 12/02), te Zakona o zaštiti osoba s duševnim smetnjama (Nar. nov., br. 111/97, 27/98,128/99 i 79/02), očekivao se daljnji rad na promjenama prekršajnog prava, jer će reforma hrvatskog kaznenog zakonodavstva biti okončana, uz već doneseni Zakon o izvršavanju kazne zatvora (Nar. nov., br. 128/99, 55/00, 59/00, 129/00, 59/01,67/01 i 11/02), donošenjem i stupanjem na snagu Zakona o prekršajima, te odgovarajućih podzakonskih akata.

U međuvremenu je Zakonom o područjima i sjedištima prekršajnih sudova, koji je Zastupnički dom Hrvatskog državnog sabora donio 10. ožujka 1998. g. (Nar. nov., br. 36/98) ustanovljeno 114 prekršajnih sudova, u kojima je na dan 31. prosinca 2001. g. sudačku dužnost obnašalo 394 sudaca.

Prema pribavljenim statističkim podacima u 2001. g., prvostupanjski prekršajni sudovi imali su u radu ukupno 561.405 predmeta, riješili su 380.138 predmeta, neriješenih je ostalo 181.267 predmeta, tako daje svaki sudac u prosjeku riješio 965 predmeta. Visoki prekršajni sud je u 2001. g. imao u radu 61.214 predmeta. Riješeno je 16.294 predmeta, a neriješeno je ostalo 44.920 predmeta.

Dakako, istaknuti statistički podaci dovoljno govore o velikom broju predmeta koji prekršajni sudovi imaju u radu, što je svakako bio jedan od razloga, radi čega je reformu prekršajnog zakonodavstva valjalo okončati što hitnije.

Nakon donošenja Zakona o prekršajima, a prije njegovog stupanja na snagu, u daljnjem radu na preuređenju hrvatskog prekršajnog prava sve dosadašnje prijestupe i prekršaje će trebati proanalizirati i prema potrebi mijenjati, ostavljajući ih u dosadašnjim izvorima ili ih na drugi način grupirati. To je nužno i nezaobilazno, bez čega nema uspostave koherentnog sustava kažnjivih radnji u hrvatskom pravnom poretku. Istovremeno stupanje na snagu općeg dijela prekršajnog prava, koji je sadržan u Zakonu o prekršajima i tzv. posebnog dijela, usuglašenog kataloga inkriminacija u nizu materijalnih zakona prema kojima postupaju ministarstva, smatramo odlučnim i presudnim uvjetom uspjeha cijelog tog projekta posljednje faze kaznene reforme u Republici Hrvatskoj.

II. Bitne novosti u materijalnim i procesno-pravnim odredbama

A. Temeljne postavke za oblikovanje materijalnih i postu povn ih odredbi

Novim Zakonom o prekršajima uređuju se materijalnopravne i procesnopravne norme koje se primjenjuju na sve prekršaje propisane zakonima ili drugim propisima, čime se prevladava zastarjelost postojećeg Zakona o prekršajima i Zakona o privrednim prijestupima. Odredbe Zakona o prekršajima usuglašene su s Ustavom Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 41/01 - proč. tekst i 55/01 - isp.), a posebno s Europskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, odnosno sa člankom 6. rečene Konvencije koju je Republika Hrvatska ratificirala.

Novost je što je donošenjem Zakona preoblikovano dosadašnje prekršajno pravo u novi jedinstven koncept prekršajnog sudovanja u skladu sa suvremenim dostignućima u kaznenopravnoj, a time i prekršajnopravnoj doktrini, te standardima Europske i Međunarodne zajednice, čime će se pridonijeti pravnoj sigurnosti i ostvarenju vladavine prava i za ove kažnjive radnje kao dijela kaznenog prava u širem smislu.

Svjesni potrebe tog Zakona za ulazak u XXI. stoljeće, kodeksa koji će biti na crti suvremenih europskih kriminalističko-političkih stavova u skladu sa znanstvenim dostignućima, te doktrinarnim legislativnim kretanjima, ali i onog dobrog u do sada važećem Zakonu o prekršajima, Zakon je rađen tako, da se postojeći normativni corpus važećeg materijalnog i postupovnog prekršajnog prava sustavno uspoređivao s normativnim sadržajem Ustava Republike Hrvatske, stranim legislativnim i doktrinarnim rješenjima, doku

mentima međunarodne zajednice i ostalim izvorima spoznaja.

