1 . Okvir zaduživanja lokalnih jedinica - proračunska ograničenja

Sve lokalne jedinice (općine, gradovi i županije) mogu se zadužiti dugoročno uzimanjem kredita na domaćem tržištu novca i kapitala te kod izvođača radova isključivo za kapitalni projekt obnove i razvitka (investiciju) koji se financira iz njihova proračuna. Zadužuju se na temelju odluke predstavničkog tijela lokalne jedinice uz prethodnu suglasnost Vlade. Od 2003. godine ukinuta je odredba o zaduživanju kod izvođača radova. Kratkoročno zaduživanje lokalnih jedinica je moguće zbog financiranja redovite djelatnosti tijela i korisnika njihovih proračuna i to u slučaju kad se prihodi proračuna ne ostvaruju ravnomjerno tijekom godine.

Tablica 1. Uvjeti za zaduživanje lokalnih jedinica od 1997. do 2004. godine

Od 1996. do 1998. godine lokalne jedinice se mogu zadužiti na domaćem i inozemnom tržištu kapitala do 30% ostvarenih proračunskih izdataka.

Od 1998. do 2004. godine Ministarstvo financija (u nastavku teksta: MF) i Vlada utvrđuju niži limit zaduživanja te se lokalne jedinice mogu zadužiti do 20% ostvarenih proračunskih prihoda2. Uvjet za zaduživanje ispunjavaju sve lokalne jedinice čiji su tekući prihodi veći od tekućih rashoda, odnosno prihodi poslovanja veći od rashoda poslovanja. U iznos ukupne godišnje obveze uključen je i iznos prosječnoga godišnjeg anuiteta po kreditima, danim jamstvima i suglasnostima, te dospjelih, a nepodmirenih obveza iz prethodnih godina.

Vlada i MF uvode dodatno ograničenje u 2003. i 2004. te se lokalne jedinice mogu zadužiti najviše do 3% ukupno ostvarenih prihoda poslovanja svih lokalnih jedinica. Razlog za uvođenje dodatnog ograničenja je povećani broj lokalnih jedinica koje ispunjavaju uvjete za zaduživanje. Utvrđivanjem dodatnog limita Vlada i MF su pooštrili uvjete zaduživanja te neizravno potaknuli konkurenciju lokalnih jedinica za dobivanje odobrenja za zaduživanje. Napomenimo da lokalne jedinice mogu odobriti trgovačkim društvima u kojima imaju većinsko vlasništvo jamstva za zaduživanje. Odobrenje za zaduživanje daje predstavničko tijelo lokalnih jedinica premda lokalne jedinice mogu statutom iscrpnije utvrditi postupak za davanje jamstava za zaduživanje svojih trgovačkih društava.

2. Praksa zaduživanja od 1997. do 2003. godine

Sve veći broj lokalnih jedinica ispunjava osnovni kriterij za zaduživanje prema kojemu su tekući prihodi veći od tekućih rashoda, odnosno prihodi poslovanja veći od rashoda poslovanja. U 2002. godini od 566 lokalnih jedinica (422 općine i 122 grada) njih 380 (70% svih lokalnih jedinica) je ispunjavalo osnovni uvjet za zaduživanje. U 2003. godini stanje se poboljšava te je od 561 lokalne jedinice njih 497 (85%) ispunjavalo osnovni (prvi) uvjet za zaduživanje.

Bruto dug i zaduživanje lokalnih jedinica. Ukupan bruto dug lokalnih jedinica značajnije se povećava s 270 mil kn u 1997. godini na 2 mlrd. kn u 2003. godini.

Lokalne jedince se, uglavnom, zadužuju na domaćem tržištu kapitala. Odnos domaćeg i inozemnog duga lokalnih značajnije jedinica je 75:25 posto u korist domaćeg duga. Dinamika zaduživanja lokalnih jedinica je različita. Najveći dio duga lokalnih jedinica nastao je u 1998. godini kad je Vlada odobrila zaduživanje u iznosu od 1,3 mlrd. kn. Od 1998. godine lokalne jedinice se godišnje zadužuju u prosjeku 600 mil. kn.