Naime, pozitivno prekršajno pravo valjalo je preoblikovati u novo, tako da se postojeće normativno stanje mijenja razumno i s oprezom i samo kad je to nužno radi usklađivanja s Ustavom, i u međuvremenu usvojenim Kaznenim zakonom i Zakonom o kaznenom postupku, objavljenim u Nar. nov., br. 110/97, kao i u suvremenim dostignućima u kaznenopravnoj, a time i prekršajnopravnoj doktrini, sukladno opće priznatim standardima europske i međunarodne zajednice.

Zato je vrijednost postojećeg prekršajnog i prijestupovnog materijalnog i procesnog prava, valjalo procjenjivati prema tome u kojoj mjeri njegove norme odgovaraju novim društvenim, političkim i gospodarskim prilikama, bitno drukčijim od onih kad je 1972. g. Zakon o prekršajima (Nar. nov., br. 2/73) donesen, pri čemu je uzeto u obzir da su neke odredbe već zamijenjene novima.

B. Naziv i sadržaj zakona

Prekršajno pravo nužno je trebalo objediniti u jednom, cjelovitom zakonu, nazvanom zato Zakon o prekršajima, jer sadržava materijalnopravne (77 članaka raspoređenih u IX glava) i procesnopravne odredbe (191 članak raspoređeni u XIX glava) primjenjive na sve prekršaje, propisane bilo kojim zakonima ili drugim propisima.

U odnosu na Prijedlog Zakona o prijestupima i prekršajima u Konačnom prijedlogu zakona izmijenjen je naziv. S obzirom na prijepore oko razgraničenja pojmova prijestupa i prekršaja, Predlagatelj je na vlastitu inicijativu, a temeljem očitovanja klubova zastupnika i saborskih odbora, odlučio izmijeniti naziv zakona u Konačni prijedlog Zakona o prekršajima. Ta izmjena, međutim, nije implicirala značajnije konceptualne novosti niti u materijalnom niti u postupovnom dijelu Konačnog prijedloga. Kategorija prijestupa, koja je ispuštena iz Konačnog prijedloga zakona, zapravo predstavlja kategoriju prekršaja propisanih zakonom koji su, osim izvorom propisivanja, teži oblik kažnjivog ponašanja i prema prekršajnim sankcijama koje je za njih moguće izreći, odnosno primijeniti (npr. kazna zatvora koju je moguće propisati i izreći samo za prekršaje propisane zakonom), te primarnoj, odnosno sekundarnoj nadležnosti tijela koja o njima odlučuju.

C. Materijalnopravne odredbe Zakona o prekršajima

Odredbe materijalnog dijela Zakona o prekršajima čine 77 članaka raspoređenih u IX glava, a to su:

1. Temeljne odredbe (čl. 1.-8.)
2. Prekršaj (čl. 9.-18.)

III. Krivnja (čl. 19.-24.)

1. Prekršajne sankcije (čl. 25.-72.)
2. Primjena prekršajnih sankcija (čl. 43.52.) 
3. Kažnjavanje pravnih osoba (čl. 53.59.)

VII. Primjena prekršajnih sankcija prema maloljetnicima (čl. 61.-75.)

VIII. Oduzimanje imovinske koristi (čl. 60.)

1. Nemogućnost primjene prekršajnog zakona zbog proteka vremena (čl. 76.77.)

Posebnu pozornost zaslužuje činjenica da su u Zakonu dosljedno provedena načela: pravne države (vladavine prava) pod kojim pojmom se, prije svega, misli na sadržaj, a ne samo na njegovu primjenu, zatim načelo ograničenja kaznenopravne prisile na najmanju moguću i nužnu mjeru, odgovornost na temelju krivnje, provedeno je načelo zakonitosti određenja i sankcioniranja prekršaja, individualizacije prekršajnih sankcija te pravednosti, što je posebno vidljivo u materijalnopravnim odredbama.

Temeljne odredbe

Temeljne odredbe na uobičajen način izražavaju ustavne, civilizacijske, društvene i kaznenopravne postavke suvremenog zakonodavstva, pa je logično da su tu našli mjesto: definicija prekršaja, načelo zakonitosti, zabrana retroaktivnosti, odnosno povratnog djelovanja zakona, načelo krivnje, nemogućnosti primjene prekršajnog zakonodavstva prema djeci, načelo ne bis in idem, određeni su izvori propisivanja prekršaja i prekršajnih sankcija te isključivost teritorijalnog načela prostorne primjene hrvatskog prekršajnog zakonodavstva.

Posebna je novost što je Zakonom primjena bilo koje prekršajne sankcije uvjetovana postojanjem krivnje na strani počinjenja u trenutku počinjenja prekršaja. Pritom je za pravne osobe, za prekršaje propisane Zakonom dosljedno poštovano načelo krivnje, jer je odgovornost pravnih osoba vezana uz krivnju u njima odgovornih osoba, dok je kod prekršaja propisanih drugim propisima moguće pravnu osobu proglasiti krivom bez utvrđivanja krivnje odgovorne osobe. Neubrojiva osoba nije kriva i prema njoj se ne može primijeniti prekršajna sankcija, čime se Zakon opredijelio za »engleski model«, prema kojem neubrojiva osoba ne spada u nadležnost kaznenog prava i djelovanja kaznenog pravosuđa.

Značajne su izmjene u sustavu sankcija, pa Zakon propisuje dvije vrste prekršajnih sankcija: one propisane zakonom (kazne, mjere upozorenja, zaštitne mjere i odgojne mjere) i propisane drugim propisom (globa i opomena). Uvedena je kao novost uvjetna osuda i opomena, kao mjere upozorenja, čime je povećana mogućnost individualizacije sankcija.

Najednom je mjestu naveden cijeli katalog vrsta zaštitnih mjera, poboljšan je njihov sadržaj i precizirana svrha njihovog propisivanja, te gornja i donja granica primjene.

Od vrsta zaštitnih mjera propisanih Zakonom navode se: obvezno liječenje od ovisnosti, zabrana obavljanja poziva, djelatnosti ili dužnosti, zabrana upravljanja vozilima (oduzimanje vozačke dozvole), protjerivanje stranca iz zemlje, oduzimanje predmeta i zabrana obavljanja određene djelatnosti pravnoj osobi ili njezinom dijelu, te udaljenje s područja grada ili općine na kojem je počinjen prekršaj.

Propisana je opća svrha prekršajnih sankcija i svrha kažnjavanja. Zakon određuje dvije vrste kazni - novčanu kaznu i kaznu zatvora, s time da je kazna zatvora alternativno propisana uz novčanu kaznu. Propisana je i zamjena novčane kazne i globa radom za opće dobro na slobodi uz pristanak okrivljenika. Uvijek je propisana prisilna naplata novčane kazne u iznosu više od 500,00 kuna, čime se nastoji smanjiti iznimno velik broj, tzv. supletornog, odnosno zamjenskog zatvora za neplaćene novčane kazne. U 2001. g. broj izvršenja rješenja u kojima je izrečena novčana kazna zamijenjena supletornim zatvorom iznosio je 15.386 što je 92,90% svih izvršenih kazni zatvora. Ako u roku šest mjeseci ne uspije prisilna naplata tek se tada novčana kazna zamjenjuje radom za opće dobro na slobodi ili mjerom zatvora u propisanom trajanju.

Posebna novost materijalnog dijela Zakona su odredbe koje se tiču sankcija malodobnim počiniteljima prekršaja, i to prema uzoru na Zakon o sudovima za mladež. U prekršajnom pravu, koje je upravo u tom dijelu do sada bilo izrazito podnormirano, stvaranje sustava prekršajnog kažnjavanja maloljetnika omogućuje ostvarivanje načela individualizacije. Izricanje sankcija maloljetnicima samo je jedna od karika u lancu sustavnih i ciljanih napora, te mjera različitih tijela, ustanova i službi, koje su usmjerene na sprječavanje i suzbijanje kriminaliteta mladih. Značajne su izmjene obuhvaćene člancima ove glave, u skladu s novim saznanjima, iskustvima i provjerenim tekovinama suvremene kriminalne i socijalne pedagogije, da bi se izbjegla stigmatizacija okrivljenih maloljetnika i dala prednost ideji pomoći, odgoja i socijalne integracije mladog delinkventa. Katalog prekršajnih sankcija koje mogu biti propisane i primjenjive prema maloljetnicima čine: odgojne mjere, novčana kazna, te zaštitne mjere, globa i kazna maloljetničkog zatvora.