Uvjeti zaduživanja. Od 1997. do 2004. godine lokalne jedince su koristile sve instrumente zaduživanja od izdanja obveznica, uzimanja kredita do zaduživanja kod izvođača radova. Dio lokalnih jedinica se zaduživao i kratkoročno. Hrvatska banka za obnovu i razvoj (u nasat-vaku teksta: HBOR) je dodatni državni financijski »igrač« koji je trebao osigurati povoljnije kredite (uz nižu kamatnu stopu) za financiranje kapitalnih projekata lokalnih jedinica.

Od 1997. do 2000. godine velike su razlike između minimalne i maksimalne kamatne stope. Na srednji rok kamatne su stope iznosile 2 do 4, ali i od 14 do 16%. Velike razlike su rezultat neizgra-đenosti tržišta kapitala te slabog bankovnog sustava. Napomenimo da se lokalne jedinice kratkoročno zadužuju po prosječnoj kamatnoj stopi od 14%. Od 2000. godine prosječna kamatna stopa, kao i razlike između kamatnih stopa na zaduživanje lokalnih jedinica, se snižavaju zahvaljujući povećanoj konkurenciji banaka na tržištu kapitala. U 2002. godini bilježimo i najmanju razliku kamatnih stopa odobrenih na zaduživanje lokalnih jedinica. Zanimljivo, u Hrvatskoj se lokalne jedinice rijetko zadužuju na dugi rok (više od 10 godina). Najveći dio zaduživanja se odnosi na kredite s rokom povrata od 2 do 5 te od 5 do 10 godina.

Tablica 2. Prosječne kamatne stope na zaduživanje lokalnih jedinica kod poslovnih banaka i HBOR-a, 1997. do 2003., u postocima

Krediti kod poslovnih banaka. Lokalne jedinice su se kratkoročno zaduživale uz nepovoljnije kamatne stope od 16,6% u 1997. do 11,5% u 2000. godini. U 2001. i 2002. godini lokalne jedinice nisu se zaduživale kratkoročno. Izuzetak je 2003. godina u kojoj je prosječna kamatna stopa na kratkoročno zaduživanje 7,2%. U isto vrijeme kamatne stope na dugoročne kredite su 7,5%. Napomenimo da poslovne banke kamatne stope na kredite lokalnih jedinica vežu uz neke od referentnih kamata na domaćem ili inozemnom tržištu kapitala (npr. vezivanje uz libor, euribor, zibor, trezorske zapise MF s dospijećem do 180 dana).

Krediti HBOR-a. HBOR kao državna banka treba pružati povoljnije uvjete zaduživanja (tzv. soft loans) posredstvom fondova ili samostalno. Od 1997. do 2003. HBOR je, uglavnom, osiguravao povoljnije uvjete za zaduživanja lokalnih jedinca nego poslovne banke. Kamatne stope HBOR-a, međutim, u pojedinim razdobljima značajnije ne odstupaju od kamatnih stopa poslovnih banaka te čak ponekad i prelaze kamatne stope banaka. Na taj način se HBOR s kamatnim stopama uključio u tržišnu utakmicu s poslovnim bankama. Napomenimo da je HBOR jedina financijska institucija koja vezuje kamatne stope uz eskontnu stopu HNB-a. Od 2001. godine dio kredita HBOR plasira s pomoću Fonda za regionalni razvoj.³

Municipalne obveznice. Lokalne se jedinice nisu aktivnije uključivale na tržište kapitala izdanjima obveznica. Tek su tri lokalne jedinice sa stabilnim fiskalnim kapacitetima uspjele izdati obveznice, uglavnom za financiranje infrastrukturnih projekata te podmirenje dugova prema dobavljačima.

Tablica 3. Uvjeti zaduživanja municipalnim obveznicama

Prve obveznice Istarske županije prodavale su se na sekundarnom tržištu i to su prve obveznice takve vrste koje su se pojavile na Zagrebačkoj burzi. Druga emisija Istarske županije i prva emisija grada Opatije prodavane su unaprijed poznatim kupcima (p rivate placemenf). Istarska županija je s prvom emisijom tzv. eko-obveznica rješavala problem otpadnih voda koji je djelomice financiran i zajmom Svjetske banke. Druga emisija obveznica (tzv. zdravstvene obveznice) usmjerena je na rješavanje duga bolnice u Puli prema dobavljačima. Opatija i Koprivnica obveznicama financiraju, uglavnom, projekte komunalne infrastrukture (bazeni, škole, prometnice i si.).