Za malodobne počinitelje prekršaja predviđen je poseban postupak, kao i za oduzimanje imovinske koristi, rehabilitaciju te naknadu štete i druga prava neutemeljeno osuđenih osoba za prekršaj ili osoba koje su neutemeljeno bile uhićene ili zadržane.

Izvršenje odluke o prekršaju i izvršenje zaštitnih mjera sadržava niz novosti, kao što je uvođenje i ustrojavanje kaznene evidencije pri Ministarstvu pravosuđa, uprave i lokalne samouprave, no svakako je najveća uvođenje instituta »rada za opće dobro na slobodi« (u poredbenom pravu »community Service«), čija bi primjena trebala odteretiti pretrpane zatvore počiniteljima prekršajnih djela.

Tim je Zakonom određeno da se postupak za prekršaje ne može pokrenuti zbog zastare kad protekne jedna godina od dana po-činjenja prekršaja, a apsolutna zastara nastupa protekom dvostrukog vremena relativne zastare. Takvim zastarnim rokovima osigurava se brzo i učinkovito postupanje nadležnih tijela.

D. Procesnopravne odredbe Zakona o prekršajima

Procesnopravne odredbe čini 191 članak raspoređen u XIX glava, a to su:

1. Temeljne odredbe (čl. 78.-89.)
2. Nadležnost sudova i upravnih tijela (čl. 90.-100.)

XII. Izuzeće (čl. 101.-104.)

XIII. Stranke u postupku, oštećenik i njihovo zastupanje (čl. 105.-113.)

XIV. Podnesci, zapisnici, razgledanje spisa, dostava (čl. 114.-122.)

1. Rokovi i povrat u prijašnje stanje (čl. 123.-127.)

XVI. Mjere za osiguranje provedbe postupka, izvršenje kazni za prekršaje (čl. 128.-149.)

XVII. Troškovi postupka (čl. 150.-153.) XVIII. Izvidi upravnih tijela i policije (čl. 154.-159.)

XIX. Prekršajni nalog (čl. 160.-169.)

1. Postupak za prekršaje u prvom stupnju pred prekršajnim sudom (čl. 170.-200.)

XXI. Prekršajni postupak pred upravnim tijelima (čl. 201 .-204.)

XXII. Redoviti pravni lijekovi u prekršajnom postupku (čl. 205.-227.)

XXIII. Izvanredni pravni lijekovi (čl. 228.238.)

XXIV. Postupak prema maloljetnicima (čl. 239.-247.)

XXV. Postupak za oduzimanje imovinske koristi (čl. 246.-249.)

XXVI. Rehabilitacija te naknada štete i druga prava neutemeljeno kažnjenim osobama za prekršaj ili osoba koje su neutemeljeno bile uhićene ili zadržane (čl. 248.258.)

XXVII. Izvršenje odluka o prekršaju i izvršenje zaštitnih mjera, prekršajna evidencija (čl. 259.-266.).

XXVIII. Prijelazne i završne odredbe (čl. 267.).

Sadržaj postupovnih odredaba

Sastavljajući postupovne odredbe Zakona o prekršajima posebno se vodilo računa da Republiku Hrvatsku veže niz međunarodnih ugovora o ljudskim pravima i slobodama, koji hrvatskom zakonodavstvu postavljaju određene okvire, zaštićene čak i naddržavnim mehanizmima. Naime, države potpisnice Europske konvencije za zaštitu prava čovjeka i temeljnih sloboda, dužne su poštivati njezine odredbe članka 6. koje se odnose na određene procesne garancije okrivljeniku i u prekršajnom postupku, te ih integrirati u nacionalna zakonodavstva. Te odredbe tiču se prava okrivljenika da mu zakonom ustanovljeni sud pravedno, javno i u razumnom roku ispita slučaj (načelo javnosti sudskih rasprava, »načelo jednakog oružja«), pretpostavke okrivljenikove nedužnosti, prava da u najkraćem roku bude obaviješten, potanko i na jeziku koji razumije o razlozima optužbe, prava na pripremu obrane, prava na besplatnog branitelja, prava na ispitivanje svjedoka optužbe, te prava na besplatnu pomoć prevoditelja.

Pravna jamstva propisana Konvencijom o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda moraju poštivati i prekršajni sudovi, te nadležna upravna tijela koja postupaju u domeni prekršaja, a pritom valja dodati, da je takva podjela jurisdikcije u skladu s pravnom praksom Komisije i Suda, prema kojoj se odlučivanje o primjeni kaznenih sankcija može povjeravati i tijelima upravnopravnog karaktera, kako bi se time postiglo rasterećenje sudova. Međutim, valja reći da ti predmeti, koji se rješavaju pred njima, zadržavaju prirodu kaznenih predmeta pokrenutih »optužnicom«, a za čije se rješavanje postupak mora voditi sukladno svim jamstvima iz članka 6. Konvencije.

Budući da je konstatirano da Zakon o prekršajima (Nar. nov., br. 2/73) s brojnim izmjenama i dopunama, nije sukladan članku 6. Konvencije, poglavito u odnosu na sljedeća pitanja: u slučajevima u kojima postupak vode i izriču kazne prema tom Zakonu upravna tijela; u slučajevima u kojima postupak vode i izriču kazne sudovi za prekršaje, a tiču se prava na pretpostavku okrivljenikove nedužnosti, prava okrivljenika da u najkraćem roku bude obaviješten, potanko i na jeziku koji razumije o prirodi i razlozima optužbe, prava na primjereno vrijeme i mogućnost za pripremu obrane, prava na besplatnog branitelja, prava na ispitivanje svjedoka optužbe, te prava na besplatnu pomoć prevoditelja, to je s tim u svezi svakako najveća novost Zakona o prekršajima, što je u potpunosti usuglašen sa člankom 6. Konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, a te odredbe su upravo unesene u Uvodne odredbe ovog dijela Zakona.

Načela Zakona

• Načelo zakonitosti je jedna od, svakako, najvažnijih i temeljnih načela, koja se u daljnjem dijelu Zakona konkretiziraju u normativnom sadržaju određenih članaka. Tako članak 2. utvrđuje da nitko ne može biti kažnjen za prekršaj, niti se prema njemu mogu primijeniti druge prekršajne sankcije, ako djelo prije nego što je bilo počinjeno nije bilo zakonom, uredbom Vlade Republike Hrvatske ili na zakonu utemeljenom propisu određeno kao prekršaj i za koje zakonom, uredbom Vlade Republike Hrvatske ili na zakonu utemeljenom propisu nije bilo propisano kojom vrstom i mjerom prekršajne sankcije počinitelj prekršaja može biti kažnjen.

Prema čl. 28. Ustava svatko je nedužan i nikoga se ne može smatrati krivim za kazneno djelo dok mu se pravomoćnom sudskom presudom ne utvrdi krivnja. To temeljno jamstvo predviđaju u različitom obliku i opsegu čl. 3. st. 1. a isto tako i čl. 11. st. 1. Opće deklaracije o pravima čovjeka, čl. 14.2. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima kao i čl. 6.2. Konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, te je u Zakonu sadržana tzv. presumpcija okrivljenikove nedužnosti, koju nalazimo i u već rečenom čl. 28. Ustava.

Normativno konkrezitiramo i pravo na šutnju iz čl. 29. st. 2. Ustava. Uz ova temeljna načela, valja istaknuti da se rješava ne samo pitanje krivnje ili nevinosti, već se neizostavno povezuje i pravilo tzv. »tereta dokazivanja« i tzv. »tereta uvjeravanja suda« što nikako ne smije ležati na okrivljeniku.