Neto dug lokalnih jedinica. Osim bruto duga kao jedan od pokazatelja financijskog položaja lokalnih jedinica koristi se i neto dug. Neto dug je razlika između financijske imovine i financijskih obveza te je koristan pokazatelj likvidnosti i sposobnosti lokalnih jedinca u otplati glavnice i kamata postojećeg duga. (Tablica 4.)

Najveći dio obveza lokalnih jedinica se odnosi na kredite dobivene na domaćem financijskom tržištu. Ukupne obveze za financijsku imovinu (bruto dug) su 2 mlrd. kn u 2003. godini.

U financijskoj imovini lokalnih jedinica dominiraju dionice i udjeli u glavnici trgovačkih društava, uglavnom unutar javnog sektora. Veličina tih udjela povećava se s 3,9 mlrd. kn u 2001. godini na čak 5 mlrd. kn u 2003. godini. Slijedi novac u blagajni, 2,0 mlrd. kn, te dani zajmovi. Financijska imovina s dionicama i udjelima uvelike nadmašuje obveze lokalnih jedinica, čak 6 mlrd. kn. Neto financijska pozicija (neto dug) bez dionica i udjela je slabija te je financijska imovina lokalnih jedinica veća od obveza za 1,3 mlrd. kn u 2003. godini. Napomenimo da analiza duga nije cjelovita zbog nepostojanja informacija o odobrenim jamstvima lokalnih jedinica za zaduživanje trgovačkih društava. Tek uključivanjem potencijalnog duga dobio bi se realni uvid u veličinu i strukturu duga lokalnih jedinica.

Tablica 4. Veličina i struktura neto duga lokalnih jedinica od 2001. do 2003. godine, u mil. kn

3. Zaduživanje Grada Zagreba

Grad Zagreb ima poseban položaj u sustavu financiranja lokalnih jedinica i često se u analizi financijskog položaja lokalnih jedinica mora isključiti te promatrati zasebno. Analiza duga lokalnih jedinica bez Grada Zagreba daje bolju sliku strukture, ali i posljedica zaduživanja. Grad Zagreb ima značajan udjel u godišnjem zaduživanju lokalnih jedinca.

U 1998. i 2001. godini najveći dio zaduživanja lokalnih jedinca se odnosi na Grad Zagreb. Ukupan iznos zaduživanja lokalnih jedinica od 1997. do 2003. godine je 4,4 mlrd. kn od kojih 1,9 mlrd. čini zaduživanje Grada Zagreba, a preostalih 2,5 mlrd. kn su zaduživanja ostalih lokalnih jedinca. U 1998. godini nagli skok u zaduživanju lokalnih jedinica uglavnom se odnosi na zaduživanje Grada Zagreba. Napomenimo da se Grad Zagreb većim dijelom zaduživao kod domaćih poslovnih banaka uz prosječnu kamatnu stopu od 7%.

Tablica 5. Uvjeti zaduživanja Grada Zagreba

Zanimljivo, Grad Zagreb nije se zaduživao dugoročno. Uglavnom su to srednjoročni krediti s različitim kamatnim stopama u rasponu od 5 do 8%. Ukupni dug Grada Zagreb u 2003. godini je 885 mil. kn te u ukupnom dugu lokalnih jedinica sudjeluje s 45%. Napomenimo da je veći dio duga Grada Zagreba kreiranog u 1998. godini dospio u 2002. i 2003. godini.

Neto financijska pozicija grada Zagreba - neto dug. Grad Zagreb je izrazito likvidan što potvrđuje i stanje financijske imovine.

Tablica 6. Neto dug Grada Zagreba te udjel Zagreba u financijskoj imovini i obveza svih lokalnih jedinca u Hrvatskoj, u mil. kn i %.

Financijska imovina Grada Zagreba je oko 1,3 mlrd. kn te predstavlja oko 42% financijske imovine svih lokalnih jedinca. Napomenimo da se financijska imovina, uglavnom, odnosi na depozite po viđenju. Dodatno, neto financijska pozicija (kao razlika financijske imovine i obveza) pokazuje da Zagrebu ostaje na raspolaganju oko 420 mil. kn (ili 44% ukupnih raspoloživih likvidnih sredstava svih lokalnih jedinica) i nakon ispunjavanja financijskih obveza. Na žalost ne raspolažemo informacijom o financijskoj imovini Grada Zagreba u koju su uključene vrijednosti dionica i udjeli u trgovačkim društvima i financijskim institucijama unutar i izvan javnog sektora. Ta informacija bi trebala pokazati da u odnosu na ostale lokalne jedinice Grad Zagreb ima najveći udjel dionica i udjela koji se povećavaju od 2001. godine.

4. Mogućnosti i ograničenja za zaduživanje lokalnih jedinica

Na temelju analize duga i zaduživanja lokalnih jedinica kao i istraživanja iz prethodnih godina {Lokalne financije i lokalni proračuni, Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj itd.) možemo reći da postoje realni uvjeti i mogućnosti za zaduživanje lokalnih jedinica u Hrvatskoj. Na žalost, s druge je strane niz ograničenja koja treba ukloniti da bi se u pravom smislu razvilo tržište lokalnog duga.

4.1. Mogućnosti

Fiskalni kapacitet. Financijski položaj lokalnih jedinica se poboljšava te sve veći broj lokalnih jedinica ispunjava osnovni uvjet za zaduživanje. Ključna pretpostavka za zaduživanje i dalje je stabilan fiskalni kapacitet lokalnih jedinica te njihova sposobnost da budućim prihodima jamče povrat glavnice i kamata.

Uređen sustav transfera. Financiranje kapitalnih projekata lokalnih jedinica sa slabijim fiskalnim kapacitetom predstavlja prioritet kojeg u većini slučajeva one nisu sposobne financirati bez financijske potpore države. Za te lokalne jedince potrebno je osigurati kvalitetan mehanizam doz-načavanja kapitalnih potpora (pomoći) iz Državnog proračuna ili osigurati njihovo financiranje izravno iz Državnog proračuna s pomoću nadležnih ministarstava. Ključno je da se uređenim sustavom me-đuproračunskih potpora (pomoći) s jasno utvrđenim kriterijima osigura doznačivanje kapitalnih potpora lokalnim jedinicama sa slabijim fiskalnim kapacitetom.

Program javnih investicija (program kapitalnih ulaganja). Lokalne jedinice od 2004. godine trebaju izraditi proračun po programima. Takav programski proračun treba omogućiti detaljnije utvrđivanje zahtjeva za financiranje pojedinih izdataka te neminovno utjecati da lokalne jedinice izrađuju i analizu troškova i koristi svojih investicijskih ulaganja.

Imovinske bilance. Osim korištenja vlastitih proračunskih prihoda sve veću ulogu u financiranju kapitalnih projekata imat će i nefinancijska imovina. Veći broj lokalnih jedinica je već napravio imovinske bilance. Lokalne jedinice s imovinskim bilancama i uređenim planovima razvoja imaju veće šanse za izlazak na tržište kapitala na kojem kao zalog mogu koristiti i imovinu.

4.2. Ograničenja zaduživanja

Kruti proračuni, imobilizirana sredstva, slaba naplata neporeznih prihoda. Znatan dio proračuna lokalnih jedinica je prilično krut. To se posebice odnosi na lokalne jedinice u kojima najveći dio prihoda čine neporezni prihodi. Ti neporez-ni prihodi imaju utvrđenu namjenu korištenja (uglavnom za troškove održavanja i kapitalne izgradnje). Takvo vezivanje prihoda, uz točno utvrđenu namjenu onemogućava lokalne jedinice u fleksibilnijoj raspodjeli proračunskih sredstava. S druge strane financijski položaj lokalnih jedinica se može poboljšati jer na prihodovnoj strani postoji problem u fiskalnoj disciplini, odnosno prikupljanju neporeznih prihoda (tzv. prihoda po posebnim propisima). Na primjer, lokalne jedinice su u 2003. godini naplatile 2,6 mlrd. kn prihoda po posebnim propisima, a nenaplaćenih je ostalo čak 2 mlrd. kn.

Upravljanje proračunom lokalnih jedinica. Konkurencija lokalnih jedinica za zaduživanje na financijskom tržištu utječe i na jačanje kriterija za zaduživanje. Na žalost u dosta slučajeva se postavlja pitanje kvalitete upravljanja financijama lokalnih jedinica. Slaba kvaliteta upravljanja financijama lokalnih jedinica je rezultat nepostojanja vizije u korištenju financijskih sredstava. Lokalne jedinice se, uglavnom, zadužuju kod banaka (ili banke) kod koje deponiraju financijska sredstva i čije račune koriste za upravljanje gotovinom. Malo je poticaja i inicijative za zaduživanjem izdanjima municipalnih obveznica. Jedno od ograničenja je nedostatak interesa ili znanja da se prikažu svi troškovi i koristi predviđenih kapitalnih investicija te procijeni financijski potencijal i sposobnost otplate duga.