• Načelo formalne i materijalne obrane, koje nalazimo i u čl. 29. Ustava, ovaj Zakon preuzima i usuglašava se u potpunosti s već prije istaknutim čl. 6. Konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, ovdje poglavito u pitanjima koja se tiču prava na primjereno vrijeme i mogućnost za pripremu obrane, a i prava na besplatnog branitelja.
• Izričaj je u Zakonu našlo i tzv. »načelo ekspeditivnog vođenja postupka«. Naime, Zakon o prekršajima uveo je novi temeljni koncept - ostvarenja ravnoteže između težnje za učinkovitošću kaznenog pravosuđa i težnje za zaštitom prava građana u modelu mješovitog kaznenog postupka - s uvođenjem značajnih izmjena i dopuna koje se odnose na, prije svega stadij glavne rasprave, a potom i institut prekršajnog naloga.
• Uređeno je Zakonom i optužno (akuza-torno) načelo. Naime, protiv određenog okrivljenika prekršajni se postupak može pokrenuti i provesti samo na temelju podnesenog zahtjeva od ovlaštenog podnositelja ili po službenoj dužnosti, kad je to predviđeno tim Zakonom.
• U Zakonu je konkretizirano »načelo uporabe hrvatskog jezika« iz čl. 12. Ustava, kao i pravo na iznimnu uporabu vlastitog jezika, konkretizirano u čl. 15. Ustava.
• Što se tiče načela materijalne istine, obvezuje se sud da s jednakom pozornošću ispituje i utvrđuje činjenice koje terete okrivljenika i koje mu idu u korist.
• Uređeno je načelo slobodne ocjene dokaza, ali u njegovom suvremenom izričaju, pri čemu se misli na takvu ocjenu dokaza (zaključku o postojanju ili nepostojanju činjenice) oslobođenu, osim strogih iznimaka koje su predviđene zakonom, formalnih dokaznih pravila, međutim, vezanu pravilima logičkog mišljenja te znanstvenih i iskustvenih pravila.
• Budući da Ustav u članku 29. stavak 3. isključuje mogućnost uporabe dokaza pribavljenih na nezakonit način u sudskom postupku, pa sukladno tome i u prekršajnom, odluke suda ne mogu se utemeljiti na dokazima pribavljenim na nezakoniti način (nezakoniti dokazi), time da je Zakonom dana definicija nezakonitih dokaza.

Nadležnost suda i nadležnost upravnih tijela

U postupovnom dijelu Zakona regulirana je nadležnost suda i upravnih tijela koja vode prekršajni postupak, i tu je došlo do bitnih novosti, jer je taj dio Zakona u potpunosti usuglašen sa čl. 6. Konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, poglavito u pitanjima: pretpostavke okrivljenikove ne-dužnosti, pravo okrivljenika da u najkraćem roku bude upoznat s optužbom, prava na primjereno vrijeme i mogućnost na pripremu obrane, prava na besplatnog branitelja i dr., te je posebno, u slučajevima kad postupak vode i izriču kazne upravna tijela, osigurana sudska kontrola odluka tih tijela.

U pravilu je propisana stvarna nadležnost prekršajnih sudova, a iznimno upravnih tijela koje vode prekršajni postupak kad je to propisano posebnim zakonom.

Prema tome, prihvaćen je novi model, kojim se dokida dvostupanjsko odlučivanje pred upravnim tijelima, te napušta koncept upravnog spora kao načina ustavom zajamčene sudske zaštite.

Budući da je nesumnjivo ključna tema reforme dosadašnjeg prekršajnog postupka sudjelovanje upravnih tijela u odlučivanju o prekršajima, ravnoteža između zahtjeva, da se u najvećoj mogućoj mjeri osigura sudsko odlučivanje i zahtjeva za primjerenom efikasnošću, bit će zasigurno ključ uspješnosti ove reforme, pa je tako određeno da će se voditi unificirani postupak, u kojemu je na kvalitetniji način moguće zaštititi prava okrivljenika.

Tako je sada prvostupanjski prekršajni postupak pred upravnim tijelima, tek s manjim odstupanjima, uređen isto kao i postupak kakav se vodi pred prekršajnim sudovima, čime se pridonosi jedinstvenosti, ne samo u organizacijskom, već i postupovnom aspektu odlučivanja.

Izuzeće suca

Zakon sadržava potpunije odredbe o izuzeću, odnosno otklonu sudaca i drugih osoba koje sudjeluju u prekršajnom postupku. Nadalje, utvrđuje stranke u postupku, pravo oštećenika, zastupanje stranaka, a novost predstavlja uvođenje prava okrivljenika na ispitivanje svjedoka optužbe prema članku 6. Konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda.

Državni odvjetnik

Kao novost su razrađene odredbe o državnom odvjetniku, kao subjektu prekršajnog postupka i njegova ovlast i dužnost poduzimanja progona za prekršaje kao kažnjiva djela (čl. 124. st. 1. Ustava Republike Hrvatske), čime je provedeno »načelo akuzator-nosti«, odnosno »načelo legaliteta« prekršajnog progona.

Regulirane su odredbe o položaju oštećenika kao stranke u prekršajnom postupku i njegovo pravo na ostvarivanje imovinskopra-vnog zahtjeva.

Vrste i sadržaj podneska

Novost je da postupovni dio Zakona sadržava podrobnije odredbe o vrsti i sadržaju podnesaka, zapisnika razgledavanju spisa i dostavi. Mogućnost povjeravanja dostave javnoj ili privatnoj organizaciji registriranoj za poslove dostave, uz dozvolu ministra nadležnog za poslove pravosuđa, isto je tako novost, nasuprot tradicionalnoj dostavi putem pošte ili službene osobe suda, koja je bila izvorom velikih problema i prepreka nastojanju da prekršajni postupak bude učinkovit, jer su dosadašnja rješenja omogućavala opstrukciju postupka i njegovo odugovlačenje te dovodila do mnogih zastara.

Mjere za osiguranje provedbe postupka i izvršenja kazne

Zakon je usklađen s ustavnim odredbama o pravu na slobodu u dijelu koji se odnosi na mjere za osiguranje provedbe postupka i izvršenja kazne za prekršaje.

U mjere osiguranja nazočnosti okrivljenika i druge mjere opreza spadaju:

1. poziv,
2. dovođenje,
3. potraga, tjeralica i objava,
4. mjere opreza,
5. jamstvo,
6. uhićenje,
7. zadržavanje,
8. upućivanje.

U glavi koja se odnosi na mjere za osiguranje provedbe postupka i izvršenja kazni za prekršaje ima niz novosti, te je učinjena »mala reforma« dosadašnjeg sustava, čime je isti usklađen s ustavnim odredbama o pravu na slobodu i usvojeni su zahtjevi koje pred zakonodavca postavljaju međunarodni standardi.

Jedna od karakteristika tih odredaba je uvođenje i dosljedno provođenje načela razmjernosti i to, kako u odabiru vrsta mjera za osiguranje okrivljenikove nazočnosti, tako i u primjeni svake od njih.

Naime, propisana je postupnost u primjeni mjera za osiguranje nazočnosti okrivljenika, pa u tom smislu sud mora uvijek primijeniti blažu mjeru kojom ostvaruje istu svrhu, a težu, tek onda, ako se svrha ne može ostvariti blažom. Isto je tako sud obvezan po službenoj dužnosti, stalno pratiti nužnost izrečene mjere, te je zamijeniti blažom ako su prestali zakonski uvjeti za njezino izricanje, ili se svrha može postići blažom mjerom.

Troškovi postupka

Dosadašnja praznina u zakonskim propisima koji su regulirali troškove prekršajnog postupka, u velikoj mjeri je dopunjena odredbama Zakona glede troškova prekršajnog postupka i to tako da je specificirano i točno definirano: što su troškovi postupka, što nadalje obuhvaćaju, tko ih snosi te kako se određuju.

Izvidi upravnih tijela i policije

Zakon detaljnije uređuje uvjete za poduzimanje izviđa od strane upravnih tijela i policije, te su te odredbe usklađene s Europskom Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.

Određen je katalog izvidnih radnji, pa zakon navodi šest:

1. prikupljanje obavijesti od građana,
2. pregled poslovnih prostorija i drugih javnih objekata,
3. privremeno ograničenje kretanja na određenom području,
4. pregled osoba, vozila i prtljage sukladno posebnim propisima,
5. pregled poslovnih knjiga, isprava i druge dokumentcije, te
6. druge mjere i radnje važne za otkrivanje prekršaja, njihovih počinitelja i kasnije uspješno vođenje postupka.

Prekršajni nalog

Radi većeg ubrzanja, ekonomičnosti i efikasnosti prekršajnog postupka, kao bitnu novost Zakon sadržava odredbe o izdavanju prekršajnog naloga, tijelima koja su ih ovlaštena izdavati, sadržaju prekršajnog naloga, zatim o naplati globe, novčane kazne, štete ili troškova na mjestu počinjenja prekršaja, te postupak u povodu prigovora protiv prekršajnog naloga.