Uloga HBOR-a i Fonda za regionalni razvoj u davanju povoljnijih zajmova lokalnim jedinicama. HBOR je u pojedinim razdobljima konkurirao poslovnim bankama u odobravanju kredita lokalnim jedinicama. To potvrđuju i razlike u kamatnim stopama HBOR-a i poslovnih banaka. Dodatni problem je upitna uloga Fonda za regionalni razvoj koji je osnovan 2001. godine. Posredstvom toga Fonda (koji može kreirati obveze) HBOR odobrava kredite lokalnim jedinicama sa slabijim fiskalnim kapacitetima. Pod pretpostavkom da Vlada i MF u sljedećem razdoblju utvrde jasne kriterije za dozna-čavanje kapitalnih potpora kao i model financiranja kapitalnih projekata lokalnih jedinica sa slabijim fiskalnim kapacitetom ne bi bilo potrebe za HBOR-om i njegovom ulogom u subvencioniranom kreditiranju lokalnih jedinca. Isto je i s Fondom za regionalni razvoj. Taj bi Fond u budućem razdoblju trebalo integrirati u MF kao odjel koji bi se bavio praćenjem kapitalnih ulaganja kako na razini države tako i lokalnih jedinica (tzv. odjel za upravljanje imovinom). Financiranje kapitalnih projekata bi u uvjetima smanjenja kamatnih stopa trebalo izravno prepustiti poslovnim bankama bez uplietanja državnih financijskih institucija.

Proračunska ograničenja zaduživanja lokalnih jedinica. Dosadašnja praksa pokazuje da se zbog velikog zaduživanja Grada Zagreba, nisu mogle zaduživati ostale lokalne jedinice koje formalno ispunjavaju uvjete za dobivanje odobrenja za zaduživanje i financiranje kapitalnih investicija. Stoga bi država trebala odvojeno uzeti u obzir zaduživanja grada Zagreba i zaduživanja ostalih lokalnih jedinica te posebno utvrditi proračunsko ograničenje za Zagreb i za ostale lokalne jedinice. Utvrđivanjem tvrdih proračunskih ograničenja zaduživanja u kojima će biti uključene lokalne jedinice s Gradom Zagrebom, može potaknuti lokalne jedinice da koriste izvan proračunski oblik financiranja. Podsjetimo, lokalne jedinice mogu svojim trgovačkim društvima odobravati jamstava na zaduživanje te tako osigurati financiranje kapitalne investicije.

Rast javnog duga. Ukupni javni dug države (izravni i potencijalni) u 2003. godini je 53% BDP-a, a dug lokalnih jedinice predstavlja samo 1% BDP-a. Očito je da veličina javnog duga utječe na utvrđivanje proračunskih ograničenja za zaduživanje lokalnih jedinica. Država pod pritiskom rasta duga i većih troškova otplate duga onemogućava zaduživanje lokalnih jedinica.

Nerazvijeno tržište i upravljanje javnim dugom jedno je od ograničenja koje ne potiče lokalne jedinice na aktivnije korištenje municipalnih obveznica. Država još uvijek nije utvrdila kriterije i uvjete zaduživanja izdavanjem obveznica. Činjenica da država ne inicira organizirano upravljanje i tržište domaćeg javnog duga izravno se prenosi na lokalne jedinice koje ne pokazuju veći interes za korištenje lokalnih obveznica.

Objava informacija i financijskih pokazatelja lokalnih jedinica. Za banke i financijske institucije koje kreditiraju lokalne jedinice još uvijek je problem procjena kreditnog rizika lokalnih jedinica. Naime, sveobuhvatne informacije o lokalnim jedinicama koje bi objedinile financijsko poslovanje još uvijek nema. Poticaj za objavu informacija mogu neizravno dati poslovne banke, a MF izravno kroz objavu tih informacija na svojoj internet stranici.

Procjena kreditnog rizika (rejting agencija) - alternativa. Svakako bi dobar korak u pravom smjeru bilo osnivanje kreditne (ili kreditnih) agencija u Hrvatskoj. Agencija s dovoljno stručnjaka za financijsku analizu poslovanja lokalnih jedinica mogla bi doprinijeti u procjeni i objavi financijskog položaja lokalnih jedinica. Agencija bi neizravno, kroz utvrđivanjem kreditnog rejtinga, pomogla ostalim financijskim institucijama da procjene rizik zajmova i ulaganja.

Zakon o bankrotu lokalnih jedinica. U Hrvatskoj se još uvijek ne zna što s bankrotom lokalnih jedinica. Naime, realno postoje lokalne jedinice koje su zapale u financijske probleme te bez potpore države ne mogu osigurati vlastito financijsko poslovanje. Stoga bi se kroz Zakon o bankrotu lokalnih jedinica detaljnije utvrdila prava i obveze kako lokalnih jedinica, tako i države.

5. Digresija - decentralizacija financiranja lokalnih jedinica

U Hrvatskoj su od 2001. godine lokalne jedinice preuzele financiranje decentraliziranih funkcija osnovnog i srednjeg školstva, zdravstva i socijalne skrbi. Vlada i MF su povećali udjel lokalnih jedinica u preraspodjeli poreza na dohodak koji je najizdašniji prihod lokalnih jedinica te omogućile svim lokalnim jedinicama uvođenje prireza poreza na dohodak. Vlada i MF dodatno su osigurali sredstva za financiranje iz tzv. Fonda za izravnanje. Unatoč osiguranim sredstvima došlo je do usporavanja u provedbi fiskalne decentralizacije. Potporu toj tezi pružaju nam pokazatelji iz analize financijskog položaja lokalnih jedinica te zaduživanja od 2001. godine. Prvi dokaz te teze je povećana razina depozita lokalnih jedinica (Slika 4.).

Druga potvrda te teze su povećana ulaganja lokalnih jedinica u dionice i udjela trgovačkih društava i financijskih institucija unutar ili izvan javnog sektora (vidjeti Tablicu 3. financijska imovina i obveze). Rast ulaganja lokalnih jedinica u dionice i udjele trgovačkih društava unutar i izvan javnog sektora otvara pitanje jesu li lokalne jedince dio proračunskih viškova te sredstava koje su dobile iz Fonda izravnanja za decentralizirane funkcije koristile za investiranje u financijsku imovinu. To se posebice odnosi na Grad Zagreb kao i financijski najsnažnije lokalne jedinice u Hrvatskoj. Stoga Vlada i MF trebaju utvrditi koriste li lokalne jedinice (posebice Grad Zagreb) doznačena sredstva za decentralizirane funkcije za investiranje u vrijednosne papire (dionice i udjele). Nakon provjere trebalo bi revidirati kriterije i način dodjele potpora iz Državnog proračuna za sve lokalne jedinice. Potpore iz Državnog proračuna bi se tada uskratile lokalnim jedinicama koje investiranjem u dionice i udjele trgovačkih društava i financijskih institucija, izvan ili unutar javnog sektora, povećavaju financijsku imovinu. Za državu ostaje otvoreno pitanje prvih učinaka procesa fiskalne decentralizacije te kontrole namjene korištenja doznačenih sredstava za decentralizirane funkcije. Zadatak je Vlade i MF-a provjeriti je li u pitanju zastoj u provedbi fiskalne decentralizacije.

6. Zaključak

Financijski se položaj lokalnih jedinica u Hrvatskoj poboljšava. Unatoč tomu, sustav financiranja je i dalje centraliziran na razini države te Grada Zagreba. Okvirna slika nam pokazuje da dug lokalnih jedinica bez potencijalnog duga čini samo 1% BDP-a. Unatoč tomu, postoji niz ograničenja koja ometaju razvoj kvalitetnog sustava financiranja kapitalnih investicija lokalnih jedinica. Stoga navodimo glavne preporuke za poboljšanje postojećeg okvira za zaduživanje lokalnih jedinica.