Pokretanje prekršajnog postupka

Zakon regulira pitanje pokretanja, započinjanja i prekida prekršajnog postupka. Prekršajni postupak pokreće se zahtjevom nadležnog tijela i oštećenika.

Prekršajni postupak počinje određivanjem glavne rasprave ako nije proveden skraćeni postupak ili u slučaju ako nije izdan prekršajni nalog.

Nadalje, Zakonom se propisuju radnje koje se poduzimaju tijekom prekršajnog postupka, te niz novosti kojima su legalizirana neka od Konvencijskih prava iz čl. 6. (kao što su ispitivanje okrivljenika, svjedoka, vještačenje, očevid, pretraga i dr.) određivanje i tijek glavne rasprave te samo donošenje rješenja o prekršaju i kakve sve vrste rješenja postoje.

Zakon u procesnom dijelu regulira vođenje prekršajnog postupka pred upravnim tijelima, te sadržava odredbe o redovitim i izvanrednim pravilnim lijekovima. Redoviti pravni lijek je žalba s rokom podnošenja od osam dana te je detaljnije reguliran drugostupanjski postupak pred Visokim prekršajnim sudom u povodu žalbe.

Velike novosti su bitne povrede postupov-nog i prekršajnog prava, koje dosadašnji Zakon uopće nije sadržavao, nadalje, povrede materijalnog prava, pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje, te pobijanje zbog odluke o kazni i nekim drugim pitanjima.

Pravni lijekovi

Posebno je u Zakonu uređeno podnošenje žalbe, nadalje, uveden je institut suca izvjestitelja, te sjednica kod drugostupanjskog suda, propisan način i granice ispitivanja prvostupanjske odluke, te su označene odluke drugostupanjskog suda, slijede odredbe o odbacivanju žalbe, o odbijanju žalbe, kao i odluke o ukidanju prvostupanjske odluke, preinačenju, odnosno obrazloženje drugostupanjske odluke, vraćanje predmeta prvostupanjskom tijelu i ponovno odlučivanje prvostupanjskog tijela.

U izvanrednim pravnim lijekovima novost je zahtjev za izvanredno ublažavanje kazne, a Zakon normira još i: obnovu postupka, zahtjev za zaštitu zakonitosti, te zahtjev za izvanredno preispitivanje pravomoćnog rješenja o prekršaju.

Postupak prema maloljetnicima

Novost su odredbe o postupku prema maloljetnicima i nadležnosti suda koji je isključivo nadležan za prekršajni postupak protiv maloljetnika.

Ostale odredbe

Zakon je propisao i postupak za oduzimanje imovinske koristi, rehabilitaciju, naknadu štete i ostvarenje drugih prava neutemeljeno kažnjenih, uhićenih ili zadržanih osoba u prekršajnom postupku.

Novost Zakona su odredbe o prekršajnoj evidenciji koju ustrojava i vodi ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa.

Zakonom se propisuje da se svi posebni propisi koji sankcioniraju prekršaje i dosadašnje privredne prijestupe usklade s odredbama toga Zakona glede sankcije te da stupanjem na snagu toga Zakona o prekršajima, prestaju vrijediti postupovne odredbe u posebnim zakonima.

III. Zaključak

Budući da je ovaj zakonski tekst rezultat zajedničkog rada sveučilišnih profesora, predstavnika relevantnih pravosudnih i drugih državnih tijela te institucija koje se bave prek-ršajnopravnom problematikom kao i uvažavanja mišljenja i stajališta struke, s obzirom na to, da su zakonska rješenja bila predmetom razmatranja sudova, odvjetništva, državnog odvjetništva te nadležnih ministarstava koja u svome radu neposredno primjenjuju na bilo koji način prekršajno pravo, za očekivati je njegovu uspješnu primjenu u praksi, nakon stupanja na snagu 1. listopada 2002. g.

 

Napominjemo da je članak dovršen prije nego što je tekst Zakona o prekršajima tiskan u Narodnim novinama, br. 88/02, odnosno da je napisan prema Konačnom prijedlogu Zakona o prekršajima.