• Vlada i MF morali bi poboljšati sustav fiskalnog izravnanja te utvrditi jasne kriterije za doznačavanje potpora za financiranje kapitalnih projekata lokalnih jedinica.
• MF treba revidirati proračunska ograničenja za zaduživanje lokalnih jedinca te odvojeno regulirati zaduživanje Grada Zagreba i ostalih lokalnih jedinica.
• MF treba objaviti informacije o financijama lokalnih jedinica.
• Poticati osnivanje agencije za procjenu kreditnog rejtinga lokalnih jedinica.
• MF i Vlada trebaju donijeti Zakon o bankrotu lokalnih jedinica.
• Lokalne jedinice trebaju povećati stupanj fiskalne discipline u prikupljanju neporeznih prihoda (tzv. prihoda po posebnim propisima).
• Vlada i MF trebaju utvrditi poziciju i ulogu HBOR-a te Fonda za regionalni razvoj u financiranju kapitalnih projekata lokalnih jedinica. Vlada bi u narednom razdoblju trebala revidirati ulogu HBOR-a u odobravanju kredita lokalnim jedinicama. Fond za regionalni razvoj trebalo bi ukinuti te umjesto njega ustrojiti odjel za upravljanje i financiranje kapitalnih projekta u MF-u. Odjel bi trebao preuzeti odgovornost za koordinaciju sektorskih politika u financiranju kapitalnih projekata kako na razini države tako i na razini lokalnih jedinica.
• Vlada i MF trebaju utvrditi veličinu i strukturu potencijalnog javnog duga lokalnih jedinica (uglavnom danih jamstava).
• Vlada i MF trebaju utvrditi je li došlo do zastoja u procesu fiskalne decentralizacije.

Provedba preporuka u djelo pomogla bi razvoju domaćeg tržišta kapitala te osigurala povoljniji ambijent zaduživanja i financiranja lokalnih jedinca. Ipak, za njihovu provedbu i nastavak reforme financiranja, koja se provodi od 2001. godine, potrebna je suglasnost donositelja odluka na razini države, lokalnih jedinica i Grada Zagreba.

 

LITERATURA

Bajo, Anto., 1998. Financiranje lokalnih jedinica zaduživanjem, Financijska praksa br. 22 (4-5), str. 469-490, Institut za javne financije, Zagreb.

Bajo, Anto., 2003. Reforme hrvatskoga proračunskog sustava, Newsletter br. 11, Institut za javne financije, Zagreb.

Bajo, Anto., 2003. Stanje i kretanje hrvatskoga javnog duga, Newsletter br. 12, Institut za javne financije, Zagreb.

Ott, Katarina, Bajo, Anto., 2001. Lokalne financije i lokalni proračuni, Financijska teorija i praksa br. 23 (3) str. 311-449, Institut za javne financije, Zagreb.

Ott, Katarina, Bajo, Anto i Pitarević, Mihaela., 2003. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj, FDI Pro-ceedings. The Fiscal Decentralization Initiative for Central and Eastern Europe i Institut za javne financije, Zagreb.

Hrvatska narodna banka. Bilteni HNB-a. Zagreb: Hrvatska narodna banka.

Ministarstvo financija. Mjesečni statistički prikazi Ministarstva financija RH. Zagreb: Ministarstvo financija RH.

Zakon o proračunu, Nar. nov., br. 96/03. Zagreb: Narodne novine.

Zakon o javnoj nabavi, Nar. nov., br. 117/01. Zagreb: Narodne novine.

Naputak o postupku zaduživanja i davanja jamstava jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Nar. nov., br. 32/02 i 49/03. Zagreb: Narodne novine.

Zakoni o izvršavanju državnog proračuna od 1993. do 2004. godine. Zagreb: Narodne novine.

 

¹ Izlaganje mr.sc. Ante Baje održano na 7. konferenciji "Hrvatsko novčarsko tržište” održanoj u Zadru 29. i 30. travnja 2004. godine u organizaciji TEB-Zagreb. U tekstu se i za jedinice lokalne i jedinice područne (regionalne) samouprave koristi termin lokalne jedinice.
² Pod ostvarenim proračunskim prihodima podrazumijevaju se ostvareni prihodi lokalne jedinice umanjeni za 1. primitke od domaćih i inozemnih potpora, dotacija i transfera iz državnog proračuna i proračuna drugih lokalnih jedinica, 2. primitke iz posebnih ugovora: mjesni samodoprinos i sufinanciranje građana te 3. tuzemnog i inozemnog zaduženja.
³ Fond za regionalni razvoj RH (NN 107/01) osnovan je s ciljem poticanja ujednačenog regionalnog razvoja područja posebne skrbi, otoka, brdsko planinskih područja i drugih područja posebno onih čiji je bruto domaći proizvod (BDP) niži od 65% prosječnog BDP-a RH. Fond ostvaruje sredstva od privatizacije, državnog proračuna, obveznica, zajmova, donacija i ostalih izvora.